Актуальність теми. Зміцнення дисципліни й законності у сфері державної служби є важливим чинником здійснення адміністративної реформи в Україні, яка має забезпечити підвищення ефективності державного управління та суворе дотримання державними службовцями законності. Ситуація, що склалась на сьогодні зі станом притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців, зумовлює необхідність застосування дієвих організаційно-правових засобів, спрямованих на забезпечення дисципліни суб'єктів державної влади.

Основним завданням держави є створення комплексу заходів щодо зміцнення службової дисципліни, а також дієвих механізмів, які сприятимуть скороченню кількості випадків притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності. Послаблення дисципліни державних службовців, значне зростання рівня корупції, зловживання службовим становищем свідчать про необхідність перегляду наявного вітчизняного законодавства, яке регулює дисциплінарну відповідальність державних службовців. Дослідження інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців виявили брак уваги до цього питання з боку науковців, що зумовлює активний пошук нових, науково обґрунтованих засобів управління поведінкою державних службовців в Україні.

На сучасному етапі для адміністративного законодавства, що регулює порядок притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності, характерна наявність пробілів та колізій у регулюванні багатьох аспектів, які потребують уваги з боку законотворчих органів. Це підтверджують статистичні дані Інформаційно-правового центру “Наше право”. На відповідні запити до Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, Генеральної прокуратури України, Національного агентства України з питань державної служби, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, дев'яти органів місцевого самоврядування (міські, районні, обласні ради) та восьми обласних державних адміністрацій надано відповіді з інформацією про кількість осіб, які були притягнуті до дисциплінарної відповідальності за 2009-2013 рр. в Україні, зокрема Секретаріат Кабінету Міністрів - 14 осіб, з них 13 - за неналежне виконання службових обов'язків; 1 - за порушення трудової дисципліни. Оголошено 10 доган, чотири попередження про неповну службову відповідність. Керівники центральних органів виконавчої влади та їх заступники - 21 особа, з них 13 - за порушення Присяги; 8 - за неналежне виконання службових обов'язків. Оголошено 8 доган, 13 осіб звільнено з роботи. Прокурорсько-слідчі працівники в Україні - 1867 осіб, з них 95% - за неналежне виконання службових обов'язків, 5% - за ганебні вчинки. Оголошено догану 93% від загальної кількості осіб, 7% звільнено. Працівники міліції - 146 437 осіб, з них 69% - за недоліки у службовій діяльності, 13% - недоліки під час розкриття та розслідування злочинів, 6% - за порушення транспортної дисципліни, 11% - за інші порушення. У 39% випадків оголошено усне зауваження, у 49% випадків оголошено догану, у 22% - оголошено сувору догану, в 11% - попереджено про неповну посадову відповідність, в 1% - звільнено із займаної посади, у 0,05% від загальної кількості випадків понижено у спеціальному званні, у 2,9% випадків звільнено з органів внутрішніх справ.

Теоретичною основою дослідження загальних питань сутності юридичної відповідальності стали праці В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.П. Альохіна, С.С. Алексєєва, В.К. Андреєва, Б.Т. Базилєва, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, В.М. Бевзенко, К.С. Бєльського, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, Л. Є. Кисіль, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова, Д.М. Лук'янця, Н.С. Малеїна, В.М. Манохіна, В.М. Марчука, Н.П. Матюхіної, Н.Р. Нижник, Д.М. Овсянка, В.Ф. Самощенка, Ю.О. Тихомирова, О.М. Якуби та ін.

Окремі проблеми дисциплінарної відповідальності державних службовців висвітлено в працях таких учених, як Н.О. Армаш, О.М. Бандурка, В.В. Касюліна, О.В. Клімкіна, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, О.М. Княгініна, Д.М. Овсянко, В.П. Пєтков, С.В. Пєтков, М.В. Плюхін, С.М. Прилипко, В.М. Скобелкіна, С.Г. Стеценка, А.О. Селіванов, О.М. Ярошенко та ін.

