Влияние федеральных трансфертов на фискальное поведение региональных органов власти в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата

экономических наук

ВЛИЯНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ТРАНСФЕРТОВ НА ФИСКАЛЬНОЕ ПОВЕДЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Волков Александр Вячеславович

Москва 2011

Диссертация выполнена на кафедре мировой экономики и международных финансов Образовательного учреждения профсоюзов (ОУП) «Академия труда и социальных отношений»

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Пилипенко Ольга Ивановна

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Морозова Елена Александровна

кандидат экономических наук Савенкова Елена Викторовна

Ведущая организация ГОУ ВПО «Всероссийский заочный финансово-экономический институт»

Защита состоится на заседании диссертационного Совета Д 602.001.03 при ОУП «Академия труда и социальных отношений» по адресу: 117454, Москва, ул. Лобачевского, 90.

Ученый секретарь диссертационного совета Д 602.001.03, кандидат экономических наук, доцент В.Т. Стрейко

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

трансферт бюджетный фискальный мотивация

Актуальность темы исследования. В 2000-х годах в Российской Федерации было положено начало реализации важных мероприятий в сфере реформирования межбюджетных отношений. Речь идет о Концепциях реформирования межбюджетных отношений в РФ (в 1999-2001 гг.), и разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений (в мае 2002 г.), о Реформе основ местного самоуправления (в 2003 г.) и Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., а также о Концепциях реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2005 гг. и межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г. См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1123-р. Планировалось, что в конечном итоге значительные полномочия по законодательному регулированию системы финансовой обеспеченности субнациональных бюджетов будут закреплены за региональным уровнем при условии наделения субъектов РФ необходимыми инструментами корректировки бюджетной обеспеченности территорий.

Однако финансовый кризис 2008-2009 гг. не позволил достигнуть значимых результатов в решении проблемы адекватного финансового обеспечения расходов региональных бюджетов. Более того, наращивание дефицита федерального бюджета в 2009-2010 гг. сделало архиважной проблему поиска источников финансирования дефицитов бюджетов субъектов РФ в целом и выполнения региональными органами власти растущих расходных обязательств в социальной сфере, в частности.

Эти обстоятельства обусловливают необходимость переосмысления традиционной для российской действительности точки зрения о вертикальной несбалансированности бюджетной системы, вызванной чрезмерным сосредоточением налоговых доходов в федеральном бюджете. Эта проблема усугубляется сложившейся в последние годы практикой финансовой поддержки региональных бюджетов за счет межбюджетных трансфертов из федерального центра, от стабильности поступлений которых зависело выполнение государством своих обязательств в регионах. В результате в условиях кризиса и посткризисного развития финансовая и социальная стабильность в субъектах РФ стала напрямую коррелироваться с бюджетными поступлениями из центра, что и предопределило фискальное поведение региональных органов власти.

В достаточно сжатые сроки (практически с ноября 2008 г.) правительством была разработана и реализована система антикризисных мер, беспрецедентных как по разнообразию форм и методов воздействия государства на экономику и социальную сферу, так и по объемам предоставленных федеральным центром ресурсов. В результате с конца 2010 г. в российской экономике проявились явные признаки финансовой стабилизации как результат крупномасштабного предоставления бюджетных средств финансовым и нефинансовым организациям.

Что же касается финансовой поддержки региональных органов власти в их борьбе с негативными социальными последствиями финансового кризиса на местах, то они были вынуждены опираться на собственные налоговые доходы и межбюджетные трансферты их федерального центра, масштабы которых сокращались по мере падения экономической активности хозяйствующих субъектов в регионах и наращивания дефицита федерального бюджета. В итоге, несмотря на массированное обеспечение мер антикризисной фискальной политики финансовыми ресурсами из центра, макроэкономический эффект оценивался абсолютным падением ВВП РФ в 2009 г. почти на 8% (по официальным оценкам) и сохранением инфляции на уровне 10-11% (по разным оценкам).

В этих условиях многократно возрастает научная и практическая значимость проблемы адекватного финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов власти на разных стадиях макроэкономической динамики с целью устранения негативных последствий их фискального поведения, проявившихся в отсутствии стимулов экономической активности экономических агентов на территориях субъектов РФ как основы увеличения налоговых доходов их бюджетов.

Однако отсутствие необходимых стимулов для региональных властей по совершенствованию межбюджетных отношений в части увеличения эффекта финансовой самодостаточности консервирует мотивы их фискального поведения и задерживает пребывание субъектов РФ на стадии экономической депрессии. Все, сказанное выше предопределяет актуальность исследования механизмов воздействия грантов из федерального центра на расходы региональных органов власти, а также причин возникновения эффекта «липучки» (flypaper effect).

Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджетов всех уровней, общего (совокупного) покрытия бюджетных расходов, а также результативности и эффективности иcпользования бюджетных средств препятствуют обеспечению востребованного в современных условиях уровня социальных расходов в регионах, основная масса которых имеет устойчивый бюджетный дефицит. А, между тем, в условиях финансовой нестабильности обеспечение социально незащищенных слоев населения напрямую зависит от масштабов социальных расходов региональных бюджетов и от внедрения действенных механизмов укрепления их финансовой базы.

Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссертационного иccледования, его цель и задачи.

Целью диссертационной работы является выявление закономерностей формирования и развития системы межбюджетных трансфертов в контексте механизмов бюджетного выравнивания в РФ, а также разработка методических подходов к обоснованию факторов, предотвращающих фискальную мотивацию региональных органов власти, и эффективных мер антикризисной политики государства, при которой функции органов власти субъектов РФ финансируются на уровне, позволяющем предотвратить их формальное банкротство.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- обобщить концептуальные подходы к трактовке функций государства на основе теории бюджетного федерализма и обосновать их согласование с механизмами бюджетного выравнивания в многоуровневых бюджетных системах с учетом изменения соотношения принципов централизма и децентрализма в условиях финансового кризиса и экономической депрессии;

- выделить структурные элементы механизма вертикального выравнивания в российской модели бюджетного федерализма, дать оценку их эффективности в качестве инструментов решения проблемы несбалансированности региональных бюджетов и факторов, вызывающих «эффект липучки» в поведении субнациональных органов власти, который объективно возрастает в условиях финансовой и экономической зависимости от федерального центра;

- осуществить количественный и качественный анализ особенностей вертикального разделения бюджетных полномочий между органами власти различных уровней в федеративном государстве и выделить вертикальное бюджетное неравенство в качестве предпосылки формирования системы межбюджетных трансфертов, неэффективность которых обусловливает фискальное поведение субнациональных органов власти;

- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма финансовой самодостаточности субъектов РФ, устраняющих фискальную мотивацию региональных органов власти в условиях финансовой нестабильности с учетом антикризисных характеристик таких инструментов, как вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание в контексте доходной составляющей, системы межбюджетных трансфертов из федерального центра и региональных бюджетов, а также потенциала субфедеральных заимствований;

- обосновать механизм повышения устойчивости региональных бюджетов в системе мер профилактики кризисных явлений в централизованных финансах РФ путем повышения эффективности разграничения полномочий по регулированию бюджетных правоотношений как основы вертикального бюджетного выравнивания и увеличения результативности фискальной политики в условиях финансовой нестабильности.

В качестве объекта исследования выступают субъекты РФ с закрепленными за ними доходными и расходными полномочиями и в их вертикальных взаимосвязях по поводу распределения межбюджетных трансфертов из федерального центра на разных стадиях макроэкономической динамики.

Предметом исследования являются особенности формирования и принципы функционирования механизма распределения межбюджетных трансфертов, обусловливающие фискальное поведение региональных органов власти по мере сокращения собственной налоговой базы, наращивания дефицита федерального бюджета и уменьшения возможностей адекватного регулирования бюджетных правоотношений в условиях финансовой нестабильности

Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили исследования известных российских финансистов Л.В. Дробозиной А.Г. Игудина, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, С.П. Солянниковой и др., занимавшихся проблематикой государственных финансов и первыми начавших разрабатывать теоретические подходы к трактовке механизмов оптимизации принципов централизации и децентрализации в организации межбюджетных отношений в многоуровневых бюджетных системах. Их последователями стала новая плеяда ученых - С.Д. Валентей, И.В. Горский, И.А. Умнов, В.В. Климанов, А.М. Лавров, В.Н. Лексин, Л.Н. Лыкова, В.В. Назаров, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, И.А. Стародубровская, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др., которые разрабатывали специальные вопросы функционирования национальных финансов и субфедеральных бюджетов, включая проблему вертикального и горизонтального бюджетного неравенства.

Конкретной проблемой фискального поведения региональных органов власти занимались В. Идрисова, П. Кадочников, С. Синельников, И. Трунин, Л. Фрейнкман, Е. Шкребела.

Принципы бюджетного федерализма в зарубежных странах - Германии, США, Канаде, Австралии, а также мировой опыт урегулирования и профилактики бюджетной задолженности рассматривались в работах А.Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В.Г. Введенского, А.В. Истомина и др.

Среди работ западных ученых, занимавшихся проблематикой межбюджетных отношений, заслуживают внимания публикации Алфандари Дж., Говтеань О.Дж., Ледермана Л., Рамоса А.М., Ростовски Дж., Шаффера М.Е.

