Борьба с бедностью в Бразилии: основные этапы, проблемы и перспективы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Борьба с бедностью в Бразилии: основные этапы, проблемы и перспективы

Ишмуратова В.Г. начальник отдела экономики Научно-производственной фирмы «Биомаг» (г. Уфа), кандидат экономических наук

Аннотация

В статье обобщается опыт Бразилии в преодолении бедности. Рассмотрены причины бедности, пути и проблемы ее преодоления. Быстрый экономический рост рассматривается как главный фактор в борьбе с бедностью, хотя в последнее время отмечался приоритет социальных программ в экономике, что негативно отразилось на ее темпах развития.

Ключевые слова: Бразилия, развивающаяся экономика, демократия, бедность, социальное неравенство, обусловленные денежные трансферты

Бразилия всегда была страной контрастов. Занимая шестое место в рейтинге крупнейших экономик мира и четвертое место среди демократических государств по численности населения, Бразилия представляет собой большую страну с огромными амбициями. В то же время любой приехавший в Бразилию может сказать, что в стране имеются такие проблемы, как неравенство и бедность. Несмотря на современные ландшафты и продвинутые технологии, утонченность образованных представителей среднего и высшего классов общества, 60% населения страны живет в бедности. Распределение богатства крайне неравномерно, хотя страна числится демократическим государством с 1985 г. Если взять традиционный показатель неравенства -- владение пахотной землей, то 1,6% фермерских хозяйств контролируют 43,8% всех сельскохозяйственных угодий. бедность бразилия экономика социальный

Подобная статистика подчеркивает, что Бразилия -- страна резких контрастов, демократия с неравномерным распределением богатства и доходов, развивающаяся промышленная экономика, обладающая очень большим потенциалом, но в то же время обремененная не менее большими обязательствами перед беднейшей частью населения. После периода военной диктатуры, длившейся 21 год с 1964 по 1985 гг., в Бразилии начался переход к демократии, пробудивший надежды на то, что коренные политические и социально-экономические преобразования не за горами. В течение первых десяти лет политики новой демократии страна сменила курс. Во главе первого демократического правительства, получившего название Новой Республики, встал Жозе Сарней, член бывшего военного правительства. С приходом Сарнея произошел переход к демократии без каких-либо фундаментальных изменений. К разочарованию бразильцев, новый президент должен был быть избран, как и раньше, с помощью коллегии выборщиков, точнее, национальным конгрессом, избранным в 1986 г.

Новый политический класс тогда мало отличался от деятелей, участвовавших в полуоткрытом конгрессе, санкционированном вооруженными силами в 1965-1985 гг. Экономика Новой Республики оказалась еще более разочаровывающей. Вскоре после того, как правительство Сарнея смягчило влияние инфляции на первом году пребывания у власти, ценовая нестабильность вернулась вновь, порождая инфляционные, а периодически гиперинфляционные спирали, превышающие инфляцию 50% в месяц в течение последующих девяти лет. Преемник Сарнея, Фернанду Колор (1990-1992) оказался еще менее успешным. Его действия не только не смогли обуздать инфляцию, но он был замешан, как выяснилось, в коррупции и досрочно сложил президентские полномочия [1, c. 2]. Социал-демократ Фернанду Энрики Кардозу работал над внедрением все большего числа политических инициатив, благоприятствующих рыночным отношениям, которые усилили финансовую дисциплину и вывели бразильскую экономику на международную арену, чтобы повысить ее конкурентоспособность. Он поставил этот процесс во главу угла своей государственной программы. Придя к власти в 1994 г. Луис Инасиу Лула да Силва после выборов в 2002 г. продолжил и расширил политику Кардозу [2, c. 141].

Хотя Лула пришел к власти путем революционного заговора, это было вовсе не тем, чего опасались его консервативные критики. Прежние поражения и оголтелая реакция на итоговую победу не ослабили намерений Лулы провести социальные изменения, но заставили его пересмотреть методику их проведения [3, c. 36]. Вначале 2000-х гг. Бразилия достигла значительных успехов. Движимый товарным бумом и растущим внутренним рынком, экономический рост в 2004-2010 гг. набрал обороты, увеличиваясь в среднем на 4,5% при относительно низкой инфляции. Успех экономики Бразилии за минувшее десятилетие был настолько резким, что страна стала крупным экспортером. К 2009 г. она вошла в список Министерства финансов США как один из крупнейших зарубежных кредиторов американского правительства по суверенному долгу. На январь 2013 г. Бразилия занимала четвертое место в списке (253 миллионов долларов) сразу после стран-экспортеров нефти, Японии и Китая. Таким образом Бразилия благополучно вышла из трудного положения. Успех Бразилии в последние годы можно сравнить с китайским, да таким, что ставит ее впереди Китая. Например, Марсело Нери [4, c. 229] привел данный аргумент, упомянув не только высокие темпы роста, но также снижение неравенства и усиление демократии в Бразилии, тогда как экономический рост Китая совпал с усилением неравенства и существующим по-прежнему авторитарным режимом.

