Актуальность исследования. Формирование муниципальных образований в соответствии с действующим законодательством предусматривает создание сельских поселений, в состав которых входят земли различных категорий. При этом земли населенных пунктов составляют лишь малую часть территории данных муниципальных образований. Однако в системе планирования развития территорий сельских поселений отсутствуют инструменты, эффективно учитывающие особенности использования земель различного целевого назначения. Законодательством Российской Федерации территориальное планирование отнесено к сфере градостроительной деятельности, что ставит в основу организации землепользований и землевладений механизм градостроительного регулирования. Последствиями этого становятся нерациональное вовлечение сельских поселений в процесс урбанизации муниципальных районов, неэффективное расходование природных ресурсов и бессистемный вывод из оборота земель сельскохозяйственного назначения. Все это приводит к негативным последствиям для сельскохозяйственной отрасли, являющейся основой экономики многих сельских поселений, и, как следствие, к снижению темпов социально-экономического роста муниципального образования, снижению уровня жизни населения.

В большинстве развитых стран планирование развития территорий вне границ населенных пунктов относится к сфере землеустройства, и регулирование землепользования и застройки на территории сельских поселений без него недопустимо. Очевидно, что землеустроительное обеспечение необходимо на каждом этапе территориального планирования - от проведения анализа существующего использования до построения правового поля для ведения землепользования и застройки. Поэтому данное исследование, направленное на решение задач регулирования землепользования и застройки сельских территорий на базе землеустройства в составе планирования развития муниципальных образований, является особенно актуальным.

Состояние изученности проблемы. Проблемам пространственного развития муниципальных образований и вопросам регулирования землепользования и застройки посвятили научные труды В.Р. Беленький, М.П. Буров, А.А. Варламов, В.А. Вашанов, В.В. Вершинин, С.Н. Волков, С.А. Гальченко, Т.А. Емельянова, А.Н. Квочкин, Н.В. Комов, Н.Г. Конокотин, В.В. Косинский, А.С. Косякин, Н.И. Кресникова, С.А. Липски, О.Б. Леппке, П.Ф. Лойко, А.С. Миндрин, А.А. Мурашева, В.Н. Незамайкин, С.И. Носов, А.П. Огарков, В.В. Пименов, Г.А. Полунин, А.Э. Сагайдак, А.В. Севостьянов, И.Ф. Суслов, Н.И. Шагайда, М.П. Шубич, В.Н. Хлыстун, Ю.А. Цыпкин, Д.Б. Эпштейн и др.

Однако, несмотря на фундаментальную проработку основ пространственного развития, многие вопросы теоретического, методического и прикладного характера, в особенности в условиях непрекращающихся изменений в содержании правового регулирования вопросов муниципального управления территорией, изучены недостаточно и требуют проведения дальнейших исследований.

Целью исследования является: уточнение научно-методических положений системы регулирования землепользования и застройки сельских поселений; совершенствование теоретических и методических положений организации рационального использования земель различных категорий на муниципальном уровне.

В соответствии с обозначенной целью в работе поставлены следующие основные задачи:

исследовать специфику территории муниципального образования "сельское поселение", особенности планирования и регулирования землепользования и застройки данной территории, и уточнить понятие "межселенные территории";

землепользование рациональное использование земля

определить роль землеустройства в планировании развития территории сельского поселения, исследовать международный и отечественный опыт планирования развития сельских территорий;

исследовать систему регулирования землепользования и застройки как составной элемент системы планирования развития территории;

проанализировать существующее использование территории сельских поселений Волоколамского муниципального района, выявить основные проблемы пространственного развития;

разработать концепцию землеустроительного планирования территории сельского поселения и предложения по составу инструментов планирования развития межселенных территорий;

разработать систему регламентов землепользования и застройки Волоколамского муниципального района;

проанализировать способы правового зонирования сельского поселения, дополнить и уточнить процедуры регулирования землепользования и застройки органами местного самоуправления данного муниципального образования;

выполнить анализ экономической эффективности правового зонирования территории сельского поселения.

Объектом исследования являются территории сельских поселений Волоколамского муниципального района.

Предметом исследования является процесс и средства регулирования землепользования и застройки территории сельских поселений в системе планирования развития муниципальных образований.

