Антикризисная политика в России после дефолта 1998 года: исторические уроки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургского государственного университета

Антикризисная политика в России после дефолта 1998 года: исторические уроки

Марченко А.В.

Предпосылки кризиса 1998 года Ситуация, предшествующая финансовому и экономическому кризису 1998 года, была сложной. С одной стороны, свой «вклад» в тяжёлые 1990-е гг. для России внесли ошибки Советского периода. С другой -- ситуацию усугублял болезненный процесс трансформации экономики от командно-административной системы к рыночной. Наконец, проблемы исходили от самой специфики управления народным хозяйством в 1990-е гг. Если рассматривать проблемы Советского наследия, то наиболее ярко они проявляются в 1980-е гг. Если искать предпосылки упадка раньше, то, например, Е. Гайдар относит истоки катастрофы к событиям сталинского периода. По его мнению, бомба замедленного действия была заложена при принятии модели индустриализации, противоположной бухаринской. Хотя он и признаёт, что спусковым механизмом в обрушении экономики стало падение цен на нефть в середине 1980-х гг. [1, c. 244]. Тем не менее, с объяснением истоков кризиса, предложенным Е. Гайдаром, вряд ли можно согласиться. Несмотря на диспропорциональность роста в годы сталинских пятилеток, в стране была создана база для индустриального развития, хоть впоследствии она и не была должным образом использована.

Данные статистики Института экономики и права по ВВП, измеренному в текущих ценах и ВВП на душу населения в СССР, позволяют выделить 1983 год как начало понижательного движения. За период с 1983 по 1990 гг. ВВП СССР сократился на 21,6% -- до 778,4 млрд долл. [3]. Таким образом, предположительным десятилетием для проведения необходимых реформ должны были стать 1970-е гг. Но время было упущено, что привело к наращиванию с 1986 года темпов спада. Советская экономика попала в тяжёлое положение, связанное с комплексом проблем: произошло падение цен на нефть, снизились поступления в бюджет из-за антиалкогольной кампании, пришлось понести огромные расходы на ликвидацию Чернобыльской аварии, сказывались и военные расходы в Афганистане. Сама советская экономическая модель отличалась серьезными недостатками, такими как сохранение неэффективного и ресурсоёмкого типа воспроизводства, действием тенденции падения фондоотдачи, невосприимчивостью экономики к новым технологиям, перенакоплением средств производства, которое вело к консервации устаревшей структуры производства, ростом экспортно-сырьевой ориентации экономики, усложнением взаимоотношений центра и республик [2, с. 316-317]. Не исключено, что чрезмерные военные расходы СССР также сыграли свою роль в вызревании экономического кризиса. Но такая их роль является достаточно спорной.

В 1990-х гг. в России ситуация лишь усугубилась. К кризису советского периода добавился трансформационный кризис перехода от плановой экономики к рыночной, а также проявились негативные последствия от распада СССР как единого хозяйствующего субъекта. По поводу трансформационного периода, справедливой выглядит позиция М. Кувалина. Он считает, что, несмотря на крайне тяжелое состояние, институциональные изменения в российской экономике происходили очень быстро и уже к середине 1990-х гг. российскую экономику можно считать вполне рыночной. Однако этот институциональный переход сам по себе проблем в экономике не решил [4]. Причиной тому были недостатки проводимой властями политики. Важным негативным последствием распада СССР следует считать ослабление государственного аппарата. Так, М. Гилман, ссылаясь на позицию Е. Гайдара, В. Мау и П. Надь, утверждает, что ключевой проблемой постсоветской России был последующий за развалом Союза развал институтов управления. Слабое государство не может создать сильные институты, а без них невозможно правильное функционирование хозяйственного механизма [5, c. 52, 53].

Политика администрирования финансово-экономической сферы во время президентства Б. Ельцина до кризиса 1998 года имела серьезные изъяны. В качестве её недостатков следует отметить использование в качестве основного и даже единственного метода борьбы с инфляцией сокращение денежного предложения, использование завышенного обменного курса рубля в качестве инструмента сдерживания инфляционных ожиданий, финансирование дефицита федерального бюджета за счет получения доходов от продажи на рынке государственных долговых обязательств (ГКО-ОФЗ и др.), безусловный приоритет фискальных и идеологических мотивов приватизации над мотивами, связанными с поиском эффективных собственников [4]. Таким образом, с точки зрения макроэкономической ситуации, Россия подходила к кризису 1998 г. в тяжёлом и постоянно усугубляющемся экономическом состоянии, если не считать короткую передышку в 1997 году.