Бразилия так никогда и не восприняла неоклассический тип экономического мышления. Возможно, в стране никогда не было соответствующей «неолиберальной эры», даже когда президенты Сарней, Колор и Кардозу провели либерализацию торговли, приватизацию основных отраслей и предприняли налоговые реформы, чтобы сдержать рост государственного долга. Никогда в Бразилии не имелось и автократической экономики. Как только страна вошла в то, что Кардозу и Фалетто [5] назвали «полупериферией» международного капитализма, она обрела возможности, какие были недоступны более мелким и зависимым экономикам в Латинской Америке. С 1940 по 1980 гг. Бразилия реагировала на вызовы и новые возможности глобальных экономических изменений, выстраивая прочную «девелопменталистскую» модель, в рамках которой государство координирует деятельность промышленных предприятий внутри страны с помощью официального финансирования и регулирования иностранных инвестиций с целью стимулировать импортозамещение и содействовать развитию промышленного сектора экономики [6].

Результатом явилась крупнейшая индустриализованная экономика в Латинской Америке [1, c. 101]. Успех Бразилии в улучшении показателей бедности и снижении уровня неравенства за последние десять лет подчеркивает ее поворот к лучшему, фактически как никакой другой набор индикаторов. Согласно Индексу человеческого развития ООН за 2011 г., Бразилия занимает 24 место из 187 стран мира, с рейтинговым числом 0,718, при этом с 0,600 в 1990 г. оно поднялось до 0,665 в 2000 г., а в 2005 г. составило 0,691. Бразилия занимает одну из самых высоких строчек рейтинга по объему ВВП среди стран, внесенных в список второго рейтингового уровня («высокий уровень человеческого развития») [7]. Большая часть успеха может быть отнесена за счет изменений в социальной политике. В 1987 г. Бразилия истратила на нее сумму, равную 3% ВВП, но к 2005 г. она поднялась до 21% [8, c. 187]. Начиная с колониального периода, Бразилия насчитывала большое число бедняков, зарабатывавших в процентном отношении сравнительно малую часть национального дохода.

Исторические корни неравенства и бедности могут быть прослежены до системы крупномасштабного сельского хозяйства, базирующегося на подневольном труде (отчасти на рабском), и малочисленного класса землевладельцев, определявшего экономику страны с XVII до конца XIX века. Индустриализация не уничтожила неравенство, но только усугубила его, поскольку трудосберегающие технологии и спрос на квалифицированных работников лишь увеличил разрыв между классами [9]. Но более или менее устойчивое смягчение проблемы бедности, не единожды обещанное политиками, так и не наступило. Однако между 1967 (начало бразильского «чуда») и 1980 гг. в стране наступил период относительно быстрого экономического роста, но с сохранением неравенства [10]. В первом десятилетии демократического правления темпы роста снизились, неравенство продолжало усиливаться. Лишь с появлением нескольких факторов, начиная с 1994 г., эти показатели изменились к лучшему. Изменения происходили при сдерживании инфляции в рамках «Реального плана», снижении неравенства в доходах домохозяйств с разным уровнем образования и сближении уровня жизни в городах и сельской местности на протяжении 1990-х. Появление развернутой целевой социальной помощи малоимущим при Кардозу и других президентах также привело к снижению неравенства [11].

После 2005 г. впервые в истории своей демократии Бразилия увидела и стабильное увеличение темпов экономического роста, и снижение уровня неравенства и бедности. Траектории бедности и неравенства оказались нелинейными -- в период структурных кризисов 1980-х они возрастали, затем под действием «Реального плана» снижались. В 1994-2004 гг. показатели бедности, согласно критерию 100 реалов на душу населения в месяц, снизились на треть. Неравенство снижалось медленнее. Бразилия занимает седьмое место в мире среди самых «неравных» стран. Свыше двух третей доходов сконцентрировано в верхних двух децилях, тогда как на долю нижних двух децилей приходится всего лишь 2,3% [12]. Оценивая снижение показателей бедности за последние двадцать лет, Марсело Нери [4, c. 240] отмечает, что темп этого снижения возрастал благодаря снижению неравенства в распределении доходов. Например, если бы уровень неравенства снижался так, что средний коэффициент Джини для Бразилии был скорее на уровне одного из самых развитых штатов, таких как Рио (0,561), тогда темп сокращения бедности был бы в два раза быстрее существующего. Следует, однако, отметить, что снижение уровня бедности, сопровождавшееся снижением неравенства, остается впечатляющим. Снижение неравенства в 1993-2004 гг. объясняет сокращение бедности почти наполовину [11, c. 23].

Согласно международному показателю черты бедности, установленному Всемирным банком, около 14 миллионов человек живут на один доллар в день. Судя по обычным данным расчета по численности, в 1992 г. 11,6% населения жило на один доллар в день, но в 2003 г. эта пропорция сократилась до 7,3%, а в 2008 г. -- до 4,2%. Сдвиг на пороговый уровень в два доллара в день был также существенным: 26,5% в 1992 г. по сравнению с 20% в 2003 г. и 10,6% в 2008 г. [13, c. 68]. О людях, существующих на один и менее доллара в день, можно сказать, что они живут в «крайней нищете» и именно в этой группе произошли наиболее значимые улучшения. Число людей, живущих в крайней нищете, снизилось на 60,5% [4, c. 232-233]. Хотя этому и способствовала стабилизация цен в 1990-х, быстрее всего их число уменьшилось в 2000-х. Снижение уровня крайней нищеты на 8,6% в 2002-2006 гг. равнозначно аналогичному снижению для всей Латинской Америки за пятнадцатилетний период, начиная с 1990 г. Наиболее резким снижение бедности стало для самых неимущих, которые получали менее четверти минимальной месячной заработной платы. Исходя из показателей за 2001-2008 гг., размер данной группы населения снизился с 21% до 11%.