Наукові дослідження цих учених мають теоретичну та практичну значущість, однак, вони не охоплюють усього комплексу питань, пов'язаних із регулюванням дисциплінарної відповідальності державних службовців, а також не визначають можливостей використання позитивного зарубіжного й вітчизняного досвіду вивчення цих питань. Таким чином, на сучасному етапі розвитку адміністративно-правової науки України інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців не відповідає вимогам суспільства й потребує більш поглибленого регулювання та якісних змін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах науково-дослідної роботи Класичного приватного університету “Актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади в Україні" (номер державної реєстрації 0108U008955). Роль автора полягає у визначенні поняття “дисциплінарна відповідальність державних службовців”, класифікації видів дисциплінарних стягнень, а також обґрунтуванні необхідності внесення змін до Закону України “Про державну службу”, КУпАП щодо розширення переліку дисциплінарних стягнень.

Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є комплексний аналіз сутності дисциплінарної відповідальності державних службовців в Україні, розроблення науково обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення норм, які встановлюють підстави та порядок притягнення до цього виду відповідальності державних службовців, визначення сутності й видів дисциплінарних стягнень на підставі узагальнення правозастосовної практики, аналізу наукових розробок, вітчизняного та зарубіжного досвіду.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі задачі:

дисциплінарна відповідальність державний службовець

визначити сутність та зміст поняття “дисциплінарна відповідальність державних службовців”;

встановити історичні етапи становлення дисциплінарної відповідальності державних службовців;

виявити співвідношення дисциплінарної відповідальності державних службовців та інших видів юридичної відповідальності;

обґрунтувати необхідність удосконалення та подальшого розвитку правового регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців;

окреслити підстави притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності та запропонувати нові шляхи їх реалізації;

удосконалити процесуальний порядок притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності;

визначити систему та види дисциплінарних стягнень, що застосовуються до державних службовців;

запропонувати шляхи вдосконалення вітчизняного законодавства, враховуючи зарубіжний досвід реалізації дисциплінарної відповідальності державних службовців;

розробити пропозиції щодо вдосконалення інституту дисциплінарної відповідальності, використовуючи систематизацію й кодифікацію чинного законодавства України.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, які виникають під час діяльності компетентних суб'єктів державної влади у сфері притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців.

Предмет дослідження - проблеми адміністративної теорії та практики дисциплінарної відповідальності державних службовців в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, що забезпечують досягнення визначеної мети, серед яких, зокрема, історико-правовий, формально-юридичний, порівняльно-правовий, формально-логічний, класифікації, групування та структурування, соціологічний та статистичний.

У ході дослідження використано такі методи: загальнонаукові методи пізнання - системний, структурно-функціональний, формально-логічний - для визначення місця дисциплінарної відповідальності в системі юридичної відповідальності, формулювання власних теоретичних узагальнень (підрозділи 1.1, 1.3); історико-правовий - для дослідження законодавчої еволюції дисциплінарної відповідальності (підрозділ 1.1); класифікації, групування та структурування - для виокремлення підстав і порядку притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності (підрозділи 2.2, 3.3); порівняльно-правовий - для порівняльного аналізу вітчизняного й зарубіжного досвіду, а також упровадження його у вітчизняне законодавство, удосконалення адміністративно-правового регулювання (підрозділи 2.1, 3.1, 3.2, 3.3); формально-логічний - для розкриття понятійного апарату (підрозділи 1.2, 2.3, 3.1); соціологічний і статистичний - для аналізу статистичних даних, соціологічного опитування державних службовців різних категорій та опрацювання його результатів.

Нормативною базою роботи є Конституція України, закони України, зарубіжні та міжнародно-правові акти, інші відомчі нормативні акти, які регламентують дисциплінарну відповідальність державних службовців.

Емпіричну основу дослідження становлять результати анкетування державних службовців різних рівнів у Кіровоградській, Черкаській, Миколаївській і Луганській областях загальною кількістю 300 осіб, а також статистичні матеріали, судова практика, справи про дисциплінарні правопорушення, матеріали службових розслідувань, результати обговорення проекту Закону України “Про державну службу” тощо.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень дисциплінарної відповідальності державних службовців в України з погляду адміністративної теорії та практики. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