Непосредственные предпосылки кризиса 1998 г. связаны с формированием пирамиды ГКО-ОФЗ. Увеличивающиеся заимствования приводили к формированию бюджетного кризиса, обусловленного стремительным нарастанием дефицита бюджета. Сам же крах пирамиды был ускорен реакцией экономических агентов на Азиатский долговой кризис 1997 года, который опосредованно докатился до России, проявив себя падением мировых цен на нефть, что усугубило проблемы в платёжном балансе страны.

Кризисные события и возможные способы их избежать

В августе 1998 года сложилась тяжёлая ситуация. Обслуживание государственного долга требовало затрат на 35 млрд рублей, тогда как в бюджет могло поступить лишь 23-24 млрд, задолженность по зарплате на 01.08.1998 превысила 75 млрд рублей [2, с.327]. Правительство надеялось на получение дополнительного транша МВФ, но договориться не получилось. События в августе 1998 года развивались стремительно. 7 августа Всемирный Банк согласовал для России кредит на структурную перестройку экономики (из его суммы было немедленно перечислено 300 млн долларов), 11 августа торги в РТС пришлось остановить из-за обрушения цен на отечественные ценные бумаги, 12 августа обвал курса рубля принял неуправляемый характер. Президент Ельцин выступил с речью «Девальвации не будет!» 14 августа, но ему не поверили, началась паника населения. В результате уже 17 августа Правительство и Центральный банк сделали заявление о финансовом положении страны, фактически объявив о её банкротстве [7].

Наличие возможности не допустить дефолт 1998 года, при этом, отмечается учёными. Провал политики реформ произошёл во многом потому, что настоящих реформ по существу не было проведено. Так, глава МВФ в Москве в 1996-2002 гг. Мартин Гилман считает, что кризиса 1998 года можно было избежать [5, с.18]. Для этого следовало:

1) Создать казначейство с целью установить контроль над расходованием бюджета [5, c. 117],

2) Ввести обязательный уставной капитал для банков с целью очистить банковскую систему от непрозрачных операций [5, 119],

3) Упорядочить порядок проведения операций с валютными счетами с целью избежать контроля со стороны соперничающих учреждений, ищущих скорее личной выгоды [5, с. 120],

4) Смягчить денежную политику и одновременно осуществить более жесткие фискальные корректировки (вместо этого была смягчена позиция по отношению к бюджету, что спровоцировало серьезный фискальный кризис) [5, c. 127].

Мартин Гилман отмечает, что бюджет 1997 года был принят заведомо неисполнимым по причине крайне слабого иммунитета к лоббизму [5, c. 127]. Причину провала перехода к необходимой цельной экономической политике он видит в тупиковой политической ситуации борьбы правительства, предпринимательских кругов и коммунистической партии [5, c. 128].

Верно также и то, что в 1991 году был выбран непоследовательный, неправильный курс. Так, В.Т. Рязанов отмечает, что финансовые просчёты лишь вскрыли порочность самой стратегии экономического реформирования:

1) Противоречие существовало в финансовой политике -- использование фиксированного курса валюты в виде «антиинфляционного якоря» не соответствовало либерализации в сфере движения капитала с одновременным установлением жёсткой кредитно-денежной политики. Оно в результате вело к завышению реального курса рубля и создавало благоприятную ситуацию для спекулятивных атак [2, c. 328].

2) В преддефолтный период занижалась реальная стоимость обслуживания внутреннего долга -- тогда как её доля указывалась в 10% в общей сумме расходов 1997 г., в действительности она составляла 31%. Риски, следовательно, недооценивались -- заметить формирование финансовой пирамиды ГКО-ОФЗ можно было уже в начальной фазе в 1996 г., когда облигации имели годовой доход более 100% по сравнению с рентабельностью промышленного производства в 9,2% [2, c. 326].