Сокращение бедности было наиболее выраженным на северо-востоке страны, где за это время данный показатель упал с 40% до 22% [1, c. 133-134]. Это примерно 8 млн человек, выбравшихся из крайней бедности только в одном регионе [13, c. 70]. Поворот к лучшему в социальных показателях Бразилии за последнее десятилетие был настолько значительным, что наблюдатели склонялись к мнению, что причиной этих изменений стала политика правительства. Марсело Нери первым назвал «Реальным планом Лулы» триединый подход, заключающийся в использовании программ борьбы с бедностью с помощью обусловленных денежных трансфертов, повышении минимальной заработной платы после 2003 г. более чем на 50% в реальном выражении и предоставлении потребительского кредита. Первоначальный «Реальный план» снижал число лиц, живущих за чертой бедности, на 18,5%, а «Реальный план Лулы» -- на 19,2% [1, c. 134].

Обусловленные денежные трансферты (ОДТ) -- это не связанные с предварительными взносами программы выплаты целевых субсидий бедным матерям с целью получения положительных социальных результатов, т.е. обучения детей в школе и улучшения здоровья семьи. ОДТ являются универсальными, так как они идут многочисленному и географически разбросанному неимущему населению, для которого доступ к деньгам, прежде всего, обусловлен соответствием критериям включения, преимущественно низким доходом. Эти люди продолжают получать трансферты до тех пор, пока они отвечают условиям. Первые значительные программы ОДТ были проведены на субнациональном уровне. Кристов Барки, губернатор федерального округа, инициировал в 1995 г. первую программу денежных трансфертов, чтобы обеспечить себе популярность. Его Bolsa Escola (программа выдачи пособий на школьное образование) стимулировала учебу детей в школе с семи до четырнадцати лет. Такая же программа проводилась в Кампинасе, штате Сан Паулу, под руководством мэра Жозе Роберто Магальяеса Тейшейры.

В 1997 г. Кардозу создал федеральную версию этой программы, взял на работу нескольких разработчиков из Кампинаса, а в 2001 г. распространил эту инициативу. К 2000 г., в середине второго президентского срока Кардозу, уже 1115 городов задействовали собственные программы школьных субсидий [1, c. 138]. К 2002 г. 95% всех муниципалитетов стали участниками федеральной версии. Формат программы школьных субсидий был скопирован администрацией Кардозу в других сферах, включая пособия на продукты питания для детей и бытовой газ. Итак, к концу второго президентского срока Кардозу общий объем ОДТ составил четверть всех затрат на социальную помощь неимущим [14, c. 801].

При Луле социальная помощь неимущим была удвоена, в частности были расширены программы ОДТ, что почти втрое увеличило выплаты в процентном отношении к общему объему социальных расходов (с 1,0% в 2001 г. до 2,9% в 2006 г.). Кампания Лулы 2001-2002 гг., известная как «Нулевой голод», была направлена на искоренение голода. Его идея продуктовых карточек соответствовала ключевой теме кампании, но была раскритикована со всех сторон как вариант программы продовольственных талонов. Пока Лула был у власти, критика программы усилилась, соединившись с внутри чиновничьими склоками по поводу других программ ОДТ эпохи Кардозу [14, c. 2012].

Необходимость навести порядок во все более громоздкой системе заставила Лулу отказаться от первоначальной программы «Нулевого голода» и скрестить её с программой времен Кардозу, возложив реализацию на Министерство социального развития. В итоге была принята Bolsa Familia (Программа семейных дотаций, ПСД), которая объединила четыре отдельные программы денежных трансфертов (образование, бытовой газ, продовольствие и борьба с голодом). К 2006 г. программой ПСД было охвачено свыше 11.1 млн семей (приблизительно 55 млн человек), а к марту 2011 г. их число перевалило за 13 млн, при этом 52,4% из них проживало в самых бедных штатах на севере и северо-востоке страны. Равняясь в сумме 5,5 млрд долл., программа ПСД составляет 0,4% ВВП, менее 3% общих расходов на социальное обеспечение и только 37% всех средств, которые выделяются на социальную помощь [1, c. 139].

Фактически эта программа борьбы с бедностью, одна из самых амбициозных в мире, обходится бразильским налогоплательщикам в настоящее время в меньшую сумму, чем тратится на выплату пенсий (намного более регрессивный механизм поддержки). Хотя точные сравнения в международном масштабе делать трудно, на основе имеющихся данных можно предположить, что Bolsa Familia -- это одна из самых малозатратных программ борьбы с бедностью. Действительно, исследование, проведенное правительством Великобритании в 2011 г., показало, что отчасти благодаря минимальным административным расходам стоимость программ денежных трансфертов, таких как Bolsa Familia, на 30% меньше на одного человека по сравнению с традиционными [3, c. 41].

