Теоретические аспекты развития системы управления социальными услугами в территориально-отраслевых комплексах на основе мониторинга деятельности их органов управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 33(07)

Поволжской государственной социально-гуманитарной академии

Теоретические аспекты развития системы управления социальными услугами в территориально-отраслевых комплексах на основе мониторинга деятельности их органов управления

Фишман Л.И.

Задачи модернизации российского общества, в том числе глубокого реформирования социальной сферы диктуют необходимость повышения эффективности предоставления услуг, которые принято относить к социальным. Организация предоставления таких услуг (в частности, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания) осуществляется преимущественно структурами регионального и муниципального уровня. В связи с этим разработка механизмов повышения эффективности деятельности данных (территориальных) субъектов организации предоставления социальных услуг является весьма актуальной.

Развитию данной проблематики препятствует недостаточная научная разработанность целого ряда позиций. В частности, отсутствие единого понимания сущности понятия социальной сферы как родового по отношению к понятию «сфера социальных услуг» [2] на практике в ряде случаев приводит к снижению эффективности использования ресурсов, направляемых на предоставление социальных услуг.

Существуют принципиально различные точки зрения на само понятие «социальная услуга» [1], при этом достаточно очевидно, что поиск путей повышения эффективности организации предоставления этих услуг на территориальном уровне невозможен без опоры на некоторый научно обоснованный взгляд на содержание данного понятия, поскольку без этого, например, невозможно определить круг субъектов и объектов воздействия.

Разработку механизмов повышения эффективности организации предоставления социальных услуг на территориальном уровне целесообразно осуществлять с учетом общей специфики организации предоставления таких услуг [4, 5, 7]. В литературе такая специфика не описана, в то время как разграничение субъектов, заинтересованных в эффектах от оказания социальных услуг, предъявляющих требования к объему их производства и потребительским характеристикам, характеристикам производства, безусловно, способствовало бы построению теоретических основ разработки названных выше механизмов, поскольку, в силу ориентации социальных услуг на социальные эффекты, позиции заказчика, потребителя и плательщика в случае данных услуг определяются не столь очевидно, как в случае услуг, оказываемых с целью извлечения прибыли.
Кроме того, при изучении содержания деятельности субъектов, организующих предоставление социальных услуг на территориальном уровне, необходимо отделить функции данных субъектов от функций непосредственных производителей социальных услуг. При этом в современной литературе пока не получили теоретического осмысления организационно-управленческие аспекты деятельности территориальных органов управления социальными услугами, в то время как теоретические положения о деятельности головных организаций территориально-распределенных производственных структур, имеющих заметное сходство с деятельностью названных органов управления, в литературе сформулированы. социальный услуга региональный муниципальный

Еще одной проблемой повышения эффективности организации предоставления услуг в отраслях, которые принято относить к социальной сфере (образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания), является неразработанность механизма оценки результатов деятельности государственных и муниципальных органов. Так, информация о результативности реализации государственной политики в социальной сфере в разрезе субъектов Российской Федерации и отдельных муниципалитетов отражает преимущественно ресурсные показатели, а также социальные эффекты. Недостаточно разработаны и почти не применяются индикаторы, ориентирующие деятельность соответствующих структур на определенные действия.

Таким образом, существующее несоответствие между необходимостью повышения эффективности деятельности органов, отвечающих за организацию предоставления социальных услуг на территориальном уровне, и уровнем разработанности в социально-экономических исследованиях методологии повышения этой эффективности на основе использования мониторинга деятельности этих органов определяет актуальность изучения данной проблематики.

Проведенное нами исследование позволило сделать следующие выводы.

Социальную сферу целесообразно понимать как сферу полезной деятельности, направленную непосредственно на развитие человеческого капитала, порождающую (с точки зрения государства и органов местного самоуправления) экстерналии в виде положительных социальных эффектов, возникающих в результате оказания услуг или предоставления помощи в натуральной или денежной форме [2, 3]. Данное понимание позволяет избежать расширительного отнесения к социальной сфере ряда видов производственной деятельности, сопровождаемых экстерналиями.

К социальным услугам необходимо относить услуги социальной сферы, обладающие следующими существенными признаками: субъектами, правомочно формулирующими требования к объему их производства, потребительским свойствам и эффектам от их оказания, являются как их непосредственные потребители, так и субъекты, представляющие государство, муниципалитеты и сообщества; финансирование услуг полностью или частично осуществляется за счет бюджетных средств; услуги предоставляются преимущественно государственными или муниципальными учреждениями [3].

Специфика организации предоставления социальных услуг состоит в том, что потребление социальной услуги является необходимым, но недостаточным условием создания запланированных социальных эффектов, потребитель предъявляет запрос на потребительские свойства социальных услуг и индивидуальные эффекты, а не на ожидаемые социальные эффекты, часть видов деятельности организаций-производителей данных услуг не являются социальными услугами, а значит не могут непосредственно порождать социальные эффекты. Данная специфика приводит к противоречивости требований непосредственных потребителей социальных услуг и субъектов, заинтересованных в предоставлении социальных услуг и их оплачивающих (государство и муниципалитеты), в результате чего последние не предъявляют или ограниченно предъявляют требования к объему их производства и (или) потребительским свойствам (не в полной мере являются заказчиками услуг), предъявляя требования к некоторым функциям, реализуемым соответствующими учреждениями, и (или) к качеству производства услуг.

В ситуации, когда потребители социальных услуг и сообщества не располагают способами трансформации своих запросов в заказ производителю, возникает несоответствие объема производства и потребительских свойств услуг названным запросам [1]. Основным способом устранения названного несоответствия является задействование механизмов перевода потребителей (и опосредующих их потребности сообществ) в категорию заказчиков, каковыми могут служить квазирыночные организационно-финансовые механизмы и механизмы передачи полномочий принятия важнейших решений на уровне производителей социальных услуг потребителям и опосредующим их сообществам.

Целесообразным является использование термина «территориально-отраслевой комплекс социальных услуг» для описания комплексов социальных услуг (образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания), оказание которых осуществляется государственными (муниципальными) учреждениями, обслуживающими население данной территории, в отношении которых соответствующим государственным (муниципальным) отраслевым органом управления осуществляются полномочия учредителя. При этом данные комплексы можно рассматривать как структурно изоморфные территориально-распределенным производственным структурам холдингового типа по отношению к учреждениям-производителям услуг, то есть систем, в которых управляющие компании институционально отделены от непосредственных производителей товаров (услуг), поскольку существенным является сходство функций органа управления территориальным комплексом социальных услуг и функций управляющей компании холдинга по отношению к подведомственным учреждениям-производителям социальных услуг [3]. Однако в реализации данных функций имеется специфика: орган управления муниципальным комплексом социальных услуг лишен части функций управляющей компании, в то время как орган управления региональным комплексом социальных услуг выполняет некоторые функции управляющей компании холдинга по отношению к учреждениям-производителям соответствующих услуг, не входящим в состав регионального комплекса, а также по отношению к муниципальным комплексам социальных услуг в целом. Аналогично орган управления региональным комплексом также лишен части функций управляющей компании, реализуемых на федеральном уровне.

Методология повышения эффективности организации производства социальных услуг в территориально-отраслевых комплексах должна исходить из принципа разграничения функций учреждений-производителей социальных услуг и органов управления. Функциями субъекта управления территориально-отраслевого комплекса социальных услуг являются [2]: постановка задач перед непосредственными производителями социальных услуг, входящими в соответствующий комплекс (в случае регионального органа -- и перед муниципальными органами управления) и обеспечение реализации этих задач соответствующими ресурсами посредством модификации задействованных в территориально-отраслевом комплексе специфических механизмов органа управления (механизмов финансирования и взаимодействия территориальных комплексов с субъектами внешней среды (обеспечивающих перевод потребителей в категорию заказчиков), а также оптимизации структуры сетей организаций-производителей социальных услуг; механизмов работы с кадрами и механизмов контроля функционирования и мониторинга в территориальном комплексе).

При построении мониторинга деятельности субъекта управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг, обеспечивающего повышение эффективности организации предоставления социальных услуг мониторинг должен рассматриваться как средство индикативного управления посредством влияния на деятельность и профессиональное сознание всех субъектов управления путем задания индикаторов, которые должны демонстрировать непосредственные результаты деятельности субъекта управления (то есть результаты функционирования специфических механизмов органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг), а не результаты производственного процесса в управляемой системе и, тем более, не социальные эффекты [6].