Методология и методы исследования. Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в сфере муниципального управления территорией, регулирования землепользования и застройки, территориального планирования, организации рационального использования земель различных категорий, оценки эффективности планирования развития муниципальных образований. В работе использовались нормативно-правовые акты, принятые на уровне Российской Федерации, Московской области, органов местного самоуправления Волоколамского муниципального района и сельских поселений, документы, регулирующие развитие местного самоуправления в Российской Федерации, определяющие его территориальную организацию, а также материалы научно-практических конференций, статей в научных сборниках и журналах.

В диссертации применены следующие методы исследования: абстрактно-логический, вариантный, монографический, расчетно-конструктивный и экономико-статистический. Обработка аналитического и графического материала включала в себя использование современного программного обеспечения: MapInfo Professional 9.5, Autocad 2010, ArcGis 10 и Adobe Photoshop CS5.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

- теоретические и методические основы планирования развития территории сельских поселений дополнены необходимостью введения землеустройства в состав инструментов планирования, разработаны предложения по совершенствованию алгоритма разработки документов планирования развития территории на основе землеустройства;

- предложено разделение территории сельского поселения по типам планирования и регулирования землепользования и застройки, для чего изменено существующее значение термина "межселенные территории" на: "совокупность земель всех категорий, отличных от земель населенных пунктов, расположенных в границах поселений";

- дополнены и уточнены принципы и методы регулирования землепользования и застройки сельских поселений, введено понятие "правовое зонирование" и "регламенты землепользования и застройки";

- предложена методика правового зонирования территории сельского поселения, включающая варианты пространственной организации правового регулирования землепользования и застройки;

- сформированы предложения по содержанию процедур регулирования использования земель различного целевого назначения на местном уровне в границах сельского поселения;

- предложены показатели оценки экономической эффективности правового зонирования сельского поселения.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. дополненные теоретические и методические положения планирования развития территории сельского поселения, новое значение термина "межселенные территории";

2. понятия "правового зонирования" и "регламента землепользования и застройки" как инструменты регулирования землепользования и застройки сельских поселений;

3. методика правового зонирования сельского поселения, включающая в себя предложения по порядку установления территориальных зон и содержанию регламентов землепользования и застройки;

4. предложения по изменению отдельных полномочий органов местного самоуправления сельских поселений и содержанию отдельных процедур регулирования землепользования и застройки сельских поселений;

5. показатели оценки экономической эффективности правового зонирования сельского поселения.

Практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования могут быть использованы в качестве методического обеспечения разработки документов территориального, социально-экономического и землеустроительного планирования, построения муниципальной системы регулирования землепользования и застройки сельских поселений.

Апробация результатов исследования. По результатам исследования опубликовано 5 научных работ общим объемом 2,27 п. л., в том числе 2-е в издании, рекомендованном ВАК Министерства образования и науки РФ (журнал "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель").

Результаты научных исследований апробированы и внедрены при разработке документов территориального планирования и регулирования землепользования и застройки территории сельских поселений Волоколамского муниципального района в компании ООО "Землеустроительное дело", при организации информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в администрации Волоколамского муниципального района и при разработке документов землеустроительного проектирования ООО "Агрохолдинг Авангард". Основные положения работы докладывались и обсуждались на научно-практических и региональных конференциях

Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, библиографического списка и приложений. Основной текст изложен на 156 листах машинописного текста, включает 18 таблиц, 15 рисунков и 10 приложений.

Содержание работы

В первой главе "Теоретические и методические основы системы регулирования землепользования и застройки сельских поселений" рассмотрены особенности территориального устройства муниципального образования "сельское поселение". Анализ территориальной структуры данной административно-территориальной единицы показал, что земли населенных пунктов составляют малую часть от общей площади территории (7,5% в среднем по сельским поселениям Волоколамского муниципального района). Остальную часть сельского поселения составляют земли других категорий.

В градостроительной и землеустроительной практике в настоящее время отсутствует общее понятие совокупности территорий, расположенных вне границ населённых пунктов, но в пределах административных границ сельского поселения. При этом функциональная специфика использования данных земель формирует уникальный кластер территории сельского поселения, требующий отдельного терминологического закрепления. В федеральном законе №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" присутствует термин "межселенная территория", наиболее близкий по морфологии к определению совокупности земель других категорий, отличных от земель населённых пунктов. Однако анализ практики применения данного термина и особенностей его использования в научной деятельности показывает, что в существующем значении термин создает двойственность в структуре муниципального управления территорией поселения и применяется неэффективно. В соответствии с этим, предлагается изменить его значение и сформулировать определение следующим образом: "межселенные территории - это совокупность земель всех категорий, отличных от земель населенных пунктов, расположенных в границах поселений". Таким образом, предложено выделить два ключевых структурных элемента территории сельского поселения - "населенные пункты" и "межселенные территории".