В конечном итоге, как правильно отмечает исследователь, «правительство упустило возможность наступления менее острого кризиса и соединило в один короткий временной интервал шоковую девальвацию рубля с замораживанием внутреннего долга и временным мораторием (на 3 месяца) выплат по внешним займам» [2, c. 329]. Подобная жёсткая критика также содержится в позиции Временной Комиссии Совета Федерации, подготовленной С. Глазьевым.

Отмечают возможность избежать острого кризиса даже экономисты, считающие свою позицию умеренной. Среди них, например, А. Аникин, который считает себя, ссылаясь на рецензию И. Королёва, экономистом мейнстрима (позиция мейнстрима для данного исследователя -- это позиция большинства, которая состоит в отказе от крайних взглядов) [6, c. 379]. А. Аникин отмечает, что он не уверен в том, что обоснованное и беспристрастное решение по вопросам обвинения правительства и центрального банка в панике, некомпетентности или в преследовании корыстных интересов когда-нибудь будет вынесено [6, c. 378]. Тем не менее, он, ссылаясь на позицию экономистов А. Илларионова и В. Попова, считает, что поскольку российский кризис был исключительно валютным, дефолт по внутреннему государственному долгу и мораторий по долгам банков были экономически неоправданными и политически вредными мерами. Правительство могло бы разрешить проблемы ГКО-ОФЗ более спокойно -- путём реструктуризации обязательств и пролонгации с кредиторами, или путём девальвации рубля, а также путём денежной эмиссии (даже в известной мере инфляционной) для погашения долгов [6, c. 382]. Исследователь добавляет, что высокий курс рубля был выгоден импортёрам. Это искусственно раздувало импорт и облагало дополнительным налогом эффективные экспортные отрасли. А. Аникин считает, что ЦБ мог и должен был сделать валютный коридор более широким, более наклонным, допустив постепенное и контролируемое понижение курса рубля задолго до августа 1998 года -- «возможно, не было бы такого шока, если бы к августу 1998 г. мы бы подошли с курсом в 8-9 рублей за доллар, а не шесть с копейками» [6, c.383].

Таким образом, учёные-экономисты соглашаются в том, что можно было снизить резкость и тяжесть последствий кризисных событий. Основной корень всех зол видится в тяжёлой политической обстановке -- другими словами, в слабости государства. Как отмечают авторы проекта «История Новой России», действия власти были направлены, прежде всего, на её удержание. По их мнению, руководители ЦБ и Минфина исходили из того, что средств на обслуживание госдолга нет, а покрытие дефицита бюджета за счет эмиссии раскрутило бы гиперинфляционную спираль, которую не удалось бы погасить до выборов президента в июне 2000 года. Результаты были бы непредсказуемы, речь опять могла бы зайти о смене политического режима. Поэтому и было решено объявить дефолт [7]. Таким образом, объявление дефолта не было экономически необходимым шагом, но было политически мотивированно необходимостью не допустить прихода к власти сил реакции.

Программы по преодолению кризиса 1998 г.

В Досье антикризисных программ правительства РФ от ТАСС упоминаются три основных документа, включающих антикризисные меры. Два из них принадлежат правительству С. Кириенко и были приняты ещё до кризиса. План первоочередных мер правительства Кириенко включал в себя 7 направлений деятельности и 77 пунктов, был принят 22 мая 1998 г. Затем было принято постановление этого правительства «О мерах по стабилизации социально-экономического положения в стране», оно состояло из 7 направлений и 133 пунктов, принято 10 июля 1998 года. Третий документ был принят уже правительством Е. Примакова 20 декабря 1998 года -- «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального Банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране», включал 94 первоочередные меры по преодолению кризиса [8].