Классическими в проблематике фискального поведения субнациональных властей являются работы У.Е. Оутса и Р.Р. Логана, в которых было эмпирически доказано существование эффекта «липучки». Следует отметить и теоретические разработки проблематики фискального поведения региональных властей У.А. Нисканена, М. МакГиливрея, О. Моррисея и С.Б. Мегдаля.

Основной акцент был сделан на изучение публикаций, в которых исследовались проблемы совершенствования норм законодательства с целью расширения гарантий финансовой обеспеченности для региональных органов власти, разработки методики повышения эффективности межбюджетных отношений, а также создания стимулов для региональных органов власти по совершенствованию межбюджетных отношений на субнациональном уровне.

Работа выполнена в соответствии с пунктами 2.2. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков; 2.3. Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике паспорта научной специальности ВАК РФ 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.

При разработке и решении поставленных задач применялись общенаучные методы познания: системный подход, анализ и синтез, группировка, статистический, сравнительный, качественный и количественный анализ теоретического и практического материала, обобщения.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовался историко-логический подход.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности системы финансирования расходов региональных бюджетов в части формирования необходимой налоговой и неналоговой базы, а также распределения межбюджетных трансфертов из федерального центра и мобилизации рыночных источников финансирования бюджетного дефицита, исключающих негативные последствия фискального поведения органов власти субъектов РФ в модели бюджетного федерализма и позволяющих восстановить финансовую стабильность региональной экономики на стадии посткризисного развития.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- обобщены теоретические подходы к определению сущности общественных финансов на региональном уровне, специфика которых обусловливается различным сочетанием принципов централизма и децентрализма во взаимоотношениях с федеральным центром; причин возникновения фискального поведения субфедеральных органов власти в условиях сокращения финансовой основы реализации их функций и растущей зависимости от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а также факторов, влияющих на масштабы эффекта «липучки» в системе межбюджетных отношений;

- выявлены особенности реализации механизма вертикального бюджетного выравнивания, проявляющиеся в структурных элементах межбюджетных финансовых потоков, а также обоснованы методические подходы к оценке неэффективности механизма вертикального бюджетного выравнивания, количественные параметры которой определяют масштабы фискального поведения региональных органов власти в условиях бюджетной разбалансированности;

- дана оценка последствий применения различных инструментов фискальной политики государства, в том числе и для случаев нарушения вертикального бюджетного равновесия, во взаимосвязи с реализацией ее антикризисного потенциала, а также определен критерий оптимизации дискреционных мер бюджетно-налоговой политики с точки зрения профилактики фискального поведения субнациональных органов власти путем реализации принципов «дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т.п.

- рассмотрены механизмы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ на основе программ развития региональных и муниципальных финансов при условии переноса центра тяжести с трансфертного финансирования на субсидиарное из Фонда реформирования региональных финансов и повышения качества управления бюджетными доходами в чрезвычайных условиях перехода на годовое бюджетное планирование и дефицитности федерального и региональных бюджетов РФ;

- предложены формы и методы сокращения финансовой асимметрии в условиях экономической нестабильности путем усиления целевой направленности бюджетных расходов регионов, разработки эффективных инструментов бюджетного регулирования на основе оценки налогового потенциала субъекта РФ и факторов мотивации региональных органов власти, а также совершенствования механизма обеcпечения расходных обязательств органов власти субъектов РФ на основе повышения качества финансового менеджмента в организациях общественного сектора.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными расходами в социальной сфере на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости регионов, а также разрешению конфликтов между органами власти федерального центра и регионов по поводу разграничения расходных полномочий и поиска источников финансирования бюджетного дефицита.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в социальной сфере в условиях посткризисного реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе, а также администрациями субъектов РФ при реализации всех стадий бюджетного процесса.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть иcпользованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 6 статьях и одной брошюре общим объемом 4,8 печатных листа, три из которых - в изданиях из перечня, рекомендованного ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, cписка использованных источников литературы, в котором более 130 наименований.

Введение

Глава 1. Теоретическая трактовка феномена фискального поведения региональных органов власти в системе межбюджетных отношений федеративных государств

1.1. Методологические основы трактовки фискального поведения региональных властей в моделях бюджетного федерализма

1.2. Концептуальный подход к трактовке эффекта «липучки» в регионах

1.3. Моделирование влияния федеральных трансфертов на региональные расходы и фискальное поведение субнациональных органов власти

Глава 2. Анализ эффекта «липучки» в системе распределения федеральных трансфертов в бюджеты субъектов РФ на разных стадиях макроэкономической динамики

2.1. Структура механизма вертикального выравнивания в российской модели бюджетного федерализма

2.2. Оценка эффективности существующего механизма межбюджетного выравнивания в России

2.3. Факторы корректировки системы предоставления межбюджетных трансфертов в Федеральном бюджете РФ 2009-2013 гг. и их влияние на фискальное поведение региональных властей