Необходимость такого разделения территории дополнительно подтвердилась при изучении современной системы планирования развития сельского поселения, предусмотренной в действующем законодательстве. Анализ функций документов планирования показал, что:

1) ни один из документов планирования сельского поселения не определяет направления земельной политики муниципального образования;

2) ряд задач планирования решается только применительно к объектам, расположенным в границах населенных пунктов (например, организация дорожной деятельности, организация электро-, тепло - и газо - снабжения);

3) в методической основе разработки указанных документов отсутствуют инструменты анализа земли как природного ресурса;

4) существующее содержание, методика разработки и применения документов территориального планирования практически не учитывает сложную структуру территории сельского поселения и наличие в данных муниципальных образованиях межселенных территорий.

Инструментарий существующей системы планирования развития муниципальных образований в полной мере применим исключительно к территориям населенных пунктов, что ставит в основу регулирования землепользования и застройки сельских территорий модель городского планирования. Однако анализ зарубежного опыта показал, что в развитых странах принято разделять планирование развития территории по ее типу - на городское и сельское, для которых используются разные инструменты. Инструментом планирования развития сельских территорий в России является землеустройство, однако в текущем законодательстве его роль в развитии муниципальных образований сведена к минимуму.

В соответствии с проведенным анализом в диссертации предлагается доработать существующую систему планирования сельских поселений следующим образом:

1) включить в систему планирования развития сельских поселений землеустроительное планирование в виде подготовки схем землеустройства муниципальных образований;

2) законодательно определить землеустроительное планирование в качестве основы для разработки документов территориального планирования сельских поселений;

3) изменить и дополнить содержание генеральных планов сельских поселений в части функционального зонирования межселенных территорий;

4) внести законодательные изменения в состав полномочий органов местного самоуправления сельского поселения в связи с предлагаемыми изменениями;

5) алгоритм подготовки документов землеустроительного и территориального планирования выстроить в соответствии со схемой, представленной на рис.1.

Систему регулирования землепользования и застройки муниципального образования предлагается определять как систематизированный набор инструментов по сбору сведений о территории муниципального образования и регулированию ее освоения с целью обеспечения устойчивого развития.

Рис.1. Последовательность выполнения работ по землеустроительному и территориальному планированию сельского поселения, взаимосвязь документов планирования с планировкой территории

Специфику территориального устройства сельского поселения в данной системе предложено закрепить путем корректировки принципов регулирования землепользования и застройки. Предлагаемые формулировки принципов:

1) формирование устойчивого развития территорий муниципального образования, сохранение окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создание условий для многофункционального использования межселенных территорий и планировки территорий населенных пунктов;

3) формирование условий для осуществления сельскохозяйственной и иной производственной деятельности на территории муниципального образования, в том числе с помощью установления регламентов землепользования и застройки;

4) обеспечение прав и законных интересов всех участников имущественных отношений, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

5) создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективного использования земельных участков и объектов капитального строительства (в рамках установленных регламентов).

Предлагаемые преобразования предусматривают изменения в инструменте регулирования - правилах землепользования и застройки. В исследовании предлагается преобразовать проводимое в правилах землепользования и застройки градостроительное зонирование в правовое зонирование и выстроить его по следующим принципам:

1) первостепенное обеспечение охраны природных и антропогенных экосистем;

2) максимальный учет природных, экологических и ландшафтных свойств территории;

3) приоритет сельскохозяйственного и природоохранного землевладения и землепользования при установлении регламентов землепользования и застройки на межселенных территориях;

4) соответствие регламентов землепользования и застройки требованиям действующего земельного, градостроительного и иного законодательства, с учетом требований технических регламентов, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования;

5) комплексный характер организации территории и производства на межселенных территориях и в границах населенных пунктов сельского поселения;

6) социальная, экoлогическая и экономическая эффективность организации территории при правовом зонировании.

Действие регламента землепользования и застройки должно распространяется на все категории земельных участков, в соответствии с составом земель, определенным действующим земельным законодательством. Содержание отдельных положений правил землепользования и застройки необходимо также законодательно изменить:

1. дополнить положения правил землепользования и застройки порядком изменения категории земельного участка на основании правового зонирования, с последующим согласованием правил с исполнительными органами государственной власти, уполномоченными на осуществление данных действий;

2. дополнить закрепленный в законодательстве порядок осуществления действий по планировке территории: на межселенных территориях планировку территории осуществлять только в структуре проектов межхозяйственного (территориального) землеустройства и проектов внутрихозяйственного землеустройства.

