Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления и перспективы развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 336

Ассоциация «Финнаучпросвет»

Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления и перспективы развития

Фитисов Алексей Владимирович

Член ученого совета

2322929@mail.ru

Аннотация

государственный партнерство стимул федеральный

Статья посвящена анализу промежуточных результатов развития института государственно-частного партнерства в РФ по итогам первого года функционирования системы федерального законодательства в части ГЧП; рассмотрены основные стимулы для участия в соглашениях о ГЧП как со стороны государственного, так и со стороны частного партнера; определены направления совершенствования законодательной базы по ГЧП.

Ключевые слова. Государственно-частное партнерство, бюджетные инвестиции, налоговые льготы, инвестиционные обязательства бюджета.

Abstract

The article is devoted to analysis of intermediate results of development of Institute of state-private partnership in Russia by the end of the first year of operation of the system of Federal legislation in the area of PPP; the main incentives to participate in agreements on PPP from both the public and the private partner; the directions of improvement of the legislative framework on PPP.

Key words. Public-private partnerships, budgetary investments, tax incentives, investment obligations budget.

Государственно-частное взаимодействие в широком понимании представляет собой совокупность форм долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. Потенциальное многообразие организационно-правовых форм взаимодействия публичного и частного партнера превращает его в универсальный инструмент реализации инвестиционной политики государства в широком диапазоне сфер и отраслей: от реализации социальных и инфраструктурных проектов до создания и выведения на рынок инновационных продуктов. С целью активизации процесса привлечения частных инвестиций в экономику РФ с 1 января 2016 г. введен в действие Федеральный закон [1], сформировавший основы правового регулирования отношений, возникающих в связи реализацией соглашения о государственно-частном партнерстве (далее - ГЧП) как юридически оформленного на определенный срок и основанного на объединении ресурсов и распределении рисков сотрудничества публичного и частного партнеров. Заключение соглашений о ГЧП в субъектах РФ осуществлялось и до введения в действие данного федерального закона на основе регионального законодательства о ГЧП. В 71 субъекте РФ действовали региональные законы о ГЧП и соответствующие нормативные правовые акты, которые в связи с вступлением в силу нового федерального закона подлежат приведению в соответствие с его положениями до 1 января 2025 г.

Развитие ГЧП (МЧП) как перспективного инструмента привлечения частных инвестиций в развитие инфраструктуры России идет быстрыми темпами: по состоянию на конец 2016 года по сравнению с 2014 годом число проектов ГЧП, прошедших стадию коммерческого закрытия, увеличилось почти в 5 раз. По состоянию на начало марта 2017 г. в РФ реализуется более 2000 проектов, общий объем инвестиций по которым составляет примерно 1,5 трлн руб., при этом более половины из которых (около 764 млрд руб.) являются частными инвестициями. Экспертами осуществляется оценка уровня развития ГЧП в субъектах РФ на основании расчета трех показателей: развитие институциональной среды, нормативно-правовое обеспечение и опыт реализации проектов ГЧП в субъекте РФ. Регионами-лидерами в сфере развития ГЧП в РФ по итогам 2016 г. признаны Москва, Санкт-Петербург и Самарская область [2].

Интенсивный рост числа реализуемых проектов ГЧП вызван многими причинами, основной из которых является постоянное сокращение объема планируемых к реализации бюджетных инвестиций. Динамика бюджетных инвестиций, информация о которых содержится в ФАИП, за период с 2015 по 2019 гг. свидетельствует о неуклонном снижении объема средств, выделяемых на инвестиции из федерального бюджета. Так, в 2015 г. общий объем ФАИП составил 920 млрд руб.; в 2016 г. объем выделяемых средств был равен 83 % от объема 2015 г.; на 2017 г. запланировано 740 млрд руб., что составляет 97 % от объема 2016 г.; на 2018 г. предполагается выделить 681 млрд руб. или 92 % от объема 2017 г.; в 2019 г. объем ассигнований, выделяемых из федерального бюджета на инвестиции, составит 571 млрд руб. или 84 % от объема 2018 г. Таким образом, за 5 лет сумма инвестиций, заложенная в ФАИП, сократится на 38 % (в абсолютном выражении почти 350 млрд руб) [3], однако потребность в создании и эксплуатации объектов инфраструктуры в стране не сокращается, а даже возрастает в связи со все ухудшающимся состоянием основных фондов в РФ. Как следствие, органы власти всех уровней сталкиваются с необходимостью поиска альтернативных источников и форм осуществления капитальных вложений.

Росту числа проектов государственно-частного партнерства способствовало создание за 2015-2016 гг. федеральной нормативно-правовой базы в части ГЧП, включающей в себя федеральный закон, заложивший основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с реализацией проекта ГЧП, и значительное количество подзаконных актов, регламентирующих множество частных вопросов (начиная с правил проведения предварительного отбора участников конкурса на заключение соглашения о ГЧП и заканчивая порядком осуществления публичным партнером контроля за ходом реализации соглашения). Безусловно, в процессе реализации проектов возникает масса юридически еще не урегулированных нюансов, но основная законодательная база по ГЧП уже сформирована.