Действует программа ПСД просто. Семьи, имеющие право на получение субсидий, встречаются с местными чиновниками-регистраторами, которые собирают информацию и помещают ее в Единый Реестр, позволяющий проводить сравнение между заявленным доходом и структурой потребления для проверки предоставленной информации. Если проверка успешно пройдена, деньги перечисляются в электронном виде на карточки ATM, которые выдаются Федеральным Сберегательным Банком. Карточки передаются матери семейства (или отцу семейства, если в семье нет взрослых женщин) в каждом из домохозяйств, в которых совокупный месячный доход не превышает 140 реалов (88 долларов). Средства выплачиваются помесячно в сумме от 48 до 242 реалов (36-151 долларов), в зависимости от числа детей в домохозяйстве и при условии, что все дети в возрасте от 6 до 15 лет посещают 85% школьных занятий (80% в возрасте от 16 до 17 лет), регулярно проходят вакцинацию (для детей до 7 лет) и вместе с беременными или кормящими матерями периодически осматриваются профессиональным медицинским работником.

Бедные домохозяйства в северо-восточных районах могут также подать заявку на дополнительные субсидии (бытовой газ и продуктовую карточку) в размере 15 реалов (9 долларов) и 50 реалов (31 долл.), соответственно. Периодически проводятся выборочные проверки бенефициаров на соответствие условиям, хотя по результатам проверок требования по образованию выполняются успешнее, чем требования по здоровью [15]. Программа Bolsa Familia являлась менее всего коренной перестройкой программы искоренения бедности, служила целевым и очень востребованным дополнением к ней, оказавшимся эффективным, хотя и не ведущим к преобразованиям. Показатели бедности в результате программы ПСД упали в среднем на 12%, так как денежные выплаты стали вторым источником доходов домохозяйств из первых децилей с самым низким доходом [15, c. 179].

Программа ПСД также заметно повлияла на неравенство, учитывая заявленное снижение коэффициента Джини на 21-24% в 2000-е гг. Хотя эмпирические результаты по побочным эффектам программы ПСД противоречивы, различными исследованиями обнаружено ее влияние на уровень потребления в домохозяйстве (в частности, заметное увеличение в потреблении продуктов питания, детской одежды и образовательных ресурсов), сказавшееся на структуре регионального роста. Программа существенно повлияла на посещение школы (или часов школьных занятий) и увеличила число обращений к врачу, несмотря на отсутствие заметного влияния на уровень иммунизации детей и неясные данные о питании. В конце концов, программа ПСД не составляла значительной доли социального бюджета, не говоря уже о совокупном бюджете, так что вмененные издержки по участию в ней были низкими для всех заинтересованных лиц. Принимая во внимание универсальные критерии для участия домохозяйств в программе ПСД и порядок выплат от Министерства социального развития непосредственно получателям через Федеральный сберегательный банк, возможность совершения должностных преступлений для политиков и других деятелей невелика. Поскольку финансирование осуществлялось непосредственно федеральным правительством, политикам на региональном уровне было трудно требовать кредиты под эту программу, к тому же такие попытки не сулили выгоды [16].

Муниципальные функционеры не могли гарантировать участие в программе или угрожать отказом тем, кто уже включен в систему, так как эти чиновники не контролировали выплаты. Если и был политик, который что-то получил от программы ПСД, так это Лула. Несмотря на все ограничения и слабые побудительные мотивы, имеются некоторые сведения об отсутствии надлежащего контроля и конфликте интересов на муниципальном уровне [14, c. 809-810], хотя статистические и территориальные исследования структуры выплат подтверждают, что политические критерии не влияли на распределение денежных средств по программе, и она обеспечила лучшие результаты, чем аналогичные программы в Мексике и где-либо еще в Латинской Америке. Фактически три четверти всех средств ПСД достались квинтильной группе с самыми низкими доходами [1, c. 141].

Волна приватизации, захлестнувшая Латинскую Америку в 1980-е и 1990-е годы, когда правительство распродавало все -- от авиалиний и энергокомпаний до коммунальных служб, оставили без средств существования сотни миллионов жителей, слишком бедных, чтобы участвовать в стремительно развивающейся рыночной экономике. Президент Лула и его советники решили, что лучше и проще всего наполнить карманы бедняков реальной звонкой монетой вместо того, чтобы пойти на попятную и вновь национализировать крупные производства [3, c. 38]. Bolsa Familia -- это, может быть, самая разработанная национальная программная социальная политика в истории Бразилии. Ее воздействие на снижение уровня бедности и даже неравенства вызывает полемику, но, бесспорно, эмпирические данные свидетельствуют в пользу ее благотворного эффекта. Разумеется, программы ПСД недостаточно для искоренения бедности, так как она направлена на повышение уровня потребления, а не создание доходов у населения [14]. Положительное влияние программы Bolsa Familia также нивелируется регрессивной налоговой системой Бразилии, основывающейся преимущественно на потребительских налогах. Эти налоги, которые взимаются фактически за каждый товар и большую часть услуг, съедают львиную долю -- по некоторым оценкам до 55% субсидий по программе Bolsa Familia [3, c. 44].