В качестве методических принципов построения индикаторов для мониторинга деятельности субъекта управления территориальным комплексом социальных услуг можно рассматривать следующие положения: при расчете численных значений индикаторов должны использоваться данные государственной статистической отчетности или информация, полученная в ходе осуществления официальных оценочных процедур; при расчете индикаторов должна использоваться легко верифицируемая информация, полученная в результате ответов субъектов управления территориального комплекса социальных услуг на запросы вышестоящих органов; использование индикаторов не должно предполагать интерпретации собираемой информации. Содержательно индикаторы для мониторинга должны формироваться как абсолютное или относительное количество учреждений, обладающих определенными характеристиками; абсолютное или относительное количество получателей услуг, подпадающих под определенное условие; абсолютное или относительное количество персонала организаций-производителей социальных услуг региона (муниципалитета), обладающих определенными характеристиками или подпадающих под определенное условие; абсолютные или относительные характеристики качества социальных услуг, соотносимые с вкладом органа управления; абсолютные или относительные величины ресурсов (в натуральном выражении) или финансовых ресурсов; или как более сложные комбинации названных типов.

Основными направлениями использования мониторинга деятельности субъектов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг в целях повышения их эффективности являются: самодиагностика деятельности органов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг; постановка целей руководством органа управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг при планировании деятельности органа и задач перед его сотрудниками; отслеживание региональным отраслевым органом управления деятельности муниципального органа управления; постановка региональным органом управления целей перед муниципальным органом управления; отслеживание представительным и исполнительным органом местного самоуправления деятельности муниципального органа управления; постановка представительным и исполнительным органом местного самоуправления целей перед муниципальным органом управления; отслеживание органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации деятельности исполнительного органа местного самоуправления; постановка органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации целей перед исполнительным органом местного самоуправления; в качестве критериев оценки муниципальных программ развития социальных услуг, заявок на участие в региональных программах, представляемых муниципалитетами с целью получения финансирования или ресурсов с регионального уровня.

Более половины показателей, применяемых для оценки результативности органов исполнительной власти Самарской области, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере социальных услуг, предполагает дополнительную интерпретацию своих значений, то есть не задает целевую ориентацию для деятельности соответствующих территориально-отраслевых комплексов. Кроме того, не более трети используемых показателей ориентируют органы управления на изменение специфических механизмов органа управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг.

Литература

1. Иванов, М.Ю. Мониторинг эффективности деятельности органов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг: методологические положения // Вестн. ун-та. - 2012. - № 12. - С. 164-172.

2. Иванов, М.Ю. Теоретические основы мониторинга эффективности органов управления территориально-отраслевыми комплексами социальных услуг: монография - Самара: ПГСГА, 2011. - 164 с.

3. Иванов, М.Ю. Фишман, Л.И. Модернизация организационно-финансовых механизмов в территориальных системах образования //Вестн. Самар. гос. ун-та путей сообщения. - 2010. - Вып. 3 (9). - С. 32-37.

4. Перепелкин, В.А., Семенов Г.В., Хайруллин Р.К. Особенности создания добавленной стоимости при оказании услуг, их учёта, оценки в составе общественного (национального) продукта //Вестн. Самар. гос. экон. ун-та. - 2011. - № 11 (85). - С. 98-101.

5. Сосунова, Л.А., Серпер, Е.А. Специфика интеллектуальной собственности в сфере услуг // Вестн. Самар. гос. экон. ун-та. - 2010. - № 65. - С. 95-98.

6. Фишман, Л.И. Методология и механизмы повышения качества образовательных услуг на основе делегирования обратных связей: монография. - Самара: Самар. науч. центр РАН, 2009. - 180 с.

7. Чернова Д.В. Проблемы и перспективы стратегической логистики в России // Вестн. Самар. гос. экон. ун-та. 2012. - № 92. - С. 108-112.

Аннотация

В статье произведена концептуализация понятий «социальные услуги» и «территориально-отраслевой комплекс социальных услуг», разработаны методология повышения эффективности организации производства социальных услуг в таких комплексах и концепция мониторинга деятельности субъекта управления территориально-отраслевым комплексом социальных услуг

Ключевые слова: социальная услуга, территориально-отраслевой комплекс, эффективность организации производства социальных услуг, мониторинг

Размещено на Allbest.ru