подано періодизацію становлення та розвиток інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців в Україні: І період - античний, виникнення та становлення окремих складових відповідальності представників влади; ІІ період - становлення права Російської імперії на території України, для якого характерне перше нормативно-правове закріплення складів правопорушень, пов'язаних з державною службою, упорядкуванням дисциплінарних стягнень, спрямованих на підвищення відповідальності державних службовців, а також спробою розмежування службових проступків і злочинів; ІІІ період - радянський, якому властиве переважання принципу пріоритету союзного законодавства, законодавче закріплення правил накладання стягнень на державних службовців, поява дисциплінарних судів, створення табеля дисциплінарних стягнень; ІV період - становлення й розвиток інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців за роки незалежної України;

обґрунтовано необхідність створення дисциплінарних комісій в органах державної влади, що мають забезпечити самостійність державної влади, і незалежність державних службовців, сприяти додержанню ними вимог закону у своїй діяльності та участі в розгляді матеріалів перевірки стосовно скоєного дисциплінарного правопорушення, повного й об'єктивного дослідження всіх матеріалів та обставин справи;

обґрунтовано необхідність розробки процедури розгляду випадків порушення дисципліни державними службовцями в неробочий час та створення дієвих механізмів перевірки дотримання вимог до службового поводження державних службовців як на державній службі, так і поза нею;

запропоновано внести зміни до Закону України “Про державну службу”, зокрема в частині визначення сутності дисциплінарних стягнень, їх переліку, виокремивши найбільш небезпечні з них, що призводять до найбільш тяжких наслідків з метою застосування відповідного дисциплінарного стягнення, а також доповнення ст.14 зазначеного закону такими дисциплінарними стягненнями, як зауваження, сувора догана та штраф;

удосконалено:

поняття дисциплінарної відповідальності державних службовців. Запропоновано розглядати її як адміністративно-правовий інститут, який складається з комплексу матеріально-правових норм, що визначають права і обов'язки, обмеження та заборони, встановлені для державних службовців України, підстави дисциплінарної відповідальності, види дисциплінарних стягнень, низки важливих для цього виду понять, а також процесуально-правових норм, які встановлюють порядок застосування до державного службовця передбаченого законом дисциплінарного стягнення за скоєний дисциплінарний проступок з боку уповноваженої особи;

поняття дисциплінарного проступку державного службовця, яке являє собою протиправну, суспільно шкідливу, винну дію чи бездіяльність державного службовця, що полягає в порушенні нормативно встановлених правил поведінки або невиконанні функціональних обов'язків, за які чинним законодавством передбачено дисциплінарну відповідальність;

поняття дисциплінарного провадження щодо державних службовців як урегульованої законодавством діяльності уповноважених суб'єктів щодо встановлення факту одного чи більше дисциплінарних правопорушень, а також застосування дисциплінарних стягнень, основним завданням якого є своєчасне й усебічне з'ясування обставин вчинення дисциплінарного проступку, виявлення причин та умов, що призводять до порушень службової дисципліни, забезпечення належного виконання державним службовцем своїх повноважень;

систему та види дисциплінарних стягнень, що застосовуються до державних службовців, і виділено такі групи:

1) стягнення морально-правового характеру: зауваження, догана, сувора догана, попередження про неповну службову відповідальність, позбавлення особливого нагрудного знака;

2) стягнення, які тимчасово обмежують свободу пересування або призводять до позбавлення певних благ: призначення поза чергою в наряд на роботу або в наряд по службі; арешт із наглядом на гауптвахті до 10 (7) діб;

3) стягнення, що стосуються посади або звання особи, яка вчинила дисциплінарний проступок: затримка у присвоєнні чергового рангу (звання) або у призначенні на вищу посаду; пониження кваліфікаційного класу; зниження класного чину; пониження у посаді; пониження у званні; позбавлення звання;

4) стягнення, які припиняють перебування особи на державній службі: звільнення зі служби (з позбавленням класного чину); звільнення з посади;

дістало подальший розвиток:

процесуальний порядок притягнення окремих категорій державних службовців до дисциплінарної відповідальності з виокремленням таких стадій:

1) порушення дисциплінарного провадження;

2) дисциплінарна перевірка (службове розслідування);

3) розгляд дисциплінарної справи та винесення в ній рішення;

4) виконання рішення у справі;

5) перегляд рішення за скаргою;

ознаки дисциплінарного провадження:

1) пов'язане з владною діяльністю компетентних органів чи посадових осіб;

2) врегульоване нормами адміністративного права;

3) спрямоване на прийняття юридичних рішень;