Программа С. Кириенко включала в себя довольно простые и правильные вещи -- совершенствование налогового законодательства и администрирования, инвентаризацию, реструктуризацию задолженности предприятий, структурные реформы, меры по социальной политике [10]. Тем не менее, перетекающие друг в друга документы правительства Кириенко (план утратил законную силу с момента принятия Постановления) представляют теперь скорее лишь исторический или теоретический интерес. Во-первых, потому, что программа Кириенко не произвела должного эффекта. Так, сложно не согласиться с одним из авторов этой программы Е.Г. Ясиным в том, что «Антикризисная программа Кириенко не сыграла той роли, которую могла бы сыграть. В обстановке острейшего кризиса она не указывала мер, способных его разрешить, и поэтому вряд ли даже по содержанию могла быть названа антикризисной» [9]. Во-вторых, справедливо замечание Ольги Аллилуевой о том, что «вина за решения 17 августа была возложена на антикризисного управляющего Сергея Кириенко, который за 4 месяца не смог изменить ситуацию. Справедливости ради надо сказать, что 95% антикризисных мер, разработанных правительством Сергея Кириенко, были реализованы правительством Е.М. Примакова, С.В. Степашина и затем В. Путина» [11]. Таким образом, концептуально эта программа уже была реализована по мере укрепления власти в России, принятие на вооружение её мер поддержало устойчивый рост нашей экономики в 2000-е годы, а её потенциал в целом, исчерпан.
Антикризисная деятельность правительства Е. Примакова была политизирована. Позиция «либеральных экономистов» зачастую сводится к игнорированию вклада Примакова в дело борьбы с кризисом. Довольно красноречиво характеризует эти взгляды В. Шестаков, который так характеризует события того времени: «По сути, с сентября 1998 г. и по май 1999 г. кабинет Примакова в экономической области мало что сделал. Ситуацию в экономике спасали девальвация рубля и повышение цен на нефть на международных рынках. По этой причине правительство Примакова смогло завершить свое девятимесячное пребывание у власти с неплохими результатами. Начался рост в некоторых отраслях российской экономики, правда пока на инфляционной основе: с августа 1998 г. все цены выросли как минимум в 2-3 раза, упала стоимость труда, снизились государственные расходы (над чем бились все либеральные правительства). Кроме того, правительство Примакова перестало выплачивать огромные суммы по ГКО, которые выплачивались до августа 1998 г. К реальным заслугам правительства Примакова следует отнести осторожную политику в денежной сфере, главное упущение кабинета Примакова -- время. За девять месяцев его кабинет так и не смог провести реструктуризацию банковской системы. Не состоялась налоговая реформа, хотя для таких преобразований была благоприятная обстановка» [12].

В действительности же работу правительства Примакова сложно назвать бездействием. Уже ряд выраженных предложений по сокращению налогового бремени и сокращения бюджетного дефицита были значительными. Так, В.Т. Рязанов отстаивает позитивную роль этого правительства. Он правильно отмечает, что в программе предлагалось снизить налог на прибыль с 35 до 30%, освободить от налога всю реинвестируемую прибыль, уменьшить НДС с 20% до 15% [2, с. 350]. Важно также и то, что в программе было уделено внимание укреплению российской государственности, восстановлению единой системы исполнительной власти -- производилась переориентация политики приватизации с фискальных целей на повышение эффективности, а также инвентаризация федеральной собственности на предмет эффективности управления. В этой связи было принято решение об обязательности перечисления дивидендов в бюджет в соответствии с долей государственного участия в собственности компаний [2, c. 351-352]. Верным можно считать и то мнение исследователя, что меры Примакова принципиально меняли макроэкономическую среду для производителей -- предлагалось установление жёсткого контроля над ценами и тарифами для естественных монополий, проведение перерасчёта задолженности по уплатам пеней и штрафов, реструктуризация долга перед бюджетом предприятий АПК и замораживание ГСМ для них на период подготовки и проведения посевной компании, погашение взаимных неплатежей -- списание взаимно погашенной задолженности, осуществление погашения долгов путём переоформления прав собственности должников в пользу кредиторов предусмотренными законодательством способами, изменение порядка начисления амортизационных отчислений на основе фактически понесённых затрат с учётом индекса инфляции [2, c. 350-351]. Кроме того, вводилась обязательная продажа валюты экспортёрами с нормативом в 50%, а с 1 января 1999 г. -- 75%, было проведено переоформление государственного долга, номинированного рублях со сроком погашения в период 2013-2018 гг., были вновь возвращены экспортные пошлины на нефть, обсуждался вариант найти привлекательный способ вовлечения иностранной валюты населения -- выпуск «золотых червонцев» [2, c. 350-351].

Выводы из борьбы с кризисом 1998 года

Основные перспективы в использовании опыта антикризисной политики онца 90-х годов заключаются в переосмыслении программы правительства Е. Примакова. Наиболее важным выводом из кризиса 1998 года является понимание необходимости принятия и воплощения в жизнь долгосрочной программы структурной перестройки экономики. Опыт антикризисной политики позволяет также конкретизировать полезные меры для реализации стратегии экономического развития.