Несмотря на это, даже скромный ее успех является исключением в спектре социальных политик, в большинстве имеющих долгую историю, но не обеспечивщих достаточного уровня социальной защиты неимущим и усугубивших структурное неравенство [1, c. 141]. Сегодня Бразилия все еще стоит перед лицом многих проблем -- от экономического спада до коррупционных скандалов и конца товарного бума. Но беспримерный успех страны в снижении уровня бедности и неравенства может и должен осветить путь дальнейшего прогресса в этой и других странах. И даже если всю экономику страны сегодня лихорадит, благодаря буферу, обеспеченному программой Bolsa Familia, народ страдает в меньшей степени, чем во время многих прошлых кризисов в стране. В последние годы, с усилением общественной обеспокоенности проблемой бедности, многие политические деятели и экономисты начали предлагать экстремальные решения. Некоторые страны, как, например, Индия, попытались провести громоздкие и крайне бюрократизированные программы по обеспечению продуктами питания и рабочими местами.

Французский экономист Тома Пикетти выдвинул идею перераспределительного всемирного налога на имущество. Бразилия показала, что есть и другой путь решения проблемы неравенства, более благоприятный для рынка и менее провокационный. Неудивительно в таком случае, что, несмотря на несовершенство, эта программа вызвала дружное восхищение за рубежом и в самой стране. Нэнси Бердсолл, президент Центра глобального развития, базирующегося в Вашингтоне, назвала программу Bolsa Familia «прямо-таки чудодейственным средством в развитии». Другими горячими ее сторонниками являются «New York Times» (которая громогласно заявила, что Bolsa Familia -- это «вероятно, самая значительная правительственная программа борьбы с бедностью, какую мир еще не видел») до «The Economist» (который назвал ее «ошеломляющим успехом»). Однако лучшим свидетельством блестящего успеха проекта Bolsa Familia является, по-видимому, тот факт, что с момента создания программы свыше 63 стран отправили своих экспертов для копирования ее модели.

Некоторые страны Латинской Америки, Бангладеш, Индонезия, Марокко и ЮАР делают попытки реализовать эти модели. Даже некоторые города США, такие как Мемфис и Нью-Йорк, развернули аналогичные программы, что еще раз доказывает притягательность великого эксперимента Бразилии в мировом масштабе [3, c. 44]. Система социального обеспечения в Бразилии дает весомую социальную поддержку миллионам граждан с помощью значительных денежных ассигнований на социальное обеспечение, образование, здравоохранение и государственное вспомоществование. Общая сумма расходов на социальные нужды составила 23% ВВП, выше, чем в любой другой стране Латинской Америки, за исключением Кубы (29%), и близко к средним показателям для стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (25,5%) [13, c. 62-64]. Эти выплаты сыграли ключевую роль в снижении уровня бедности и неравенства при повороте к лучшему, но в определенной мере углубили неравенство. Дело не в том, что на борьбу с бедностью выделялось недостаточно средств, но в том, что они попадали к относительно привилегированным классам, а не распределялись более равномерно в пользу неимущих. Неравенство в системе социального обеспечения уходит своими корнями глубоко в историю Бразилии, вплоть до корпоратистских установок «Эстадо Ново», созданных Жетулиу Варгасом, которые связывали получение пенсий и выплат на медицинское обслуживание с официальной занятостью, государственной гражданской службой и службой в вооруженных силах, оставляя без социальной защиты большую часть населения городов и сельских местностей, занятого в частном секторе [1, c. 138].

Ни в какой другой сфере социальной политики Бразилии не сохранилось столько классового неравенства, как в неравномерном распределении социальной защиты -- суммы, равной 11% ВВП. По сравнению с ОДТ социальные пенсии составляют 82% всех денежных выплат в Бразилии. Тем не менее, в отличие от ОДТ, эти платежи в высшей степени регрессивны. Социальная защита в Бразилии является большей частью системой, основанной на принципе «плати по мере получения» и предполагающей выплату определенного пособия после ухода на пенсию. Но только некоторые работники, официально занятые в частном секторе и зарабатывающие достаточно, чтобы делать регулярные взносы, а также государственные служащие и кадровые военные, не имевшие до того времени доступа к своим пенсионным системам, являются частью общего режима социального страхования (Regime Geral de Previdencia Social, RGPS) в ведении Национального института социального обеспечения (Instituto Nacionalda Segiridade, Social INSS).

Государственные служащие всех федеральных уровней охвачены системой, не предполагающей взносов, которая известна под названием Унифицированной юридической системы (Regime Juridico Unico, RJU). На основе данных за 2006 г. Ансилиеро и Пайва (2008) разделили социальную помощь и социальное страхование по системе RJU, чтобы точнее подсчитать общее число работников в возрасте от 16 до 59 лет, обеспеченных социальной защитой. Они выяснили, что 52 млн работников в Бразилии (64% экономически активного населения) охвачены государственной пенсионной системой, 29 млн человек (36% экономически активного населения) не охвачены. К 2010 г. число бенефициаров, получающих пенсию, составило 23,9 миллиона человек [17, c. 21].

Неравномерность системы имеет также гендерные, расовые и географические аспекты. Системой охвачено приблизительно на 4% меньше женщин, чем мужчин, на 12% меньше чернокожих, чем белых, на 14% меньше людей в бедных северо-восточных штатах по сравнению с развитыми юго-восточными штатами [1, c. 142]. До тех пор, пока система не была реформирована в период правления Кардозу и Лулы, условия, регулирующие предоставление денежных пособий, были совершенно нерациональны. Работники могли выйти на пенсию при минимальном трудовом стаже в 5 лет, при этом выплаты, превышающие их прежнюю заработную плату, увеличивались всякий раз, когда работники получали прибавку. Работники могли выйти на пенсию раньше, независимо от возраста, если они проработали 30 лет (мужчины) или 25 лет (женщины). Поскольку к 1996 г. индивидуальное пенсионное обеспечение составило 5,5%, а государственное 6% ВВП, назрела необходимость заняться финансовой устойчивостью системы.