види дисциплінарних стягнень, що можуть накладатися на державного службовця:

1) догана;

2) сувора догана;

3) затримка в присвоєнні чергового рангу до одного року;

4) виключення з кадрового резерву на заміщення вищої посади;

5) попередження про неповну службову відповідність;

6) звільнення зі служби;

7) звільнення зі служби без права поновлення на державній службі.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані висновки й пропозиції можуть бути використані та враховані в:

правотворчій діяльності - під час прийняття та внесення змін до нормативно-правових актів, які регламентують правове забезпечення дисциплінарної відповідальності державних службовців в Україні;

правозастосовній діяльності - для забезпечення державними органами дисципліни державних службовців та їх притягнення до відповідальності за її порушення (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність Кіровоградського обласного управління лісового та мисливського господарства від 20.02.2014 р.);

навчальному процесі - під час викладання та вивчення курсів “Адміністративна відповідальність”, “Адміністративна діяльність ОВС”, “Адміністративне право України”, “Адміністративне судочинство”, “Правознавство”, “Судові та правоохоронні органи України”, а також у науково-дослідній роботі курсантів, студентів і слухачів вищих навчальних закладів України (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у навчальний процес Кіровоградської льотної академії Національного авіаційного університету від 11.03.2014 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні положення доповідались та обговорювались на науково-практичних конференціях та семінарах різного рівня, а саме: “Протидія злочинності неповнолітніх: досвід та сучасні проблеми” (м. Кіровоград, 2011 р.), “Державне управління та місцеве самоврядування: актуальні проблеми та шляхи їх вирішення" (м. Черкаси, 2011 р.), “Актуальні проблеми зовнішньоекономічної діяльності” (м. Одеса, 2012 р.).

Публікації. Основні положення дослідження викладено в 10 працях, з яких 4 - статті в наукових фахових виданнях України, 2 - статті в зарубіжних виданнях, 1 - стаття в іншому науковому виданні, 3 - матеріали конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, що містять дев'ять підрозділів, висновків, трьох додатків, списку використаних джерел (296 найменувань). Загальний обсяг дисертації - 232 сторінки.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; визначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; розкрито мету, задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження; подано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; вказано відомості про апробацію результатів дисертації та публікації.

У розділі 1 “Загальнотеоретична характеристика дисциплінарної відповідальності” досліджено інститут дисциплінарної відповідальності як різновид юридичної відповідальності, розкрито поняття та зміст дисциплінарної відповідальності державних службовців, проаналізовано історичний розвиток та сучасні концепції дисциплінарної відповідальності, висвітлено співвідношення дисциплінарної відповідальності з іншими видами юридичної відповідальності.

У підрозділі 1.1 “Теоретичні аспекти визначення поняття та змісту дисциплінарної відповідальності державних службовців” проаналізовано сутність понять “відповідальність”, “юридична відповідальність”, “дисциплінарна відповідальність”, “дисципліна”, “державна дисципліна”, “службова дисципліна”, “державний службовець”, “дисциплінарна відповідальність державних службовців”.

Акцентовано увагу на тому, що зв'язок державної служби та службової дисципліни простежується через обов'язки і права, якими наділяється конкретний службовець. Сукупність цих обов'язків і прав становить правовий статус державного службовця, а їх належне виконання визначає зміст службової дисципліни. Із зазначеного випливає, що юридична відповідальність є важливим елементом правового статусу державного службовця.

Розкрито основні ознаки дисциплінарної відповідальності державних службовців, які мають містити норми, що визначають загальні засади дисциплінарної відповідальності державних службовців; характеристику підстав виникнення дисциплінарної відповідальності державних службовців; правовий статус державних службовців як суб'єктів відносин дисциплінарної відповідальності; перелік та характеристику дисциплінарних стягнень; процесуальну форму застосування, а також виконання дисциплінарних стягнень. Зазначено, що дисциплінарна відповідальність державних службовців застосовується у межах службової підлеглості, а її підставою є дисциплінарний проступок. На основі таких ознак запропоновано розглядати дисциплінарну відповідальність державних службовців як регламентований адміністративно-правовими нормами інститут, який складається з комплексу правових норм, що визначають права і обов'язки, обмеження та заборони, встановлені для державних службовців, підстави дисциплінарної відповідальності, види дисциплінарних стягнень, порядок застосування уповноваженою особою до державного службовця за скоєний дисциплінарний проступок передбаченого законом дисциплінарного стягнення, а також як правове становище державного службовця, яке настає внаслідок застосування дисциплінарного стягнення й характеризується наявністю несприятливих правових наслідків для правопорушника.