2.4. Сокращение доли помощи в расходах региональных бюджетов в условиях финансового кризиса - причина усиления эффект «липучки» на уровне субъектов РФ

Глава 3. Основные направления повышения эффективности механизма финансового обеспечения бюджетных расходов субъектов РФ в системе факторов ограничения фискального поведения региональных органов власти

3.1. Эффективное разграничение полномочий по регулированию бюджетных правоотношений и повышение результативности фискальной политики

3.2. Механизм бюджетирования, ориентированного на результат, и бюджетные ограничения фискального поведения региональных властей

3.3. Внедрение механизмов и процедур финансового менеджмент в бюджетной сфере предоставления социальных услуг

3.4. Западный опыт ограничения эффекта «липучки» и повышения результативности финансирования расходов региональныхбюджетов

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе - «Теоретическая трактовка феномена фискального поведения региональных органов власти в системе межбюджетных отношений федеративных государств» систематизируются факторы фискального поведения региональных властей в моделях бюджетного федерализма, обобщаются концептуальные подходы к трактовке эффекта «липучки» в регионах, а также моделируется влияния федеральных трансфертов на региональные расходы и фискальное поведение субнациональных органов власти.

Модели бюджетного федерализма связаны с функционированием государства как центрального института в национальной экономической системе. Методологические основы реализации его функций связаны, в первую очередь, с теорией общественных финансов (public finance), которая, в свою очередь, является составной частью теоретических концепций, трактующих механизм развития экономики общественного (публичного) сектора (public sector economics). В то время как предметом общественных финансов См.: Вrown С., Jackson M. Public Sector Economics. - Oxford Blackwell Publishers, 1990; Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. Пер с англ.., 4-е изд. - М.: «Дело Лтд.», 1994; Шумпетер Й. История экономического анализа: В 3-х т. / Пер. с англ. Под ред. В.С. Автономова. - СПб.: Экономическая школа, 2001.; Мировая экономическая мысль. Сквозь призму веков. В 5 т. / Сопред. редкол. Г.Г. Фетисов, А.Г. Худокормов. - М.: Мысль, 2004 г. и др. традиционно были налоговые доходы бюджета, теория экономики общественного сектора носила более общий характер и помимо теории налогообложения включала теорию общественных (бюджетных) расходов и теоретические основы межбюджетных отношений (распределения доходов и расходов между бюджетами разных уровней).

Фундаментальные работы Ч. Тибу Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. October 1956. №. 64. P. 416-424., Р. Масгрейва Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 1959. и У. Оутса Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972. легли в основу теории бюджетного федерализма, которая к началу 1970-х гг. сформировалась в качестве самостоятельного направления теории экономики общественного сектора. В ее основу американский экономист У. Оутс Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972. положил теорему децентрализации. В соответствии с ней помимо общественных благ, предназначенных для всего общества, существуют локальные общественные блага, потребление которых осуществляется географически локализованным подмножеством всего населения Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 1959; Oates W. Fiscal Federalism. N. Y: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972.. При этом уровень власти, находящийся ближе всего к потребителям бюджетных услуг, способен обеспечить наиболее эффективное расходование бюджетных средств для удовлетворения местных нужд. Это позволяет субнациональным органам власти адекватно учитывать конкретные потребности местного населения и получать выгоды от реализации этих услуг путем оптимизации налоговых платежей в субфедеральные бюджеты и расходов на производство локальных общественных благ.

Теория бюджетного федерализма позволяет обосновать рациональность выбора форм децентрализации, масштабы самоуправляемости территориальных единиц, механизмы формирования и расходования их бюджетов. В конечном итоге, степень развития бюджетного федерализма определяется решением вопроса об оптимальных масштабах участия различных уровней власти в создании общественных благ. Их специфика во многом зависит от того, какие причины и условия могут сделать справедливой и эффективной реализацию общественного выбора уже на уровне территории, а не только на уровне государства в целом. Эта проблема эффективно разрешается на основе субсидиарного принципа в организации межбюджетных отношений, когда власти более высокого уровня лишь дополняют действия нижестоящих властей, а все функции распределяются в зависимости от того, на каком уровне задачи могут быть адекватнее поставлены и эффективнее решены. В основе принципа субсидиарности лежит делегирование бюджетных прав, в том числе и по установлению налогов, распределению сфер ответственности. Именно субсидиарность распределения финансовых полномочий (прав и обязанностей) между центром и субъектами при условии сохранения приоритета федерации называется «фискальным федерализмом».