Начиная с 1997 г., отчисления работников перестали в значительной мере покрывать пенсионные выплаты. Наступление этого финансового перелома угрожало кредитоспособности Бразилии, которая все еще пыталась закрепить успехи «Реального плана» с помощью фискальных корректировок. В связи с ростом числа официальных работников, делающих отчисления, в последние годы наблюдалось снижение объема бюджетных ассигнований на поддержку, в частности, RGPS. Предложенные в период правления Кардозу и Лулы реформы, направленные на решение финансовых проблем пенсионной системы, не сделали ничего, чтобы исправить структурное неравенство. Кардозу предпринял попытку провести обширную пенсионную реформу, которая включала положения о требуемом трудовом стаже в 30 лет для женщин и 65 для мужчин, верхнем пределе пенсионных выплат и исключении многочисленных специальных выплат, например, дочерям военнослужащих. Однако эта попытка реформирования не удалась. В 2003 г. президент Лула смог обеспечить проведение реформы, в результате которой повышался возраст ухода на пенсию, а также ограничивались и облагались налогами выплаты обеспеченным слоям населения. Эти изменения были сделаны сразу после того, как в 2002 г. возросло финансовое давление на систему социального обеспечения.

Объем пенсионных выплат с этого времени увеличился благодаря добавлению пособий домашним работникам и общему росту численности официальной рабочей силы. Накопительные и ненакопительные пенсии в государственном и частном секторе в их нынешнем виде сравнялись с объемом социальной помощи, система которой была несколько усовершенствована по сравнению с дореформенным периодом. Более двух третей всех денежных средств INSS распределяется в сумме, равной одной минимальной месячной заработной плате, приходящейся на домохозяйство [18, c. 147]. Этот доход составляет от 80% до 100% дохода домохозяйств 20% беднейшего населения, что делает эту политику самой эффективной в борьбе Бразилии с бедностью. Несмотря на неравномерность охвата, она реально обеспечивает минимальный уровень дохода домохозяйств. Во-вторых, эта система имеет под собой надежную развивающуюся демографическую основу. В настоящее время на одного пенсионера приходится 5,6 работника, а к 2030 г. таких будет 3,1, а это уровень, предполагающий долгосрочную стабильность пенсионной системы.

В Бразилии также высокий уровень внутренних накоплений по сравнению с другими странами Латинской Америки, чем обеспечивается, возможно, меньшее давление на пенсионную систему в поддержке неработающего населения [1, c. 143-144]. В Конституции Бразилии 1988 г. утверждается, что каждый имеет право на медицинскую помощь. Данное положение, явившееся результатом усилий работников здравоохранения -- левых активистов, которые в 1980-е годы сформировали Движение за общественное здравоохранение, предусматривало всеобщее медицинское обслуживание.

Санитаристы выступали против существующей бисмарковской системы, которая защищала только работников государственного сектора и государственных служащих и находилась под управлением крайне централизованного федерального агентства -- Национального института медицинской помощи и социального обеспечения (Instituto Nacional de Assistencia Medica da Previdencia Social, INAMPS). Участники движения рассматривали рост числа индивидуальных страхователей как угрозу всеобщности доступа. Результатом их нажима стала Единая система здравоохранения (Sistema Unico de Saude, SUS), которая привела к радикальному усовершенствованию охвата и качества медицинских услуг. Управление здравоохранением было децентрализовано, и каждый муниципалитет стал комплексным медицинским центром со стандартным набором услуг, но для многих городов эти обязанности оказались непосильной ношей.

Санитаристы добились успеха в том, что местные советы по здравоохранению были признаны на уровне Конституции как партисипативные организации, наделенные полномочиями, которые позволяли общественности полноправно обсуждать вопросы здравоохранения с муниципальными чиновниками. Тем не менее, при всем успехе в установлении всеобщего права на медицинскую помощь и партисипативной системы здравоохранения попытка участников движения создать единую систему народного здравоохранения не удалась, хотя они одержали верх в вопросе о децентрализации и окончательной замены INAMPS Министерством здравоохранения [1, c. 144].

Предоставление всеобщего охвата в сочетании с сохранением индивидуального страхования обуславливает в системе изначальное неравенство. Около 22% населения имеет доступ к индивидуальному медицинскому страхованию, которое субсидируется за счет налоговых вычетов. Поскольку компании, предлагающие индивидуальное страхование, могут избежать оплаты таких дорогостоящих и малораспространенных хирургических операций, как, например, трансплантация, зная, что государственный сектор покроет расходы на эти операции, обеспеченные люди предпочитают прибегать к услугам непропорционально более дорогой сферы и по-прежнему пользуются индивидуальным медицинским страхованием. Число индивидуально застрахованных на 34% превышает число тех, кто зависит от системы SUS в пользовании услугами здравоохранения [17, c. 122].

