Стратегия развития жилищного строительства в регионе (на примере Республики Татарстан)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стратегия развития жилищного строительства в регионе (на примере Республики Татарстан)

Мустафина Л.Р.

Ланцов В.М.

Инновационная программная политика создания в Республике Татарстан благоприятного инвестиционного климата для развития жилищного строительства в целях решения жилищной проблемы населения Татарстана за счет своих сбережений и государственной кредитной поддержки основана на реализации «Республиканской программы развития жилищного строительства в Республике Татарстан».

Под «стратегией программной политики» авторы понимают комплекс властных мер и действий в замысле, который необходим и достаточен для достижения конечной стратегической цели. В общей форме «стратегическая цель» определена содержанием и смыслом статьи 40 Конституции РФ. Под инновациями авторы понимают инвестиции в генерацию научных идей, их апробацию, в разработку и применение достижений разных наук и техники, которые являются необходимыми и достаточными для получения долгосрочных конкурентных преимуществ в рыночных условиях по сравнению с субъектами, не использующими такие достижения. Опыт других государств по созданию в них «благоприятного инвестиционно-инновационного климата» описан в работе [1].

Программная политика (Программа) разрабатывалась в 2003-2004 годах по заданию Президента РТ М.Ш. Шаймиева согласно его Указу [2] и под его руководством. Председателем Комиссии по разработке Программы был Вице Премьер Правительства Татарстана д.э.н. Муратов Р.Ф. Один из авторов входил в состав Комиссии и на начальном этапе возглавлял «Рабочую группу», в состав которой входили другие авторы статьи. Условное наименование политики («Социальная ипотека») не отражает ее сущность и носит политический характер. Политика начала осуществляться в 2005 году и продолжает в деталях изменяться по настоящее время. Формальные (юридические) результаты разработки и развития стратегии объекта исследования выражены в виде нормативных актов и властных регуляторов, определяющих функциональные основы новой жилищно-строительной политики. Содержание, смысл и назначение этих властных мер являются публичной юридической «метаморфозой стратегии». При этом сущность стратегии остается «закрытой».

Назначение новой политики определено в преамбуле указанного закона [3]: «Настоящий Закон направлен на реализацию конституционного права граждан на жилище, объединение усилий государственных органов, органов местного самоуправления и организаций всех форм собственности по развитию жилищного строительства и формирование рынка доступного жилья в Республике Татарстан».

В системе «основных понятий» в Законе (ст. 3) введена слабо определенная дефиниция: «социальная ипотека -- предоставление жилья в рассрочку в соответствии с основными требованиями, предъявляемыми к государственной поддержке развития жилищного строительства». Введение этого термина стало использоваться для наименования новой программной политики в целом. Толкование этого термина, а также включение согласно статьи 9 Закона в состав основных специализированных организаций «потребительского жилищного кооператива», придает целям закона латентный характер.

1. Первая стратегическая проблема, с которой столкнулись разработчики татарстанской стратегии и способ ее решения в авторском видении.

Первая проблема -- проблема республиканского регулирования прав на землю для целей планирования и осуществления жилищного строительства в республике. Проблема носит правовой, организационно-правовой и социально-экономический характер.

Наличие проблемы связано с содержанием и смыслом Земельного кодекса и ряда других законов России. До разработки и реализации новой жилищно-строительной политики в Татарстане, как и в других регионах России, главным способом формирования прав на землю для целей жилищного строительства была покупка земельного участка «без предварительного согласования». Согласно ст.30 (ч.2) Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) в редакции от 25.10.2001 года такое предоставление земель должно было осуществляться «исключительно на торгах (конкурсах, аукционах)» в соответствии со ст.38 ЗК РФ. Главным фактором решения вопроса о праве на землю при таком способе уступки являлась продажная «цена земельного участка», а не результат использования права. Возникали негативные проблемы:

-- ограничение возможностей органов власти Татарстана в определении требований к планированию и реализации инвестиционных жилищно-строительных проектов с их привязкой к местным социально-экономическим программам развития жилищного строительства и к праву собственности будущих собственников жилья;

-- возникновение угроз нарушения коллективных прав будущих собственников на общий земельный участок, элементы его благоустройства и озеленения, которые предусмотрены Жилищным кодексом РФ (статьями 35 и 37);

-- возникновение угроз необоснованного удорожания строительства, связанных с перепродажей прав на землю, угроз появления «бесхозной общей недвижимости» и др.

В то же время нормами статьи 10 ЗК РФ была предусмотрена «юридическая ниша» «разработки и реализации региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации». В статье 28 (ч.4) была предусмотрена возможность «резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд».

Путь и способ решения первой проблемы заключался в следующем. Используя указанные нормы ЗК РФ, разработчики во главе с Президентом РТ М.Ш. Шаймиевым пришли к выводу (впервые в России) о необходимости создания «Республиканского Фонда Земель Резерва» для планирования и реализации республиканской социально-экономической программы развития жилищного строительства в Татарстане. Такая политика позволяла:

-- формировать земельный фонд для планового развития жилищного строительства и создать Организатора (юридическое лицо), отвечающего за формирование и использование такого Фонда;

-- формировать комплекс условий по уступке прав на землю, подчиненных конечным результатам планового жилищного строительства в рыночных условиях;

-- передавать право собственности на землю будущим собственникам жилья бесплатно;

-- планировать развитие капитализации земли, в том числе инженерной инфраструктуры социального назначения в привязке к будущим результатам жилищного строительства.

Указом Президента Республики Татарстан «О резервировании земельных участков на территории Республики Татарстан» согласно статьям 10,28,86 и 95 ЗК РФ был создан новый участник будущей программной политики -- «Государственный резервный фонд земель при Президенте Республики Татарстан» (ГРФЗ).

Основными задачами этого фонда стали задачи организационно-правового, управленческого характера, а также задачи капитализации земли и подготовки социальной инженерно-технической инфраструктуры для развития жилищного строительства.

Эта компонента новой политики в указанной основе получила одобрение федеральных органов власти. Внесены соответствующие изменения в ЗК РФ (ст. 27, ч. 5 п. 13; ст. 28, ч. 4). Опыт получил распространение в других регионах России.

Правовая и социально-экономическая незавершенность решения первой проблемы в Татарстане (недостаток политики)

Незавершенность решения первой проблемы заключается в следующем. Субъект (ГРФЗ), осуществляющий функции собственника земель, предоставляемых для жилищного строительства, должен создавать механизм и определять условия, а также процедуру, передачи будущим собственникам жилья права общей собственности на землю, на которой будет находиться многоквартирный дом, а также права на объекты капитализации такой земли вместе с элементами ее благоустройства и озеленения. Права собственности на жилье, права общей собственности на общее недвижимое имущество в доме, в котором находится жилье, а также права общей собственности на земельный участок, на котором находится дом, должны быть неразрывно и органично связаны. Такую связь общей (социальной) собственности на землю и частной жилищной собственности (на часть единого и недвижимого имущественного комплекса) должен был бы предусматривать и обеспечивать ГРФЗ.

Необходимость доведения решения первой проблемы до формирования института общей собственности на землю и элементы благоустройства и озеленения территории домовладения продиктована необходимостью соблюдения законодательных норм статей 36 и 37 Жилищного кодекса (ЖК РФ). Соблюдение этих статей ЖК РФ и в целом Жилищного кодекса РФ представляет собой комплексную юридическую, правовую, экономическую, социальную и организационно-управленческую проблему. В принципе решить эту проблему в рамках нового жилищного строительства мог бы только государственный собственник земли.

Сущность проблемы заключается в том, что гражданам, являющимся собственниками жилья, фактически и юридически не дано право общей собственности на общее имущество в доме и в домовладении, но им вменено в обязанность нести бремя общей собственности, включая бремя налога на общую недвижимость и «оплаты коммунальных услуг» в отсутствие «коммуны».

Например, в ст. 36 ЖК РФ декларативно установлено, что «1. Собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности... общее имущество в многоквартирном доме». Однако, условия и порядок возникновения такого права, его идентификации и признания не предусмотрены законом. Возникли проблемы соблюдения нормы части 2 ст. 19 Конституции РФ в отношении прав на жилище и т.д.

Например, нормами статьи 37 ЖК РФ усилены неопределенность и недостатки статьи 36 ЖК РФ в отношении прав общей собственности. В этой статье установлено: «1.Доля в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме... пропорциональна размеру общей площади ... помещения». Однако законодатель не определил «коэффициент пропорциональности». Отсутствует формула расчета долевой собственности и условие ее нормировки (сумма долей должна быть равна 1,0). По этой причине суды не могут разрешать споры в отношении такой «доли» [4], опираясь на закон. Законом не установлено, кто и на каких условиях должен законно устанавливать значения указанной «доли». Фактически и юридически собственники помещений в многоквартирном доме оказались в неведении о наличии у них указанной «доли» и не обладают «правом голоса» при принятии общего решения в отношении общей собственности. Существуют и другие недостатки, жилищного законодательства России в отношении собственности на объекты ЖКХ, которые более детально рассмотрены в работах [5-9].

Выполняя функцию собственника земли, ГРФЗ мог бы законно, оптимально и впервые в современных российских условиях решить проблему общей собственности объединений домовладельцев на территорию домовладений. Отсутствие такого решения и ликвидации разрыва связи между общей (социальной, коммунальной) и частной собственностью на жилище и на земельный участок можно считать недостатком татарстанской политики и ее «скрытым резервом». Формирование и защита общей (социальной) собственности является важнейшим фактором единения людей, общежительствующих на общей территории. Проблемы и примеры формирования необходимой связи разных прав собственности на разные части единого жилищно-коммунального хозяйства при зонировании территории будущей застройки рассмотрены в работах [8-10].

2. Вторая стратегическая проблема, с которой столкнулись разработчики стратегии, и путь ее решения.

Вторая стратегическая проблема, с которой столкнулись разработчики татарстанской политики -- выбор главного способа государственной поддержки граждан, обладающих ограниченными возможностями приобретения жилья в собственность.

Главная оригинальная (авторская) идея государственной кредитной поддержки граждан, использованная в татарстанской политике.

Оригинальность способа государственной поддержки граждан в Татарстане можно сравнить с политиками подобного назначения в других странах, например, в Германии или в Финляндии. Однако авторы считают необходимым выделить и подчеркнуть отличие татарстанского способа от распространенной в России «крайне неудачной» [7] политики «ипотечного кредитования», не имеющей аналогов в мире, хотя широко распространено «заблуждение» о соответствии, якобы, этой политики «опыту США».

Главная идея государственной поддержки в Татарстане -- предоставление гражданам «имущественного», а не денежного, «кредита» (займа). Жилые дома (и квартиры в них) строятся за счет государственных ресурсов на государственной земле под руководством единого государственного заказчика-застройщика. Гражданам, прошедшим конкурсный отбор и заключившим договора с лицом, уполномоченным ГЖФ, построенное жилье предоставляется во владение и в пользование на условиях его поэтапного выкупа в собственность. «Объект займа» -- вещные права на жилище.

Отказ от денежного кредитования и его обеспечения договором об ипотеке позволяет:

-- исключить использование ненужных «финансовых посредников» в виде частных банков, осуществляющих эмиссию ценных бумаг, обеспеченных долговыми обязательствами граждан -- будущих собственников жилья, и порождающих «ростовщичество», ведущее к финансовым кризисам и к финансовым катастрофам [7];

-- исключить обременение граждан разными видами лихвы, величина которой может достигать 50% и более от рыночной цены жилья [7];

-- исключить появление и использование «залоговой цены» российского жилья, которая на 50% и более может быть ниже рыночной цены этого же жилья [7]. Следует отметить, что в США уменьшение такой цены ниже 70% от рыночной цены запрещено и т.д.

Применение этой идеи, не считая роль других приемов, использованных в татарстанской политике, позволяет, по мнению авторов, снижать (фиксированную) цену приобретаемого гражданами жилья (без уменьшения «нормы прибыли» застройщика и строительных подрядных организаций) в 2 раза по сравнению с ценой жилья, приобретаемого на основе «ипотечного кредитования».

Важнейшее для граждан преимущество выбранного подхода можно охарактеризовать следующим образом. Граждане, приобретающие право на жилье по механизму, используемому в Татарстане и не способные выполнить свои договорные обязательства, утрачивают право пользования жильем (выселяются из квартиры) и получают возврат большей части денежных средств, уплаченных в порядке выкупа жилья.

Граждане, приобретающие право на жилье по механизму «ипотечного кредитования», могут [7] утратить право собственности на жилье (быть выселены из квартиры), утратить средства, уплаченные в погашение кредита, утратить разное движимое имущество, права на выплату страховой премии при утрате здоровья и могут превратиться в кабальных (пожизненных) должников.

Указанная выше разница в последствиях применения разных механизмов является одним из важнейших достоинств татарстанского способа государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилье. Особо следует подчеркнуть в выборе данного способа государственной поддержки устранение угроз возникновения и развития ростовщичества [7], которое способно разрушить основы республиканской государственной финансовой безопасности Татарстана и нанести ущерб и вред всем (без исключения) гражданам.

К другим значимым способам государственного регулирования кредитной поддержки граждан, используемым в татарстанской политике следует отнести:

-- варьирование договорной цены приобретаемого в рассрочку жилья с учетом свойств выделенного социального слоя, города, района республики;

-- варьирование первоначального взноса (от нуля и выше);

-- варьирование срока кредита;

-- варьирование условий найма на период выкупа жилья в собственность.

Экономико-правовые проблемы реализации главного способа государственной поддержки и татарстанский метод их решения.

Главная проблема осуществления «имущественной поддержки» граждан, нуждающихся в жилье, носит сложный правовой, экономический и юридический характер. Сущность этой проблемы заключается в том, что по мере выкупа жилья в частную собственность и жилища в общую собственность у граждан должно изменяться «содержание права частной собственности на жилье» и «содержание права участия в осуществлении общей собственности на общее коммунальное имущество».

В условиях отсутствия адекватной опыту «теории содержания права собственности» и приближения имущественных прав к праву собственности разработчикам стратегии пришлось разрабатывать и применять свою оригинальную политику. Такая политика была разработана руководством ГЖФ во главе с Т.М. Абдуллиным. Сущность разработанного и используемого метода заключается в следующем.

Условно полагается, что сумма погашенного кредита пропорциональна «доле выкупленного жилья, выраженного в квадратных метрах». При таком подходе «плата за наем жилья» уменьшается с «уменьшением невыкупленной части жилья». Например, при выплате 50% от суммы имущественного кредита, выраженного в денежной форме, площадь жилья, находящегося в найме, считается (условно) равной 50% от фактической площади жилья. При этом плата за наем в расчете на 1 кв. м нарастает с учетом инфляции и политики побуждения граждан к ускоренной выплате. При первоначальных расчетах бремени права нанимателей на жилье (на стадии разработки стратегии) совокупная величина бремени кредита и платы за наем возрастала к концу 15-летнего кредита до значения соответствующего бремени денежного кредита с годовой процентной ставкой, равной, примерно 15%. В целом такой подход татарстанских стратегов, по мнению авторов, можно считать успешным.

Организационно-правовые и управленческие проблемы реализации главного способа государственной поддержки и метод их решения.

Уже на стадии строительства многоквартирных домов и привлечения сбережений граждан на цели такого строительства необходимо создавать специализированное юридическое лицо, которое будет выполнять функцию собственника строящегося, а затем и построенного, многоквартирного дома. Из анализа прогрессивного правового наследия следовало, что наилучшей организационно-правовой формой такого юридического лица является «жилищно-строительный кооператив» (ЖСК). Худшей (в условиях российского законодательства) является, например форма «жилищного закрытого акционерного общества», используемая в Финляндии. Совсем непригодной, по мнению авторов, является «товарищество собственников (будущего) жилья», описанная в ЖК РФ.

Проблема использования кооперативной формы собственности на жилище в России порождена недостатками ЖК РФ, в частности нормами части 2 ст. 129. По существу речь идет о запрете в России кооперативной формы собственности на общее жилище, если хотя бы один пайщик полностью выплатил свой пай. Однако, на стадии строительства ограничения на использование «жилищно-строительного кооператива» могут считаться незначительными. Поэтому в рамках решения указанной проблемы в Татарстане использована форма «жилищно-строительной кооперации». Это считается авторами высоким достоинством татарстанской политики и позиции руководства ГЖФ. Если бы такой подход сопровождался последующим созданием локальных ЖСК на базе каждого построенного многоквартирного дома, то значимость татарстанского опыта для перспективы развития и защиты жилищно-кооперативной формы собственности в России было бы трудно переоценить.

Однако при использовании такого подхода был допущен ряд ошибок и неудач. На первом этапе по завершении строительства «материнский ЖСК» прекращал осуществление собственности на построенный жилой дом, и будущим собственникам жилья предлагалось создавать свое «товарищество собственников жилья» (ТСЖ), что породило множество негативных проблем и для таких «собственников» и для ГЖФ.

Со временем, ГЖФ отказался от такой практики и стал создавать «управляющие домом организации». Сохраняя «рычаги управления», ГЖФ РТ при таком подходе, по мнению авторов, не способен решать главную проблему -- проблему единства социальной (общей коммунальной) и частной собственности на ЖКХ, описанную в работе [5].

3. Третья стратегическая проблема, с которой столкнулись разработчики татарстанской стратегии, и путь ее решения.

Третья проблема заключалась в следующем -- любая государственная социальная кредитная поддержка граждан должна быть не только востребованной, но и опираться на свои источники, быть планируемой и рентабельной (доходной и прибыльной). При рассмотрении этой проблемы авторы вправе опираться только на «публичные данные».

Источники финансирования и характеристика прибыльности политики.

В 2003 году полагалось, что в 2007 году общий объем жилищного строительства в Татарстане достигнет 2 млн кв. в год, в том числе за счет деятельности ГЖФ -- 1 млн кв. м в год. Не критикуя ошибки такого подхода, рассмотрим выборочно данные, приведенные в таблице 1.

В модельной структуре источников финансирования Программы отражены стратегии выкупа прав собственности на жилье с использованием модели жилищно-строительного кооператива и стратегия капитализации земли с участием Фонда земель резерва.

На стартовом этапе новой программной политики инвестиционный капитал включал в себя три компоненты:

-- инвестиции в жилье для работников предприятий и учреждений, участвующих в «социальной ипотеке» (1350 млн. руб.);

-- инвестиции за счет субвенций из бюджета РТ (1650 млн. руб.);

-- инвестиции из средств ГЖФ, в том числе привлеченных (1770 млн. руб.).

Уже на начальной стадии реализации новой политики руководству республики пришлось внести коррективы в планирование, ставя задачу выхода строительства жилья (по линии ГЖФ) на 1 млн. кв.м к 2020 году (табл. 2), а также задачу сокращения объема средств предприятий, привлекаемых к реализации Программы в «командно-побудительном характере».

Выход на плановый норматив объемов строительства жилья (1 млн. кв.м) при одновременном сокращении до нуля «заимствования средств предприятий и учреждений, участвующих в социальной ипотеке», является, по существу, одной из характеристик прибыльности деятельности ГЖФ РТ.

Таблица 1. Показатели программы развития жилищного строительства в Республике Татарстан

Таблица 2. Характеристики объема жилищного строительства и инвестиций

К наиболее значимым результатам татарстанского регионального опыта разработки стратегии и осуществления новой жилищно-строительной политики, который носит в целом, прогрессивный характер, относятся:

-- создание фонда земель резерва и единого «государственного собственника земли», осуществляющего централизованное планирование и регулирование капитализации земли и ее подготовку для целей жилищного строительства многоквартирных домов;

-- создание и использование единого государственного организатора-застройщика, осуществляющего планирование и регулирование строительства жилья в рамках единой государственной кредитной поддержки граждан, нуждающихся в собственном жилье;

-- анализ распределения граждан по доходу, определение экономического критерия доступности гражданам собственного жилья и его использование при организации и осуществлении государственной кредитной поддержки;

-- использование «имущественного кредита» и уход от денежного кредитования с использованием системы частных кредиторов, уход от модели «ипотечного кредитования»;

-- использование для предоставления «имущественного кредита» жилищно-строительной кооперации;

-- создание привлекательности для граждан новой политики, ее высокой рыночной конкурентоспособности, а также прибыльности.

-- создание условий для макроэкономического планирования результатов кругооборота капитала в результате развития жилищного строительства в масштабах республики.

Дальнейшее прогрессивное развитие татарстанского опыта в самой республике и в других регионах России, а также устранение его недостатков, может позволить повысить эффективность и результативность такого опыта в целях решения жилищной проблемы населения регионов России и обеспечения конституционных прав граждан России на собственное жилище с учетом их доходов.

Литература

инвестиционный жилищный строительство

1. Ланцов В.М. Очерки о зарубежном опыте государственного управления экономикой. -- Казань: ЗАО «Новое знание», 1998.

2. Указ Президента Республики Татарстан о мерах по развитию жилищного строительства в Республике Татарстан [Электронный ресурс]: Указ Президента Республики Татарстан от 30 марта 1995 г. № УП-213 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». Версия Проф. -- Последнее обновление 31.05.2012. -- Режим доступа: http://www. consultant.ru.

3. Закон о государственной поддержке развития жилищного строительства в Республике Татарстан [Электронный ресурс]: Закон Республики Татарстан от 27.12.2004 г. № 69-ЗРТ // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». Версия Проф. -- Последнее обновление 31.05.2012. -- Режим доступа: http://www. consultant.ru.

4. Ланцов В.М., Устинов А.Э., Ланцов М.В. Проблема определения доли в праве обшей собственности в многоквартирном доме. //Вестник Владимирского юридического института. -- 2010. -- № 1 (14). -- С. 90-93.

5. Ланцов В.М., Шаймарданова А.Н., Киреева Т.М, Устинов А.Э. Жилищно-коммунальное хозяйство: основы теории и критический анализ российского опыта. -- Казань: ЗАО «Новое знание», 2008.

6. Ланцов В.М., Киреева Т.М. Анализ Жилищного кодекса и его коррупциогенности. Проект «Основ начал жилищного законодательства», нужных для защиты прав граждан на жилище. -- Казань: «Новое знание», 2010.

7. Ланцов В.М., Киреева Т.М., Устинов А.Э., Фаррахов А.Г., Фаизова Р.Р. Ростовщичество и лихва в кредитных договорах и в финансовой политике. -- Казань: ЗАО «Новое знание», 2009.

8. Ланцов В.М., Киреева Т.М., Афанасьева А.Н, Кириллова В.Э. Современные проблемы ЖКХ в России. // Известия Казанского государственного архитектурно-строительного университета. -- 2011. -- № 2 (16). -- С. 284-289.

9. Фасхутдинова Г.Д., Искандеров М.М., Афанасьева А.Н., Ланцов В.М Застройка микрорайона города Казани с зонированием территории для развития и использования единой системы жилищно-строительной кооперации. // Известия Казанского государственного архитектурно-строительного университета. -- 2011. -- № 5 (18).

10. Давлетшина А.Х, Ланцов В.М, Куликов Д.А. Проект реконструкции квартала Старо-Татарской слободы и модель благоприятного инвестиционного климата // Известия Казанского государственного архитектурно-строительного университета. -- 2011. -- № 2 (16). -- С. 16-25.

Размещено на Allbest.ru