Традиционно считается, что децентрализация приводит к росту эффективности предоставления общественных благ. Однако практика проведения децентрализации показала, что максимальный рост эффективности достигается лишь при отсутствии экстерналий и оппортунистического поведения субнациональных властей по отношению к центральным органам власти. В противном случае проблемы, связанные, в том числе, и с наличием мягких бюджетных ограничений, приводят к сокращению ожидаемых от децентрализации выгод. Эти негативные последствия и названы теоретиками эффектом «липучки» (flypaper effect): он реализуется в непропорциональном влиянии федеральных трансфертов на величину региональных расходов.

Практический опыт свидетельствует, что закрепление расходных функций и распределение обязанностей по оказанию услуг целесообразно осуществлять в соответствии с «зоной их использования» (см. таблицу 1).

Таблица 1.Теоретическое представление о распределении расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы в странах мира

Статья расходов и функция	Политика стандарты и контроль	Осуществление и управление
Оборона	Ф	Ф
Международные отношения	Ф	Ф
Международная торговля	Ф	Ф
Кредитно-денежная политика	Ф	Ф
Межрегиональная торговля	Ф	Ф
Трансферты населению	Ф	Ф
Субсидии предприятиям и отраслям	Ф	Ф
Иммиграция	Ф	Ф
Страхование по безработице	Ф	Ф
Воздушное и железнодорожное сообщение	Ф	Ф
Налогово-бюджетная политика	Ф,Р	Ф,Р,М
Регулирование экономической деятельности	Ф	Ф,Р,М
Природные ресурсы	Ф	Ф.Р.М
Окружающая среда	Ф,Р,М	Р,М
Промышленность и сельское хозяйство	Ф,Р,М	Р,М
Образование	Ф,Р,М	Р,М
Здравоохранение	Ф,Р,М	Р,М
Социальное обеспечение	Ф, Р, М	Р,М
Полиция	Р,М	Р,М
Водоснабжение, канализация, утилизация отходов	М	М
Пожарная охрана	М	М
Парки и места общественного отдыха	Ф,Р,М	Ф,Р,М
Дороги федерального значения	Ф	Р,М
Региональные дороги	Р	Р,М
Местные дороги	М	М
Финансовая помощь	Ф, Р	Ф, Р

Общенациональные органы власти нацелены на решение вопросов, связанных непосредственно с удовлетворением потребностей граждан независимо от места их проживания, финансируя данные услуги. К общегосударственным функциям как правило относят оборону, почтовую службу и систему связи, дороги общегосударственного значения, гражданскую авиацию. Кроме того сюда относят также законодательную систему и суды, правоохранительные органы национального уровня, внешнюю политику, научно-исследовательские работы, защиту окружающей среды и пр.

На субфедеральные уровни власти целесообразно передать те виды услуг, производство которых обеспечивает «экономию на масштабах» или расширение «зоны использования», но по единым общегосударственным нормам. К расходам региональных органов власти целесообразно относить строительство междугородных шоссе, т.е. общественные услуги и блага, которые локализируются лишь на определенной территории.

Итак, эффективность децентрализованной модели бюджетного федерализма обеспечивается соответствием обязанностей по расходам тем целям, которые ставятся при закреплении той или иной услуги. При этом целесообразно придерживаться следующих принципов: закрепление полномочий по расходам за уровнями бюджетной системы должно быть обусловлено четырьмя критериями: экономической эффективностью, бюджетной справедливостью, политической подотчетностью и административной действенностью (рис. 1).

Источник: Адаптировано из ACIR. (2001). Governmental Functions and Process: Local and Areawide. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, A45. Washington, D.C.

Рис. 1. Процесс закрепления расходных полномочий

Согласно этим характеристикам, расходные полномочия должны закрепляться за теми структурами управления, которые могут: (1) предоставить услугу при минимально возможной стоимости; (2) финансировать ту или иную функцию при максимально возможном бюджетном выравнивании; (3) предоставлять услугу при достаточном общественном контроле; а также (4) исполнять ту или иную функцию авторитетно, квалифицированно и обеспечивая учет интересов потребителей.

Таблица 2.Виды фискальной автономии субнациональных органов власти

Вид доходов бюджета нижестоящего уровня	Уровень полномочий по контролю за видом доходов
Собственные налоги	Полномочия по определению ставки и базы налога принадлежит органам власти соответствующего уровня
"Пересекающиеся" налоги	База налога определяется федеральным законодательством, полномочия по определению ставок принадлежат органам власти соответствующего уровня
Регулирующие (разделяемые) налоги	Ставки и база налога определяется федеральным законодательством, однако фиксированная доля налоговых поступлений зачисляется в бюджет органа власти соответствующего уровня (пропорции могут рассчитываться как на основе доли налоговых поступлений с территории, находящейся под юрисдикцией органов власти соответствующего уровня, так и на основе других критериев - численность населения, расходные потребности, доходный потенциал
Нецелевые трансферты (гранты)	Доля или сумма трансферта определяется центральным правительством, однако органы власти - получатели трансферта вправе самостоятельно определять направления расходования средств. В некоторых случаях сумма трансферта может зависеть от налоговых усилий его получателя
Целевые трансферты (гранты)	Сумма трансферта определяется центральным правительством, органы власти - получатели средств обязаны расходовать их на определенные программы

Источник: база данных ИЭПП

Что касается распределения доходных полномочий, то целесообразно выделить три принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в разных по централизации моделях бюджетного федерализма (таблица 2):

* закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов;

* совместное использование базы налогообложения;

* долевое распределение налогов.

Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов.

В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти, (федеральным, региональным и местным).

И наконец, третий подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны.

Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Предоставление собственных услуг должно быть профинансировано собственным населением из собственных налогов.

Принцип бюджетной автономии предполагает отказ от расщепления налоговых доходов и выведение из бюджетной практики регулирующих доходных источников (налогов). Необходимо, чтобы налоговые доходы бюджетов каждого уровня формировались в основном за счет собственных налогов.

При разделении конкретных видов налогов и налоговых полномочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии, утвердившиеся в различных моделях бюджетного федерализма:

* стабильность -- чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

* экономическая эффективность -- за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

* мобильность налоговой базы -- чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;

* равномерность размещения налоговой базы -- чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;

* социальная справедливость -- налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;

* бюджетная ответственность -- сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги.

В 2000-х годах для многих государств сформировалась тенденция передачи значительной доли расходных и части доходных полномочий на субфедеральный уровень управления. Это является следствием стремления государства повысить уровень представительства населения в принятии решений, а также попытками учесть предпочтения получателей государственных услуг в отношении их качества, количества и структуры.

Итак, решение проблемы распределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретных налогов за местным, региональным или национальным уровнем власти: скорее, результатом ее решения является спектр различных схем закрепления налоговых доходов и налоговых полномочий в альтернативных моделях бюджетного федерализма (таблица 2).

При кажущейся простоте реализации бюджетной децентрализации раскрыть все преимущества децентрализованной системы непросто. Это связано с тем, что в самой модели бюджетного федерализма изначально заложено противоречие, обусловленное необходимостью одновременного решения трех основных задач -- достижения экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности.

В 2000-х годах в России были приняты базовые Федеральные законы Речь идет о Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений, а также о Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу с 1 января 2008 г., определяющие изменения в Бюджетном кодексе и уточняющие разграничение полномочий между органами влаcти различных уровней при реформировании местного cамоуправления, в которых впервые на концептуальном уровне был сформулирован принцип cубсидиарности как принцип «лучшего уровня». Стал внедряться механизм принятия обязательств, в соответствие с которым только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами.

Однако наряду с передачей полномочий «сверху вниз» на основе принципа cубсидиарности многие полномочия переходили в обратном направлении - «снизу вверх», к Федерации. В этой связи теряется логичность декларированного принципа максимально низкого уровня в качестве базового для указанных федеральных законов. Деятельноcть по закреплению полномочий cубъектов Федерации в целом приобретает преимущественно «фасадный» характер, поскольку в итоге большая часть полномочий (более 700) остается у Федерации.

Таким образом принцип субcидиарности в структуре и функционировании отечественного федерализма не cоблюдается. Во-первых, ощущается сильный перевес в пользу Федерации (т.е. вышестоящего уровня). Во-вторых, принцип финансового обеспечения исполнения полномочий противоречиво описан в Федеральном законе № 184-ФЗ и проведен недостаточно четко в части его реализации (в Бюджетном и Налоговом кодексах), что не позволяет субъектам Федерации и муниципалитетам стать тем самым «лучшим уровнем», без которого немыслима сама стратегия субсидиарности.

Исходя из соотношения принципов централизма и децентрализма в системе российского бюджетного федерализма, можно сформулировать его основное противоречие: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, и высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской бюджетной системы другому. В зарубежных странах реализация принципа субсидиарности предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования полномочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России.

Следствием нарушения процедуры оптимальной организации взаимосвязей в бюджетной системе современной России является феномен асимметрии социально-экономического развития субъектов Федерации. В результате возникает необходимость в механизме «финансового выравнивания», понятие которого наряду с бюджетным федерализмом не имеет однозначного толкования. В широком смысле слова оно предполагает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций. В этом случае механизм финансового выравнивания представляет собой распределение расходных и доходных полномочий по вертикали бюджетной системы, а также корректировку первоначального налогового распределения.