Почти пятая часть расходов SUS сосредоточена на больных из верхних трех децилей. Географическое неравенство еще более обостряет это неравноправие. Самые квалифицированные врачи сконцентрированы в клиниках развитых южных и юго-восточных районов при нехватке специалистов в бедных северо-восточных штатах. Данные по распределению услуг подтверждают это неравноправие, так как жители развитых штатов юга и юго-востока получают медицинских услуг вдвое больше, чем жители северо-востока. Денежное выражение этого неравноправия отражено в малоизвестной аномалии: Бразилия является единственной страной в мире с законодательно закрепленной единой системой здравоохранения, которая расходует на здравоохранение больше частных, чем государственных средств. Общие затраты достигают 8,4% ВВП, что сопоставимо с некоторыми европейскими странами, но, в отличие от них, расходы на общественное здравоохранение составляют менее 50% от общего объема [1, c. 145].

Конституционная попытка создать общую сеть социальной защиты также сделало финансирование общественного здравоохранения менее надежным, чем оно могло бы быть. Расходы на общественное здравоохранение составляли 3,3% ВВП, при этом 65% средств поступало от федерального правительства, 20% от штатов и 15% от муниципалитетов. Конституция привязала налоговые поступления от взносов в фонд социального страхования, как к системе общественного здравоохранения, так и к пенсионному обеспечению. Подобно пенсионным обязательствам 1990-х годов, денег на финансирование здравоохранения перестало хватать [1, c. 146]. Несмотря на существующие проблемы, система здравоохранения Бразилии имеет свои сильные стороны. Во-первых, инфраструктура здравоохранения обслуживает большую часть населения. Основой системы является сеть местных клиник (Unidades Basisas de Saude, UBS), которая решает 80% вопросов здравоохранения в стране, занимаясь вакцинацией, элементарным лечением, приемом обычных больных и простой лабораторной работой.

К концу 2011 г. в Бразилии имелось 38 тысяч местных клиник, организация еще 25 тысяч была запланирована до конца 2014 г., большая часть предназначалась для беднейших городов в рамках программы президента Дилмы Русеф «Бразилия без нищеты», направленной на борьбу с бедностью. Программа UBS быстро развивалась на протяжении 2000-х годов, и к 2008 г. в каждой клинике имелась «команда семейного здоровья», состоящая, по крайней мере, из одного врача, одной медсестры и работника общинного здравоохранения. Во-вторых, как следствие широкой доступности местных клиник и усилий официальных кругов по сокращению издержек, больницы стали специализироваться на экстренной медицинской помощи и серьезных проблемах со здоровьем. Создание добольничных подразделений скорой помощи и сети мобильного парамедицинского обслуживания сняло нагрузку с больничной системы [1, c. 146]. Появились общинные программы в области здравоохранения, не получающие ресурсов в рамках SUS, которые были обращены к местному населению в самых удаленных сельских районах малоимущих штатов на северо-востоке.

Программа семейного здоровья (Programa Saude da Familia, PSF), созданная в 1994 г., является самой значительной среди них, так как она предоставляет медицинские услуги беднейшим общинам и направляет врачебные группы для посещения больных на дому. Опыт PSF был настолько впечатляющим, что их копировали по всей Бразилии. К 2003 г. PSF имелись в 4944 из 5564 муниципалитетов Бразилии [19, c. 84-85]. Эти успехи отражают улучшения в системе здравоохранения, а также растущие доходы домохозяйств. Хотя не все малоимущие бразильцы пользуются SUS, от 80 до 85% прибегают к ней. Благодаря этому почти всеобщему доступу, снижение детской смертности особенно значительно, так как оно связано с предоставлением более качественного и распространенного дородового наблюдения и с тем, что почти все роды проходят в присутствии профессионального медицинского работника. Все же неравноправие продолжает существовать даже здесь, и вероятность смерти детей рожденных в семьях квинтильной группы с самым низким уровнем доходов, в три раза выше, чем детей, рожденных в верхней квинтильной группе [20].

Доступ к безопасной для здоровья воде, средствам санитарии и более эффективным методам лечения таких хронических болезней, как лихорадка денге, малярия, диарея во многом объясняет улучшение в состоянии здоровья бразильцев [21, c. 353-355]. Пожалуй, никакая другая социальная политика не влияет так сильно на длительно существующее неравенство, как образование, учитывая, что число лет школьного обучения остается самым ярким показателем дохода. Если ассигнования на начальное и среднее государственное образование значат, по всей вероятности, очень многое для бедняков, правительство Бразилии склонно тратить больше на высшее образование и меньше, чем должно бы быть, на предшествующие уровни. Хотя в университетах обучается всего 2% всех студентов, они получают более 56% федерального бюджета на образование [17, c. 132].

В период демократического правления ассигнования на начальное и среднее образование возросли, так что в настоящее время они составляют 38,4%. Как государственный, так и частный сектор играют ключевую роль в области образования в Бразилии. Свыше 85% всех начальных и средних школ государственные, но свыше 65% высших учебных заведений -- частные [22, c. 377]. Подобно тому, как это имеет место в здравоохранении, политика в области образования проводится, а финансирование распределяется и осуществляется, как на федеральном, так и на субнациональном уровнях. По закону 18% федеральных налогов и 25% всех субнациональных бюджетных поступлений выделяется на начальное и среднее образование.