Наиболее простые, но от того не менее важные выводы, уже были сделаны. Этими выводами являются:

1) Понимание того факта, что государство следует поддерживать сильным и что нельзя отказываться от государственного регулирования экономики. стимулирование экономический антикризисный политика

2) Осознание необходимости бороться со слабостью государственных институтов, их зависимостью от политической конъюнктуры, лоббизма, от мнений международных институтов.

Тем не менее, одних этих выводов уже недостаточно для роста Российской экономики. Есть, конечно, и в их связи ещё простор для улучшений -- необходимо принять меры против разворачивания в сторону бюрократического авторитаризма, падающей эффективности государственного управления и коррупции, против консервации высокого уровня социального неравенства и растущей социальной напряжённости в обществе.

Итак, что должна включать долгосрочная программа экономических реформ по опыту антикризисной политики Е. Примакова?

Во-первых, кризис 1998 года ясно показал недостаточность для достойного существования России однобокой экспортно-ориентированной экономики, особенно если под экспортом понимается экспорт ресурсов. Реальное состояние экономики страны зависит не столько от экспорта и глобальных финансов, сколько от реального производства -- создания, поддержания и удовлетворения внутреннего спроса и национального предложения. Стоит увеличивать зависимость именно от внутренней, контролируемой государством конъюнктуры, а не полагаться на меняющуюся ситуацию на внешних рынках -- для этого в ЕАЭС есть пусть пока и небогатый, но достаточно объёмный собственный рынок. Важными мерами, стимулирующими бизнес к развитию, являются меры социальной поддержки, вытеснение низких заработных плат. Только относительно высокие заработные платы могут заставить предприятия повышать эффективность, мотивировать экономить дорогой трудовой ресурс, повышать производительность труда.

Во-вторых, недостаточно одной риторики импортозамещения и модернизации. Необходим комплекс стимулирующих и поддерживающих мер для предприятий и отраслей -- то есть, активная промышленная политика.

Данная политика должна быть нацелена на рост выпуска готовой продукции, включать импортозамещение и новую индустриализацию страны. Для реализации этой цели следует создать специальный орган, координирующий соответствующие меры и направленный на восстановление экономики России как воспроизводственной целостности. От неолиберального догматизма стоит перейти к здравому прагматизму. Особенно важны в этом ключе специальные специфические меры поддержки, разработанные отдельно для конкретных отраслей народного хозяйства. Для поддержки уже существующих предприятий необходимо установление институционально-комфортной бизнес-среды. Такая среда должна включать в себя принципиально важную помощь предприятиям, введение в случае необходимости «нестандартных» специфических мер помощи на всех этапах экономического цикла оборота продукции. Политике роста могут способствовать также меры по защите внутреннего рынка, особенно нетарифные меры, не подпадающие под запреты ВТО.

В-третьих, безусловно, проведение политики роста требует финансирования, что означает необходимость обеспечить производителей кредитными и инвестиционными ресурсами по приемлемой ставке, в том числе по льготной и по нулевой ставке. Механизмом такого кредитования могут стать кредиты ЦБР, но принципиально важно обеспечить контроль над расходованием этих средств. Средства должны размещаться на специальных счетах целевого назначения, подконтрольных регулятору. Можно предложить также участие государства на правах венчурного капиталиста в проектном финансировании или возмещение государством затрат по созданию новых производств уже после их запуска инвесторами. Стоит присмотреться также к отечественному и международному опыту создания больших инфраструктурных проектов и опыту масштабных программ перевооружения вооружённых сил. Оправданной выглядит практика предоставления бюджетных гарантий по кредитам предприятиям реального сектора, а также помощь по управлению задолженностью предприятий. Можно проводить финансирование роста, в том числе и посредством эмиссии -- наращивания денежной массы, но с учётом Кейнсианских замечаний. Такой учёт требует улучшения контроля за использованием выделяемых средств, эти ресурсы не должны попадать в руки спекулянтов, а их валютная конвертация, если таковая необходима, должна осуществляться под контролем ЦБ.