Структура межбюджетных отношений в Российской Федерации представлена на рис. 2. В основе механизма реализации межбюджетных отношений в России лежат два основных инструмента: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование. Правовая основа разграничения расходных полномочий обусловлена закреплением полномочий на постоянной основе федеральным законодательством, а также передачей полномочий отдельными нормативными актами.

Система же межбюджетного регулирования - более разветвленная, и предполагает, с одной стороны, механизм перераспределения средств между уровнями бюджетной системы, а с другой - налоговое регулирование бюджетной обеспеченности. Первый механизм регламентирует предоставление временной финансовой помощи в виде бюджетных кредитов, дотирование нижестоящих бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому принципу, а также поддержка социального и экономического развития нижестоящих бюджетов за счет субвенций и субсидий из соответствующих фондов развития и субсидий из фондов софинансирования социальных расходов.

Рис. 2. Межбюджетные отношения в Российской Федерации

Второй механизм предусматривает закрепление налогов или отчислений от них на постоянной основе Бюджетного и Налогового кодексов, а также на основе регионального и местного законодательства. Наряду с этим налоговое регулирование бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов предполагает установление дополнительных дифференцированных отчислений от налогов.

В таблице 3 продемонстрирована реализация механизма регулирования межбюджетных отношений, связанного с закреплением налогов и отчислений от них на постоянной основе Бюджетного и Налогового кодексов, а также на основе регионального и местного законодательства.

Как показал международный опыт, именно ориентация на мнение потребителей о качестве бюджетных услуг при принятии бюджетных решений в значительной степени решает проблему результативности и эффективности функционирования cектора бюджетных услуг, а значит, и исключает фискальную мотивацию региональных властей.

К сожалению, лимиты финанcирования бюджетополучателей до последнего времени определялись в основном по нормативам, которые в лучшем случае никак не завиcели от качества предоcтавляемых бюджетных услуг, а в худшем - оказывались тем больше, чем хуже их качество. Собственно такова форма проявления фискального поведения региональных органов власти в условиях российской модели бюджетного федерализма, которая наиболее ярко проявилась в условиях посткризисного развития российской экономики.

Во второй главе - «Анализ эффекта «липучки» в системе распределения федеральных трансфертов в бюджеты субъектов РФ на разных стадиях макроэкономической динамики» анализируется структура механизма вертикального выравнивания в российской модели бюджетного федерализма; дается оценка его эффективности; выделяются факторы корректировки системы предоставления межбюджетных трансфертов в Федеральном бюджете РФ 2009-2013 гг. в контексте их влияния на фискальное поведение региональных властей, а также дается трактовка причин усиления эффект «липучки» на уровне субъектов РФ.

Таблица 3. Механизм межбюджетного регулирования на региональном уровне

Системообразующие элементы	Наименование фондов
	РФФПМР	РФФПП	ФМР	ФССР	РФК
Правовые основания для создания	БК	+	+	+	+	+
	Закон СФ
Цель	Выравнивание БО	+	+	-	-	-
	Выравнивание социально-экономического развития	-	-	+	-	-
	Дополнительная поддержка в финансировании социальных мероприятий	-	-	-	+	-
	Финансирование государ-ных полномочий	-	-	-	-	+
Формируются	В составе бюджета СФ	+	+	+	+	+
Объем фонда и распределение по МО	Утверждается законом о бюджете	+	+	+	+	+
Источники формирования	Субвенции из ФБ	-	-	-	+	+
	Доходы бюджета СФ	+	+	+	+	+
	Отрицательные трансферты	+	+	-	-	-

Правовой основой современной системы бюджетных отношений в Российской Федерации стала принятая в 1993 г. Конституция РФ. В ней были определены и зафиксированы три уровня компетенции в бюджетной системе: вопросы ведения и полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения. Местное самоуправление было отделено от государства и выделена сфера его компетенции.

В результате модель вертикального бюджетного выравнивания в России строится на основе автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти и местного самоуправления, базирующегося на:

- законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней государственной власти;

- правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;

- функционировании механизма финансового выравнивания.

В то же время Конституция сохранила элементы неопределенности статуса (правомочий) субъектов РФ. Не были, в частности, полностью урегулированы вопросы разделения полномочий между федеральным и региональными уровнями, нечетко обозначены предметы их ведения (ст. 71 и 72). Кроме того, федеральное правительство получило право заключать с регионами двусторонние соглашения, что в совокупности предопределило асимметричность бюджетных взаимоотношений в Федерации.

Таким образом, исходя из соотношения принципов централизма и децентрализма в системе российского бюджетного федерализма, можно сформулировать его основное противоречие: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, и высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской бюджетной системы другому. В западных странах реализация принципа субсидиарности предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования полномочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России.