Интерес регионов к ГЧП поддерживается еще и тем, что при реализации проектов государственно-частного партнерства возникают так называемые «параллельные» инвестиционные обязательства бюджета, которые, чаще всего, не отражаются на долговой нагрузке территорий. Это происходит из-за того, что реальные обязательства бюджета по соглашениям о ГЧП, как правило, возникают спустя несколько лет после даты заключения соглашения и не учитываются сразу при составлении бюджета на трехлетний период. Кроме того, эти выплаты в силу разных причин могут в будущем и не состояться или состояться в меньшем размере, который и будет учтен при формировании бюджета на очередной период. В данный момент Министерство финансов РФ не сформировало эффективную систему учета «забалансовых» обязательств регионов по финансированию соглашений о ГЧП и формально регионы не ограничены в принятии на себя таких расходов, что позволяет им активнее участвовать в заключении соглашений о ГЧП.

Дополнительным стимулом к развитию сферы ГЧП для органов власти регионов является также наличие в соглашении права требовать возмещения убытков частным партнером в случае, если проект не будет реализован по его вине. Таким образом, в целом органы исполнительной власти заинтересованы в оказании содействия в реализации проектов ГЧП.

Представители бизнеса также видят массу преимуществ проектов ГЧП по сравнению с другими формами инвестиционной деятельности. Участвуя в ГЧП, частный инвестор получает возможность создать долгосрочный стабильный прибыльный бизнес с последующим получением в собственность созданное движимое и недвижимое имущество. Кроме того, частный партнер может:

- выбирать наиболее выгодный проект долговременного размещения инвестиций под устраивающие гарантии;

- получить доступ к традиционно государственным сферам экономики, при этом рассчитывать на государственную поддержку, в том числе в виде административного содействия в реализации проекта;

- получить государственное финансирование проекта, или гарантий получения минимального дохода за счет государства, или даже частичного или полного возврата средств инвестора государством при неудачной реализации проекта;

- разделить риски осуществления проекта с государством, принимая на себя только приемлемые риски.

Кроме того, проекты ГЧП защищены от сокращения финансирования в связи с секвестром бюджета, так как в соглашении о ГЧП инвестиционные обязательства государственного партнера четко прописываются и их несоблюдение влечет необходимость уплаты штрафных санкций в пользу частного партнера. Все эти факторы способствуют стремлению частных инвесторов активно участвовать в инвестировании на принципах ГЧП, однако основной проблемой, ограничивающей рост числа реализуемых соглашений, является отсутствие достаточного количества детально проработанных проектов. За пока недолгий период существования института государственно-частного партнерства в России не успело сформироваться полное понимание всех механизмов ГЧП, отсутствуют опытные менеджеры, способные качественно структурировать проект и провести его от участия в конкурсе до финансового закрытия.

Перспективными направлениями развития сферы ГЧП в РФ в настоящее время является дальнейшее совершенствование законодательной базы в части заключения, исполнения и прекращения действия соглашения о ГЧП, регламентация соответствующих полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, тщательная проработка всех нюансов соглашений о ГЧП. Субъекты РФ должны разработать законодательные акты о ГЧП с учетом специфики регионов. Возможно, при разработке регионального законодательства удастся использовать элементы механизма TIF (tax increment financing), в рамках которого налоговые поступления от новых реализованных проектов направляются на дальнейшее инвестирование. Также представляется целесообразным предоставить региональные налоговые льготы лицам, осуществляющим инвестиции в рамках соглашения о ГЧП, в связи с тем, что субъекты РФ в настоящее время не несут ощутимых фискальных последствий от введения региональных льгот по налогу на прибыль и налогу на имущество организаций, а также в недостаточной степени охватывают льготами круг налогоплательщиков.

Возрастающий объем долга регионов влечет за собой сокращение объема региональных гарантий, выдаваемых потенциальным инвесторам, поэтому частным партнерам целесообразно обратиться к иным инструментам структурирования проектов. В настоящее время в законодательство вносятся изменения, расширяющие круг потенциальных кредиторов для частных партнеров. Кроме средств коммерческих банков, становятся доступными средства негосударственных пенсионных фондов (с определенными ограничениями), инвестиционных компаний, страховых компаний, институтов развития (например, ВЭБ), Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Российского фонда прямых инвестиций, Фонда развития Дальнего Востока, Евразийского Банка Развития и др. Доступность средств для инвестирования позволит частному партнеру сформировать оптимальный портфель обязательств и снизить долю бюджетных средств, необходимых для реализации проекта. Таким образом, проекты ГЧП будут все в меньшей степени нуждаться в государственной поддержке, которая будет оказываться только проектам, реализуемым в сферах, представляющих значительные трудности для частных инвесторов.

Литература

1. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

2. http://www.pppi.ru/ Единая информационная система государственно-частного партнерства в РФ.

3. http://faip.economy.gov.ru Федеральная адресная инвестиционная программа России.

Размещено на Allbest.ru