С точки зрения финансов важно также оградить простое население и неинвестиционные банки, то есть непрофессионалов, от работы с высоко рискованными спекулятивными активами, особенно на волатильном рынке. Необходимо создать работоспособные финансовые институты, способные трансформировать огромные накопленные внутренние сбережения населения в инвестиции. Возможно, стоит вспомнить идею «золотого червонца» или разработать иные подобные идеи, поскольку банковские депозиты в рублях, к сожалению, не могут пока выполнять эту функцию из-за волатильности рубля с наблюдаемой долгосрочной тенденцией к потере его стоимости относительно основных резервных валют. Стоит развивать собственную платёжную систему и рейтинговые агентства. Полезно провести деоффшоризацию Российской экономики.

В итоге, финансовая сфера должна быть подчинена интересам развития реального сектора, потребностям роста народного хозяйства страны. В сфере монетарной политики кризис показал пользу от проведения политики ограничения оттока капитала из страны, в том числе -- от мер валютного контроля. Принудительная продажа валюты экспортёрами также показала свою эффективность, по крайней мере, в случае юридических лиц и значительных, недоступных для средних граждан страны сумм операций. Прояснилась необходимость бороться с проблемой долларизации экономики и установления объективного (не завышенного и не заниженного) курса национальной валюты.

В-четвёртых, необходим налоговый манёвр. Особенно важным для обеспечения роста является обеспечение благоприятных условий для уже функционирующих предприятий -- их поддержка фискальными методами снижения налоговой нагрузки. Особенно целесообразно полное освобождение от налогов реинвестируемой в реальное производство прибыли, а также введение «налоговых каникул» для перспективных отраслей. Первоочерёдную помощь стоит оказывать предприятиям, выпускающим конкурирующую отечественную продукцию по результатам изучения структуры импорта.

Таким образом, комплексный подход к развитию народного хозяйства и принятие государством полной ответственности за свои действия, должны привести страну к успеху.

Литература

1. Гайдар Е.Т. Гибель империи. Уроки для современной России. 2-е изд., испр. и доп. -- М.: РОССПЭН, 2006. -- 448 с.

2. Рязанов В.Т. «(Не)Реальный Капитализм. Политэкономия кризиса и его последствий для России». М.: Экономика, 2016. -- 693 с.

3. Кувалин, Д.Б. «Экономическая политика и поведение предприятий: механизмы взаимного влияния». М.: МАКС Пресс, 2009. -- 319 с.

4. Гилман М. «Дефолт, которого могло не быть». М.: Время, 2009. -- 480 с.

5. Аникин А.В. «История финансовых потрясений. Российский кризис в сфере мирового опыта. -- 3-е изд. -- М.: ЗАО «Олимп-Бизнес», 2009. -- 448 с.

6. Ясин Е.Г. «Российская экономика. Истоки и панорама рыночных реформ: Курс лекций. -- М.: ГУ-ВШЭ, 2002. -- 437 с.

Аннотация

После кризиса 2015-2016 года в народном хозяйстве России начался восстановительный рост. Тем не менее, его темпы не могут быть признаны достаточными для реализации поставленных целей по развитию страны. В этих условиях важное значение приобретает активизация мер по стимулированию экономического роста, что является широко распространённой практикой в современном мире. Разработке подобного комплекса эффективных мероприятий может помочь анализ уже ранее используемого опыта антикризисного регулирования. Кризис 2015-2016 гг. не является первым для Российской Федерации. После распада СССР страна пережила уже как минимум два серьёзных кризиса -- 1998 г. и 2008-2009 гг. Тем не менее, именно политика по борьбе с кризисом 1998 г. оказалась наиболее успешной и потому её опыт особенно нуждается в переосмыслении. В данной статье анализируется возможность использования опыта антикризисной политики 1998 г. в целях преодоления последствий кризиса 2015-2016 гг. и вывода экономики России в фазу устойчивого и динамичного роста. Для этого необходимо проанализировать кризис 1998 года, дать оценку проведённым для преодоления его последствий антикризисным мерам, обобщить опыт проведения экономической политики и выявить возможные шаги для успешного посткризисного развития

Ключевые слова: антикризисная политика, экономический кризис, кризисное регулирование, Российская Федерация, дефолт 1998 г.

Размещено на Allbest.ru