У підрозділі 1.2 “Ґенеза та сучасні концепції дисциплінарної відповідальності державних службовців” розкрито історичний аспект дисциплінарної відповідальності державних службовців від його зародження і до сьогодні.

Зазначено, що історичний розвиток цього інституту можна умовно поділити на періоди. Перший період - античний, його основною характеристикою є перше формально-юридичне закріплення державної служби та інституту відповідальності в цілому. У додержавний період інститут відповідальності не тільки мав каральне значення, а й забезпечував права обвинувачуваного: бути вислуханим, доводити свою невинуватість, заявляти клопотання, тобто одержувати деякі гарантії проти необґрунтованого карального впливу. Його початок можна пов'язати із судом над Сократом в Афінах у 399 р. до н. е.

Другий період - становлення права Російської імперії на теренах України. Його початком є виникнення державної служби як самостійного виду державної професійної діяльності в другій половині XVII ст. в Європі. Для нього характерне перше нормативно-правове закріплення складів дисциплінарних проступків державних службовців, упорядкування дисциплінарних стягнень, спрямованих на посилення відповідальності державних службовців, а також спроба розмежування службових проступків і злочинів. Наголошено на тому, що в цей період дисциплінарна відповідальність не мала чіткого визначення й відмежування від кримінальної та інших видів відповідальності через відсутність загальновизнаного визначення поняття дисциплінарного чи службового проступку.

Третій період - радянський, який умовно можна поділити на довоєнний та повоєнний. Початок вказаного періоду пов'язаний із Жовтневою революцією 1917 р., для якого характерний розвиток системи органів державної влади, що виникли після падіння монархії. Недоліком цього періоду була численність законодавчих актів, які регулювали питання щодо притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності. У радянський період за своїм правовим становищем державний службовець майже нічим не відрізнявся від інших категорій громадян, а тому термін “службовець" ототожнювали з терміном “робітник”. На відміну від дореволюційної Росії, у радянський період державну службу розглядали як звичайну найману роботу на основі трудового договору. Акцентовано, що за радянських часів інститут державної служби та правове регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців були предметом регулювання законодавства про працю. У повоєнний період регулювання службової та трудової дисципліни почало набувати більш демократичних ознак.

Четвертий період - становлення й розвиток інституту дисциплінарної відповідальності державних службовців у роки незалежної України. Початком зазначеного періоду є здобуття Україною незалежності 24 серпня 1991 р. Для цього періоду характерне здійснення адміністративної реформи в Україні, дослідження дисциплінарної відповідальності державних службовців, усвідомлення потреби її подальшого вдосконалення та законодавчого оформлення. Найбільш суттєвими ознаками періоду є прийняття Конституції України, Закону України “Про державну службу” та окреслення в межах Концепції адміністративної реформи України подальшої організації на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, прийняття Кодексу загальних правил поведінки державних службовців.

У підрозділі 1.3 “Співвідношення дисциплінарної відповідальності державних службовців з іншими видами юридичної відповідальності” подано порівняльний аналіз дисциплінарної відповідальності державних службовців з іншими видами юридичної відповідальності. В основу розмежування дисциплінарної відповідальності з іншими видами юридичної відповідальності покладено наявні в нормативно-правових актах України ознаки, які характеризують правопорушення (проступок).

Наголошено на тому, що інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців найбільш наближений до адміністративної відповідальності. Спільними ознаками адміністративних та дисциплінарних правопорушень є: механізм їх розслідування; застосування санкцій за їх скоєння, що здійснюються в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності; рівнозначний ступінь їх суспільної небезпеки; винність, протиправність, караність. Відмінність між ними полягає в тому, що вони мають різну правову природу; регулюються різними нормами права; дисциплінарний проступок - завжди порушення встановленої в організації дисципліни, адміністративне ж правопорушення полягає в порушенні загальнообов'язкових правил, встановлених для всіх громадян; за дисциплінарні проступки санкції до винного застосовує керівник того колективу, членом якого є правопорушник (директор підприємства, ректор ВНЗ, командир частини), або вищий керівник, за адміністративні правопорушення стягнення накладає суб'єкт функціональної влади; за дисциплінарні проступки накладаються дисциплінарні стягнення, за адміністративні правопорушення - адміністративні.

Підкреслено необхідність внесення змін до адміністративного законодавства України з метою притягнення військовослужбовців і призваних на збори військовозобов'язаних, а також осіб рядового й начальницького складу органів внутрішніх справ за скоєні правопорушення до дисциплінарної відповідальності, застосовуючи до них більш суворі санкції.

У розділі 2 “Організаційно-правові засади реалізації дисциплінарної відповідальності державних службовців” розкрито наукові положення щодо правового регулювання та недоліків національного законодавства, яке регулює питання дисциплінарної відповідальності державних службовців, а також підстави й процесуальний порядок притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності.

У підрозділі 2.1 “Правове регулювання дисциплінарної відповідальності державних службовців” на основі порівняльного методу нормативно-правових актів України акцентовано увагу на тому, що чинне законодавство, яке регулює процесуальний порядок реалізації відповідальності державних службовців за дисциплінарні проступки, є недосконалим.

Відзначено, що дисциплінарні проступки, які вчиняються у сфері державної служби, зокрема, в органах виконавчої влади, знаходяться в площині адміністративно-правових відносин, тому дослідження шляхів удосконалення нормативно-правового регулювання дисциплінарної відповідальності слід здійснювати паралельно з аналізом особливостей сучасної кваліфікації та застосування до винних державних службовців адміністративної відповідальності. З огляду на викладене, за адміністративні проступки більшість державних службовців притягуються до дисциплінарної відповідальності.

На основі аналізу українського законодавства запропоновано авторське бачення сутності поняття “дисциплінарне стягнення”, а також обґрунтовано необхідність розширення переліку дисциплінарних стягнень, що застосовуються до порушників службової дисципліни.

У підрозділі 2.2 “Підстави притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності” визначено дисциплінарний проступок державного службовця як протиправну, суспільно шкідливу, винну дію чи бездіяльність державного службовця, що полягає в порушенні нормативно встановлених правил поведінки або невиконанні функціональних обов'язків, за які чинним законодавством передбачено дисциплінарну відповідальність.

Зауважено, що оскільки дисциплінарний проступок державного службовця є правопорушенням, тобто активною дією або бездіяльністю, то він має такі ознаки:

1) суспільна небезпека;

2) протиправність;

3) винність;

4) дисциплінарна караність. При цьому об'єктивні ознаки дисциплінарного правопорушення характеризують об'єкт протиправного посягання - службову дисципліну, а також зовнішнє вираження цього діяння - об'єктивну сторону. Суб'єктивні ознаки відображають юридичну характеристику особи - суб'єкта та його психічне ставлення до вчиненого й наслідків - суб'єктивну сторону.

Підкреслено, що наявність різних видів державних службовців вимагає змін чинного законодавства, у якому необхідно закріпити дефініцію дисциплінарного проступку, визначити модель поведінки в професійній і позаслужбовій діяльності, обов'язкової для державних службовців. Обґрунтовано, що тяжкість правопорушення слід розуміти як ступінь суспільної небезпеки скоєного правопорушення, тобто наскільки наслідки вчиненого правопорушення є або можуть бути небезпечними чи загрозливими для життя, здоров'я людей, їх майна або державного чи колективного майна.

У підрозділі 2.3 “Процесуальний порядок притягнення державних службовців до дисциплінарної відповідальності” під дисциплінарним провадженням щодо державних службовців запропоновано розуміти врегульовану законодавством діяльність уповноважених суб'єктів державної влади щодо встановлення факту одного чи більше дисциплінарних правопорушень, а також застосування дисциплінарних стягнень, основним завданням якого є своєчасне й усебічне з'ясування обставин вчинення дисциплінарного проступку, виявлення причин та умов, що призводять до порушень службової дисципліни, забезпечення належного виконання державним службовцем своїх повноважень.

На основі порівняльного методу визначено, що дисциплінарному провадженню притаманні основні ознаки адміністративного процесу, а саме:

1) воно пов'язане з владною діяльністю компетентних органів чи посадових осіб;

2) здійснення такої діяльності врегульоване нормами адміністративного права;

3) ця діяльність спрямована на прийняття юридичних рішень, насамперед, індивідуального характеру.

Запропоновано в дисциплінарному провадженні щодо державних службовців виокремити такі стадії:

1) порушення дисциплінарного провадження;

2) дисциплінарна перевірка (службове розслідування);

3) розгляд дисциплінарної справи і винесення в ній рішення;

4) виконання рішення у справі;

5) перегляд рішення за скаргою. Приділено увагу класифікації суб'єктів дисциплінарного провадження щодо державних службовців. Зокрема, її необхідно здійснювати за кількома ознаками:

1) за участю в провадженні: а) основні суб'єкти; б) допоміжний персонал;

2) за застосуванням дисциплінарних прав: а) суб'єкти звернення із скаргою (заявою); б) суб'єкти, які застосовують дисциплінарні права; в) суб'єкти, які забезпечують застосування цих прав, надаючи інформацію, на підставі якої приймаються рішення щодо притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності або про відсутність підстав щодо прийняття такого рішення; г) державні службовці як суб'єкти, на яких поширюються заходи дисциплінарного впливу.

Запропоновано в законодавстві про державну службу України закріпити права і обов'язки суб'єкта державної влади в особі керівника державного органу й дисциплінарної комісії, які мають здійснювати своєчасне та всебічне з'ясування обставин вчинення дисциплінарного проступку, виявлення причин та умов, що призводять до порушень службової дисципліни, неналежне виконання державним службовцем своїх повноважень.

Обґрунтовано доцільність у дисциплінарному провадженні щодо державних службовців у разі притягнення до дисциплінарної відповідальності закріпити право особи, крім письмового пояснення, надавати також докази й заявляти клопотання щодо справи, яка розглядається. Запропоновано закріпити процесуальну можливість особи, яка притягується до дисциплінарної відповідальності, звертатися по юридичну допомогу до адвоката.

У розділі 3 “Проблеми систематизації та кодифікації законодавства про дисциплінарну відповідальність державних службовців” подано характеристику дисциплінарних стягнень, що застосовуються до державних службовців, розглянуто проблеми систематизації та кодифікації законодавства про дисциплінарну відповідальність державних службовців, а також використання зарубіжного досвіду щодо вказаних питань.

У підрозділі 3.1 “Система та види дисциплінарних стягнень, що застосовуються до державних службовців” розкрито систему дисциплінарних стягнень, що застосовуються до державних службовців. Виокремлено дві підсистеми: загальну, яка регулюється нормами Кодексом законів про працю 10.12.1971 р. № 322-VIII, та спеціальну, що регулюється спеціальними нормативно-правовими актами - дисциплінарними статутами. Наголошено, що для спеціальної дисциплінарної відповідальності є характерним застосування до порушника трудової чи службової дисципліни, крім догани та звільнення, ще й таких заходів дисциплінарного стягнення, як пониження в класному чині, пониження в посаді, позбавлення нагрудного знака, звільнення з позбавленням класного чину, попередження про неповну службову відповідність, затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу або в призначенні на вищу посаду, усне зауваження, зауваження, сувора догана, пониження в спеціальному званні на один ступінь.

Виокремлено чотири групи дисциплінарних стягнень, що застосовуються до державних службовців:

1) стягнення морально-правового характеру: зауваження, догана, сувора догана, попередження про неповну службову відповідальність, позбавлення особливого нагрудного знака;

2) стягнення, які тимчасово обмежують свободу пересування або призводять до позбавлення певних благ - призначення поза чергою в наряд на роботу або в наряд по службі; арешт з наглядом на гауптвахті до 10 (7) діб;

3) стягнення, що стосуються неможливості отримання нової посади або звання особою, яка вчинила дисциплінарний проступок: затримка у присвоєнні чергового рангу (звання) або у призначенні на вищу посаду; пониження кваліфікаційного класу; зниження класного чину; пониження в посаді; пониження у званні; позбавлення звання;

4) найбільш суворі заходи дисциплінарної відповідальності - стягнення, які припиняють перебування особи на державній службі: звільнення зі служби (з позбавленням класного чину); звільнення з посади.