Во второй главе "Анализ вопросов регулирования землепользования и застройки территории сельских поселений Волоколамского муниципального района" выполнен анализ существующего использования территории сельских поселений Волоколамского муниципального района и даны предложения по содержанию землеустроительного планирования на их территории. Геоинформационный анализ схем существующего использования территории с помощью программы MapInfo 9,5 выявил ряд проблем территориального развития сельских поселений:

- земельные участки на большей части территории сельских поселений не сформированы в установленном порядке, отсутствуют сведения о границах и фактическом использовании данных территорий;

- существует большое число земель, государственная собственность на которые не разграничена, что приводит к тому, что часть территории поселения не вовлечена в экономику муниципального образования;

- отсутствуют утвержденные границы населенных пунктов, и, как следствие, отсутствует легитимная возможность разграничения объектов местного значения между районом и поселением, а также возможность выделить межселенные территории для осуществления землеустроительного планирования;

- правовой режим существующих землепользований устанавливается бессистемно, в отсутствие единого классификатора видов использования, формулировки видов разрешенного использования требуют существенной проработки;

- отсутствует правовая фиксация сельскохозяйственных угодий. Существующие землеотводы, на которых ведется сельскохозяйственная деятельность, сформированы с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства", что не позволяет однозначно определить функциональное использование данных территорий;

- не сформированы в установленном порядке зоны действия публичных и частных сервитутов, не определены границы зон с особыми условиями использования территории;

- не определены границы лесного фонда, устарели и имеются противоречия в сведениях о границах водных объектов.

Наличие этих территориальных проблем существенно тормозит развитие сельских поселений Волоколамского района. При этом большинство проблем возможно решить с помощью землеустройства, для чего необходимо провести землеустроительное планирование в системе планирования развития сельского поселения. В качестве основного документа землеустроительного планирования сельского поселения предлагается разрабатывать схему землеустройства территории сельского поселения. Предложения по составу работ по подготовке схемы землеустройства территории сельского поселения приведены в табл.1.

Таблица 1. Состав работ по подготовке схемы землеустройства сельского поселения

В качестве землеустроительной основы для регулирования землепользования и застройки в составе работ по землеустроительному планированию необходимо проводить эколого-хозяйственное зонирование территории сельского поселения, в ходе которого необходимо установить землеустроительные регламенты использования земель сельскохозяйственного назначения. Именно землеустроительные регламенты в дальнейшем станут научно-методическим обоснованием для установления правового режима использования земельных участков в регламентах землепользования и застройки соответствующих территориальных зон. Кроме этого, посредством эколого-хозяйственного зонирования необходимо определить допустимые нормы антропогенного воздействия на межселенные территории, с помощью установления предельных параметров градостроительного освоения данных территорий.

В качестве критерия эколого-хозяйственного зонирования территории сельского поселения предлагается использовать интегральные показатели земельных участков, характеризующие качественные параметры земель сельскохозяйственного назначения:

1) балл бонитета;

2) индекс технологических свойств земельного участка.

Опираясь на материалы землеустройства ООО "Агрохолдинг Авангард", с помощью современной методики определения значений данных показателей, в исследовании была проведена оценка качественных параметров земель сельскохозяйственного назначения (табл.2), расположенных на межселенных территориях сельского поселения Кашинское Волоколамского муниципального района.

1. Современное территориальное устройство муниципального образования "сельское поселение" предполагает наличие в его административных границах земель различных категорий. Данная особенность требует разделения территории сельского поселения на два уникальных структурных элемента - "населенные пункты" и "межселенные территории", под которыми предлагается понимать "совокупность земель всех категорий, отличных от земель населенных пунктов, расположенных в границах поселений".

2. Существующая система планирования развития сельских поселений не содержит эффективных инструментов планирования развития межселенных территорий. Предлагается:

- ввести землеустроительное планирование в указанную систему в виде подготовки схем землеустройства территории сельского поселения;

- скорректировать существующее содержание генерального плана сельского поселения в соответствии со спецификой межселенных территорий.

3. В основе существующей системы регулирования землепользования и застройки сельских поселений лежит модель градорегулирования, ограниченная в применении на межселенных территориях. Необходимо: