Развитие государственно-частного партнерства как социально-экономического уклада

Размещено на http://www.allbest.ru/

Развитие государственно-частного партнерства как социально-экономического уклада

Кузьмин Д.И.

ст. преподаватель кафедры экономических теорий Сибирского федерального университета (г. Красноярск)

В статье предлагается рассматривать государственно-частное партнерство как формирующийся социально-экономический уклад, доказывается необходимость использования ГЧП в современных условиях, представлены конструктивные элементы уклада и этапы его развития

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, интегрированный подход, социально-экономический уклад

Исторически в экономической науке сформировался широкий диапазон взглядов по проблеме взаимодействия государства и бизнеса, который представлен противоположными концепциями. С одной стороны -- экономический либерализм, отстаивающий позицию невмешательства государства в регулирование экономической системы. С другой стороны -- сторонники экономического этатизма или дирижизма. При этом сторонники различных точек зрения не отрицают необходимости участия государства в обеспечении производственной и социальной инфраструктуры.

Создать условия для проявления положительных качеств как рыночного, так и государственного управления и подавления их отрицательных качеств позволяет рассматривать государственно-частное партнерство как специфическое явление экономики. Это явление выходит за рамки как дирижизма и этатизма со стороны государства, так и простого использования властными структурами возможностей предпринимателей для реализации общественно значимых целей, то есть складывается совершенно особое качество взаимодействия бизнеса и государства, основанное на трансформации экономических отношений.

Несмотря на значительное число работ, посвященных государственно-частному партнерству (ГЧП), до сих пор не сложилось единого определения данной категории, а соответственно и понимания его сути. Разнообразие различных подходов к определению сущности государственно-частного партнерства может быть классифицировано на основе его ключевых признаков, а именно:

-- правовой подход, где ключевым признаком являются договорные (контрактные) отношения между государством и бизнесом, закрепленные юридически; государственный частный партнерство

-- институциональный подход, в рамках которого государственно-частное партнерство выступает как институт;

-- системно-трансформационный подход, где в качестве ключевого признака выступает система отношений, предполагающая трансформацию правомочий собственности.

Однозначное определение государственно-частного партнерства необходимо для его законодательного закрепления. С экономической точки зрения более целесообразным является интегрированный подход через введение категории «уклад», соединяющий различные трактовки государственно-частного партнерства. Экономический уклад -- определенный тип производственных отношений со специфической системой хозяйствования и организацией жизнедеятельности его субъектов. Его конструктивными элементами являются: система хозяйственных отношений, система институтов хозяйственной деятельности, система мотивов к хозяйственной деятельности [1]. Государственно-частное партнерство соединяет в себе все эти три элемента. При этом трактовка государственно-частного партнерства через понятие «уклад» включает институциональный подход, поскольку институты отражают основу экономических интересов -- собственность, которую фиксируют в своих формах. Для государственно-частного партнерства характерно наличие институциональной составляющей сотрудничества -- договора, определяющего цели, направления и принципы отношений власти и бизнеса в той или иной сфере. В рамках государственно-частного партнерства осуществляется трансформация правомочий собственности, происходит обмен ресурсами между участниками, который проявляется в передаче бизнесу части полномочий государственного управления теми или иными объектами в ответ на инвестиции и другие формы помощи от частных компаний. Поэтому здесь видится включение и системно-трансформационного подхода.

Таким образом, интегрированный подход позволяет рассматривать государственно-частное партнерство как форму хозяйствования, особый формирующийся экономический уклад, создающий трансформационный потенциал внутри действующей экономической системы и возможность проявления синергетического эффекта при объединении рыночного и государственного регуляторов.

Аргументом в пользу интегрированного подхода является также и наблюдающаяся смена парадигм в понимании роли государства -- от восприятия его как института, самостоятельно производящего общественные блага, к отношению к нему как институту, создающему рамочные условия для производства общественных благ бизнесом. Интегрированный подход позволяет согласовать и взаимно увязать различные позиции по отношению к государственно-частному партнерству, тем самым расширить и обогатить не только определение сущности данной категории, но и область ее анализа.

Необходимость использования государственно-частного партнерства как формы экономических отношений в современных условиях предопределяется созданием возможности нивелирования негативных сторон, как рынка, так и государства, возможности перераспределить, трансформировать единичные экономические интересы отдельных субъектов во всеобщий экономический интерес, поскольку все субъекты получают определенные выгоды, недостижимые при попытке самостоятельного осуществления отдельных проектов. Необходимость сотрудничества частного бизнеса и государства обусловлена также наличием ряда общих проблем социально-экономического развития страны, таких как несовершенство отраслевой структуры и недостаточное развитие инновационной деятельности, неразвитость инфраструктуры и социальной сферы в сочетании с ограниченными возможностями их государственного финансирования.