Следствием нарушения процедуры оптимальной организации взаимосвязей в бюджетной системе современной России является феномен асимметрии социально-экономического развития субъектов Федерации, на устранение которого и нацелен механизм «финансового выравнивания». Это понятие не имеет однозначного толкования, предполагая в широком смысле слова обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций. В узком смысле вертикальное бюджетное выравнивание ассоциируется с механизмом адекватного распределения расходных и доходных полномочий по вертикали бюджетной системы, а также корректировки первоначального налогового распределения.

К общим недостаткам системы разграничения расходных полномочий различных уровней власти в РФ можно отнести:

* их нечеткость, поскольку разграничение расходных полномочий регламентируется не только Бюджетным кодексом, но и множеством других нормативно-законодательных актов, кроме того, относясь к совместному ведению, они не конкретизируют компетенцию соответствующего уровня бюджетной системы;

* низкую степень самостоятельности региональных и местных бюджетов, так как их расходы регламентируются в основном федеральными законодательными и нормативными актами, устанавливающими в централизованном порядке натуральные и финансовые нормы.

В итоге ни органы власти субъектов Федерации, ни тем более органы местного самоуправления не имеют возможности оптимально сбалансировать свои бюджеты и поэтому вынуждены осуществлять политику выборочного и/или частичного исполнения своих обязательств. При этом накапливается (в том числе за счет заимствований) безнадежная задолженность и кардинально меняется мотивация органов власти проводить эффективную бюджетную политику, повышать прозрачность бюджетной отчетности, а также качество бюджетных услуг, результативное управление расходными обязательствами, способствовать привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Что касается доходных полномочий, то к негативным явлениям, предопределяющим вертикальное бюджетное неравновесие в России, можно отнести следующее:

во-первых, поведение региональных властей не ориентировано на эффективное и действенное использование той доли налоговых поступлений, которую федеральный центр оставляет в их распоряжении;

во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы -- обеспечение взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию нелегальных мер воздействия на налогоплательщиков;

в-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы ликвидируют заинтересованность региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности.

Именно в этой связи в Российской Федерации высока значимость перераспределительной, или выравнивающей, функции федерального центра в бюджетной системе, в состав которой входит большое количество административных образований, разных по размеру территории, численности населения и уровню социально-экономического развития. Она реализуется посредством механизма распределения финансовой помощи субфедеральным бюджетам, объем которой, однако, не зависит от стоимости оказания государственных услуг в регионе и от их доходного потенциала. Кроме того, проблемы изменения методики распределения дотаций из ФФПР каждые 1-2 года наряду с усложняемыми формулами их распределения не укрепляли стабильность бюджетной системы. В этих условиях федеральная финансовая помощь по своей экономической сути не выравнивала предоставляемые территориям объемы бюджетных услуг, а, следовательно, и не решала проблему вертикального бюджетного выравнивания.

Расходные полномочия слагаются из трех составляющих и представляют собой совокупность прав и обязанностей органов публичной власти по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению определенных видов бюджетных расходов. При этом нормативно-правовое регулирование расходов состоит в определении целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления бюджетных расходов в нормативных правовых актах.

Этапы принятия и исполнения расходных обязательств в бюджетном процессе представлены в табл. 2.

В соответствии с видами расходных обязательств осуществляются бюджетные ассигнования, представляющие предельные объемы бюджетных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

* оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

* социальное обеспечение населения, в том числе -- путем принятия и исполнения публичных нормативных обязательств;

* бюджетные инвестиции юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений);

* субсидии юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений) и физическим лицам на производство товаров, работ, услуг;

* межбюджетные трансферты;

* платежи и взносы субъектам международного права;

* обслуживание государственного (муниципального) долга;

* исполнение судебных исков.

Государственные (муниципальные) задания характеризуют объем, перечень, качество и условия оказания соответствующих услуг физическим и юридическим лицам, позволяя четко определить планируемые или отчетные результаты исполнения бюджетных средств.

Таблица 4. Этапы принятия расходных обязательств органами власти различных уровней в РФ

Этап	Публичные нормативные обязательства	Иные расходные обязательства
1. Правовая основа	Законы (акты) «прямого действия»	Иные законы (акты), межгосударственные договоры
2. Бюджетное планирование	Определение бюджетных обязательств на соответствующий год
3. Закон (решение) о бюджете	Бюджетные ассигнования
4. Лимиты на принятие бюджетных обязательств	-	Доведение лимитов бюджетных обязательств
5. Принятие бюджетных обязательств	-	Договоры, соглашения в пределах ЛБО
6. Подтверждение обязательств	Денежные обязательства

Итак, в России стал формироваться такой механизм принятия обязательств, когда только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами. Реализация данных принципов позволяет резко сократить, а в перспективе привести к полному исчезновению «нефинансируемых мандатов».