Встановлено, що дисциплінарні санкції до державних службовців застосовує орган (посадова особа), якому надане право прийому на роботу (обрання, затвердження, призначення на посаду) відповідного державного службовця. Аналіз дисциплінарних стягнень, які застосовують до державних службовців в Україні та в інших державах, дає змогу стверджувати, що в більшості розвинутих країн світу питому вагу становлять дисциплінарні стягнення матеріального характеру. Для реалізації дисциплінарної відповідальності державних службовців в Україні запропоновано також застосовувати зазначені стягнення, оскільки вони є для більшості службовців дієвішими, ніж моральні дисциплінарні стягнення.

У підрозділі 3.2 “Зарубіжний досвід систематизації, кодифікації законодавства про дисциплінарну відповідальність державних службовців” висвітлено сутність державної служби в різних розвинутих країнах. На основі порівняння законодавства наголошено, що в більшості країн світу поняття “державні службовці" визначають осіб, наділених виконавчо-розпорядчими повноваженнями від імені держави.

Зазначено, що законодавство Росії, регламентуючи питання про дисциплінарну відповідальність державних службовців, досить чітко розмежовує дисциплінарний і посадовий проступок. Охарактеризовано питання про регламентацію в законодавстві різних країн світу права державного службовця на захист. Зокрема, у Франції, незалежно від санкцій та виду службовця: цивільний, військовий чи суддя, - він має право на захист від застосування до нього санкцій. Процедуру звільнення працівника з посади як вид дисциплінарного стягнення (зокрема, Німеччина, Франція) застосовують тільки після процедури службового (дисциплінарного) розслідування. Україна, за своїми традиціями, є близькою до континентальної моделі правових систем, тому цей підхід до звільнення посадових осіб із державної служби заслуговує на увагу.

Зауважено, що на сьогодні в багатьох розвинутих країнах існує необхідність у розробці процедури розгляду випадків неетичної поведінки державних службовців у неробочий час, у створенні механізмів перевірки дотримання вимог до службової поведінки державних службовців та врегулювання конфлікту інтересів як на державній службі, так і поза нею.

У підрозділі 3.3 “Концептуальні засади систематизації, кодифікації законодавства України про дисциплінарну відповідальність державних службовців” досліджено основні недоліки чинного Закону “Про державну службу”, а також шляхи їх усунення на основі створення єдиного кодифікованого нормативно-правового акта - Дисциплінарного кодексу Державної служби України. Актуальність кодифікації зазначеного напряму окреслено в Концепції адміністративної реформи України, де наголошено на необхідності прийняття Кодексу загальних правил поведінки державних службовців.

Підкреслено, що ст.1 Закону України “Про державну службу” від 16.12.1993 р. № 3723-XII формально обмежила коло державної служби лише до служби в державних органах та їх апараті, що не відповідає сучасному розумінню інституту державної служби. У ньому ототожнено поняття “державний службовець” та “посадова особа”, що призвело до невизначеності цих понять у Законі.

Запропоновано авторське бачення Дисциплінарного кодексу Державної служби України: Розділ 1. Загальна частина: Глава 1. Загальні засади; Глава 2. Сутність дисциплінарної відповідальності; Глава 3. Законодавство про дисциплінарну відповідальність; Глава 4. Дисциплінарний проступок; Глава 5. Заходи дисциплінарного примусу; Глава 6. Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців; Розділ 2. Особлива частина. Розділ 3. Засади дисциплінарного провадження; Глава 1. Загальні положення; Глава 2. Учасники провадження у справах про дисциплінарні проступки; Глава 3. Докази та оцінка доказів; Глава 4. Стадії дисциплінарного провадження; Глава 5. Порушення справи про дисциплінарні проступки; Глава 6. Службове розслідування; Глава 7. Розгляд справи про дисциплінарний проступок; Глава 8. Прийняття рішення; Глава 9. Порядок оскарження рішення; Глава 10. Виконання рішення. Відзначено, що прийняття Дисциплінарного кодексу Державної служби України як складової законодавства про державну службу сприятиме адаптації чинного законодавства до вимог Конституції України й дасть змогу законодавчо унормувати інститут служби в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування. Положення цього акта повинні поширюватися й на службовців органів прокуратури, суду, митних та податкових органів, що унеможливить дискримінацію працівників різних органів державної влади.

Висновки