Так, абсолютная величина внутренних затрат на исследования и разработки в России в 12 раз ниже, чем в США, в 4,2 раза -- чем в Японии, в 2,6 раза -- чем в Германии. При этом для российского сектора исследований и разработок характерна организационная и финансовая зависимость от государства: доля государственного сектора, финансирующего исследования и разработки, составляет 67,8%, в то время как в США она составляет 33,4%, в Японии 16,4% [2, С.355-356, 348-349; 3, С.72. 4, С. 503]. Важно в этой связи отметить, что структурные трансформации инвестирования инновационного развития в развитых странах происходят преимущественно за счет частного капитала.

Производственные активы в таких отраслях как электроэнергетика, железные и автомобильные дороги, магистральные нефте-, газо- и продуктопроводы, морские порты, аэропорты, коммунальное хозяйство крайне устарели, большинство из них является советским индустриальным наследием. При этом, например, для организации нормального транспортного потока на территории России, как отмечено в Федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» нужно построить как минимум 544 тыс. км дорог, а общая потребность в современных дорогах составляет около 2 млн км. Для строительства дорог по европейским или американским стандартам и с учетом климатических особенностей России потребуется не менее 540 млрд долл. Высокая капиталоемкость и длительные сроки окупаемости инвестиционных проектов развития инфраструктуры, определяют их низкую инвестиционную привлекательность для бизнеса и необходимость активного участия государства в их реализации.

Образование и здравоохранение нуждаются в строительстве и реконструкции многих школ, детских садов, больниц и других учреждений. Несмотря на абсолютный рост инвестиций в основной капитал, направленных на развитие здравоохранения и образования, их доля от общего объема инвестиций в экономике остается достаточно низкой. Основным источником инвестиций в строительство этих объектов являются бюджетные средства, при этом степень износа основных фондов в здравоохранении и образовании составляет более 50%, расходы в расчете на одного обучающегося в России в среднем ниже, чем в развитых странах на общее образование в 4,5 раза, на профессиональное образование почти в два раза, расходы на здравоохранение отстают от развитых стран в 2-2,5 раза [5, С. 263, 264; 6, С. 336, .351, 352; 7, С.78, 214.].

Необходимость использования государственно-частного партнерства как особой формы экономических отношений между государством и бизнесом подтверждает также положительный зарубежный опыт реализации ГЧП. Так, сравнительный анализ проектов, выполненных за счет государственного бюджета, и проектов, базировавшихся на партнерстве государства и бизнеса, осуществленный независимыми британскими экспертами, показывает, что в течение 25 лет расходы на финансирование государством проектов превышали плановые расчеты на 40%, при реализации около 70% этих проектов были нарушены установленные сроки. В то же время среди 400 проектов, выполненных на основе государственно-частного партнерства, свыше 80% были закончены в срок и без превышения сметы. Аналогичная оценка экономической эффективности проектов государственно-частного партнерства проводилась в Германии, где было реализовано 46 проектов в области наземного строительства. Эти проекты оказались в среднем на 16% эффективнее тех, где не использовались инструменты ГЧП [8, С.5-6.].

В России в 2014 г по данным, представленным на Федеральном портале «ГЧП ИНФО» [9], из 188 проектов 34 реализовано, 41 имеют статус планируемых и 113 находятся на стадии реализации. На рис. 1. представлена диаграмма, отражающая динамику численности проектов ГЧП в России (за основу расчетов был взят год начала реализации проекта), которая показывает колебательный характер его развития, не в последнюю очередь связанный с мировым экономическим кризисом.

Рис.1. Динамика численности проектов ГЧП в России

В отраслевой направленности проектов за период с 2004-2014 гг. заметно уменьшается их доля в жилищно-коммунальной сфере, существенно растет доля проектов в сфере транспорта, строительства и энергетики, незначительно число объектов социального назначения, в целом российская модель ГЧП тяготеет к решению инфраструктурных задач (табл.1).

Таблица 1

Отраслевая структура проектов государственно-частного партнерства в России, %

В стране сформирован законодательный каркас для развития государственно-частного партнерства --?приняты различные нормативные акты по вопросам ГЧП и создан правовой фундамент для реализации соответствующих проектов.

В то же время развитие ГЧП сдерживается наличием целого ряда проблем, в частности, в качестве основной из них следует отметить отсутствие четкой концепции развития и поддержки ГЧП, которая порождает ряд следующих вопросов.

Во-первых, проблемы правового характера. Прежде всего, это отсутствие закона о ГЧП на федеральном уровне, который должен обеспечить легальность действий органов власти и бизнеса в области ГЧП, нормативно защитить их интересы в случае возникновения споров, повысить качество и количество реализуемых проектов.

Во-вторых, проблемы, связанные с управлением развитием государственно-частного партнерства, следствием чего является отсутствие координации действий, затягивание сроков рассмотрения проектов, нестыковки в нормативно-правовом обеспечении, необходимость нести дополнительные трансакционные издержки компании-партнеру государства при подготовке и реализации проекта. Немаловажной проблемой управления проектами ГЧП является недостаточное наличие соответствующих управленческих компетенций.

Ввиду того, что государственно-частное партнерство рассматривается нами как особый формирующийся уклад, основой которого являются экономические отношения конструктивного взаимодействия между государством и бизнесом, следует также обозначить круг проблем, возникающих в процессе формирования уклада, взаимосвязанных с его конструктивными элементами. К таковым относятся следующие:

1. Проблемы формирования системы хозяйственных отношений:

--?отсутствие опыта исторически устойчивого партнерства власти и бизнеса, что обусловливает отсутствие принципов практического осуществления партнерства между государством и бизнесом, четких правил диалога, а также реальных инструментов для выстраивания отношений;

--?исторически сложившаяся нерациональная и громоздкая структура управления, номенклатурные традиции, являющиеся объективными предпосылками для развития и постоянного воспроизводства бюрократии, что в дополнении с неразвитой системой отношений собственности создает благоприятную почву для коррупции. В свою очередь, это препятствует установлению доверительных и конструктивных отношений государства с предпринимателями и обусловливает высокие риски ведения предпринимательской деятельности.

2. Проблемы формирования системы институтов хозяйственной деятельности:

--?слабость институтов гражданского общества и гражданского контроля за деятельностью государства и частных компаний, излишние административные барьеры, недостаточный уровень защиты прав собственности, что создает условия для манипулирования государством уровня контроля, а также поддержки того или иного бизнеса с применением избирательных стимулов и избирательного привлечения к ответственности;

--?асимметрия информации, которой располагают взаимодействующие стороны;

--?неразвитость неформальных норм предпринимательской этики, несформировавшаяся культура контрактов.

3. Проблемы формирования мотивации хозяйственной деятельности. В настоящее время социальная ориентированность бизнеса, его заинтересованность в решении не только своих частных, но и общенациональных проблем, еще недостаточно развита. Бизнес демонстрирует в основном стремление к максимизации прибыли, перераспределению средств федерального и региональных бюджетов, правительственных фондов, а не к инвестированию или иному участию в инфраструктурных проектах, имеющих особое значение для экономики страны.

Наиболее серьезной причиной и одновременно важнейшим следствием, оказывающим существенное влияние на глубину и динамику развития государственно-частного партнерства, является его «точечный», эпизодический, скорее стихийный, чем управляемый характер, поскольку на практике чаще реализуются краткосрочные «альянсы», когда усилия и ресурсы партнеров объединяются для достижения некой конкретной цели.

Решение представленных выше проблем и более позитивные результаты может обеспечить придание объективно формирующимся экономическим отношениям партнерства между государством и бизнесом долгосрочного характера стратегического сотрудничества, эволюционного накопления качественных и количественных параметров государственно-частного партнерства, Это возможно при подходе к формированию и развитию государственно-частного партнерства как социально-экономического уклада, а не только как к проектной деятельности.

Эволюционное развитие государственно-частного партнерства как социально-экономического уклада предполагает поэтапное формирование трех его конструктивных элементов.

Первый этап -- организация экономических (партнерских) отношений государства и бизнеса, что предполагает:

--?образование формальных институтов партнерства бизнеса и государства, системы формальных правил взаимодействия этих субъектов, которые задаются законодательством, правами собственности и конкретными отношениями в экономике;

--?ясное и определенное формулирование своих интересов, целей и задач каждым субъектом партнерства;

--?изменение акцентов в методах экономического воздействия с принуждения на побуждение, то есть на создание условий заинтересованности в экономически выгодном партнерском сотрудничестве хозяйствующих субъектов.

Второй этап --?углубление и расширение партнерских экономических отношений государства и бизнеса:

--?институционализация партнерства укрепляется на основе отработки процедур согласования интересов и общих целей общества, власти и бизнеса в рамках правового поля, выработки и реализации неформальных правил;

--?трансформация отношений собственности, в процессе которой государственная собственность, попадая под влияние рыночных методов управления, меняет свой экономический смысл, а также свою структуру. Частная собственность, в свою очередь, также видоизменяется, приобретая смешанные формы. В результате разделения правомочий собственности создаются условия для эффективного функционирования объектов партнерства, оптимального управления ими, рационального использования ресурсов;

--?наличие у хозяйствующих субъектов (государства и бизнеса) специфицированных и защищенных прав собственности на ресурсы и результаты их использования, в свою очередь, создает условия для развития системы мотивов к хозяйственной деятельности, которое будет происходить в направлении действия экономической мотивации субъектов хозяйствования, проявляющейся как необходимость обеспечения рентабельности производства и получения прибыли с целью создания условий для дальнейшего производства и воспроизводства товаров и услуг, осуществляемых на основе государственно-частного партнерства.

Третий этап --?гармонизация экономических (партнерских) отношений государства и бизнеса, проявление которой в конструктивных элементах уклада имеет свои особенности:

--?в рамках институционального обеспечения действия принципов ГЧП в полной мере реализуются формальные и неформальные правила;

--?в рамках элемента «обеспечение формирования системы хозяйственных отношений» достигается баланс интересов всех субъектов;

--?в рамках элемента «обеспечение формирования системы мотивов к хозяйственной деятельности» достигается действие социальной мотивации и ответственности бизнеса.

Государственно-частное партнерство в данном случае выступает и как инструмент, и как механизм, и как форма гармонизации интересов общества, государства и бизнеса, поскольку его сущностью является паритетное сотрудничество на основе соглашений и переговоров, в ходе которых создаются возможности для учета и балансирования интересов всех участников.

Государственно-частное партнерство создает объективную основу для гармонизации экономических отношений между обществом, государством и бизнесом, что объясняется общностью их перспективных интересов, взаимной потребностью друг в друге, а также тем, что ряд функций государства тесно корреспондирует с интересами бизнеса.

Каждая из сторон партнерства преследует собственные цели, решает свои задачи, имеет различные мотивации. Так, государственные органы власти хотят получить рост объема и улучшение качества предоставляемых услуг населению, частный сектор стремится обеспечить и повысить прибыль. При этом и государство, и бизнес, и общество заинтересованы в успешной реализации проектов. Государство, вступая в партнерство с бизнесом, получает возможность привлечения дополнительных источников финансирования, снижающих нагрузку на бюджет, а также более гибкую и действенную систему управления своим имуществом.

Вклад государства в государственно-частное партнерство осуществляется в виде собственности, налоговых и иных льгот, гарантий, частично -- финансовых средств. Бизнес, участвуя в партнерстве с государством, рассчитывает на поддержку за счет административных, материальных, финансовых, природных ресурсов государства. Кроме того, бизнес получает определенный набор гарантий, преференций и надеется снять многие барьеры, препятствующие его развитию. В результате реализации проектов государственно-частного партнерства общество получает качественное и количественное развитие общественно значимой инфраструктуры (жилищное строительство, ЖКХ, дорожное строительство, железные дороги и т.д.) и социальной сферы.

Государственно-частное партнерство определяет форму взаимоотношений двух субъектов хозяйствования -- государ-ства и бизнеса, в рамках которой реализуются специфические экономические отношения между ними. В рамках института ГЧП в диалектическом единстве согласуются (но не ликвидируются) различные по своей природе разнополюсные интересы государства, как уполномоченного представителя общества, и бизнеса, основанные на их конструктивном взаимодействии. Полноправной стороной взаимодействия должно быть и общество, которое в настоящее время не проявило своей роли во всей полноте. При этом именно общество должно решать задачу создания условий для эффективного совместного функционирования и развития государства и бизнеса в интересах общества, то есть для достижения главной цели его развития.

Литература

1. Куракин А.А. Анализ понятия социально-экономического уклада // Экономическая социология. -- 2003. -- Т. 4. -- № 1.?-- C.?81-104.

2. Индикаторы науки: 2014: статистический сборник. -- М.: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2014.

3. Индикаторы науки: 2009. Статистический сборник. -- М.: ГУ-ВШЭ, 2009.

4. Российский статистический ежегодник. 2013: Стат.сб. / Росстат. -- М., 2013.

5. Индикаторы образования: 2013: стат.сб. -- М.: ГУ-ВШЭ, 2013.

6. Здравоохранение в России. 2013: Стат.сб. / Росстат. -- М., 2013.

7. Индикаторы образования: 2013: статистический сборник. -- М.: ГУ-ВШЭ, 2013.

8. Семенова Е.А. Партнерство государства и бизнеса в интересах инновационного развития в странах ОЭСР / Рос. ин-т стратег. исслед. -- М.: РИСИ, 2007 (Аналитические обзоры РИСИ) № 4(17).

9. Федеральный портал «ГЧП ИНФО» Режим доступа: http://www.pppi.ru/projects/russian.

Размещено на Allbest.ru