Проблемы, стоящие перед образованием Бразилии, разнообразны, но все они делятся на две группы -- доступ к образованию и удержание в школе, с одной стороны, и качество образования, с другой. Как и в других сферах социальной политики, доступ к образованию и его качество варьируют в географическом плане, с меньшим числом контингента учащихся на душу населения и более низким качеством образования, как показали национальные экзамены в бедных штатах северо-востока по сравнению с югом и юго-востоком. До реформы системы в 1998 г., средние расходы на одного ученика были двое или даже втрое больше в богатых штатах по сравнению с бедными [23, c. 154].

Региональное неравенство продолжалось и на уровне последипломного образования, так как лишь 15% аспирантов, получающих государственные стипендии, прибывают с северо-востока по сравнению с 57,5% с юго-востока [17, c. 161]. В отличие от здравоохранения, где инициатива реформ шла от движения санитаристов или обусловленных денежных трансфертов, где ведущую роль играли муниципальные новаторы, группы, заинтересованные в решении проблем образования, такие как профсоюзы учителей, общины и органы местного самоуправления, были не настолько влиятельными, чтобы запустить реформы. Изменения наступили со стороны федерального правительства, сначала робкими шагами в период правления Жозе Сарнея и Итамара Франку в виде децентрализации некоторых федеральных программ, например, программы школьных обедов. Правительство Кардозу занялось намного более важной реформой. Как ученый и бывший преподаватель, Кардозу хотел коренным образом изменить структуру начального и среднего образования путем дальнейшей его децентрализации и субсидирования субнациональных органов власти, согласно установленным критериям. Самые значительные изменения имели место в виде организации Фонда поддержки и развития начального образования и повышения статуса учителей (Fundo de Manutencao e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizacao do Magisterio, FUNDEF), который был одобрен в декабре 1996 г. и полностью реализован в 1998 г. Фонд FUNDEF является самой эффективной до сего времени попыткой по преодолению неравенства на уровне начального образования [24, c. 39]. Он предусматривал дополнительные ассигнования беднейшим штатам и муниципалитетам, которые выполняли свои обязательства направить до 25% всех налоговых поступлений на развитие начального и среднего образования.

Программа предписывала расходование не менее 60% этой суммы на жалованье учителям и повышение их квалификации. В программе FUNDEF также оговаривалось, что федеральное правительство частично покроет расходы в штатах, которые подпадают под категорию среднедушевого минимума финансирования. Закон устанавливал систему карьерного роста учителей с использованием шкалы заработной платы и условий продвижения по службе. Поскольку средства распределялись по числу учащихся, учителя, директора школ и даже мэры были заинтересованы в повышении приема и обеспечении посещаемости. Это помогло переместить процесс принятия решений на уровень муниципалитетов, которые не могли рассчитывать на более надежный источник доходов [25, c.165]. Как и в случае с другими социальными мерами времен Кардозу, правительство Лулы сохранило и расширило программу FUNDEF, запустив в январе 2007 г. Программу Фонда поддержки и развития базового образования и повышения статуса работников образования, которая сменила программу FUNDEF.

В итоге, теперь федеральное правительство имеет в своем распоряжении больше механизмов стимулирования детей из бедных семей для посещения школы. Хотя правительство Кардозу объявило приоритетным реформу по сокращению неравенства в доступе к высшему образованию, эта мера была окончательно принята только во время пребывания Лулы на посту президента. В 2005 г. правительство Лулы запустило программу «Университет для всех» (Programa Universidade para Todos, PROUNI), в рамках которой устанавливалось освобождение от уплаты налогов частных университетов, предоставляющих стипендии студентам со скромными средствами. Программа предусматривала квоты для афробразильцев, мулатов и представителей коренных народов. Из 748 тыс. человек, воспользовавшихся этой возможностью в 2005-2011 гг., половину составляли студенты с цветной кожей, что сделало PROUNI самой обширной программой в стране, направленной на ликвидацию расовой дискриминации [26]. Федеральное правительство ввело в действие вторую программу, чтобы стимулировать частные университеты к принятию аналогичных компенсирующих мер, но не смогло внедрить сходный набор стимулов.

Тем не менее, свыше 70% всех частных университетов имеют на вооружении политику компенсирующих мер, две трети которых ввели их в действие не по распоряжению сверху, а по собственному почину посредством внутриорганизационных обсуждений и действий. Это отражает растущую жизнеспособность и авторитет афробразильских общественных движений и профессиональных групп, которые настоятельно потребовали от высших учебных заведений предоставления чернокожим студентам возможности сдать вступительные экзамены [27, c. 223-224].

По всем основным социальным показателям -- распределению доходов, благосостоянию, здравоохранению, социальному обеспечению и образованию -- поворот Бразилии к лучшему был несомненным. Более того, в результате программы Bolsa Familia страна вполне может обеспечить де-факто минимальный доход, что вместе с пенсией без предварительных взносов FUNRURAL и минимальной заработной платой создает основу доходов домохозяйств, которые могут быть скорректированы в сторону повышения в будущем с учетом имеющихся ресурсов. Наряду с расширением услуг здравоохранения малоимущему населению в городских и сельских местностях и партисипативному наделению полномочиями советов по здравоохранению, улучшениями в доступности начального и среднего образования, и даже до некоторой степени высшего образования, такое сочетание механизмов политического характера сформировало эффективную систему ликвидации и даже предупреждения бедности. Однако дальнейшее снижение крайнего неравенства в доходах по стране потребует передачи ресурсов из верхней квинтильной группы в группы с более низкими доходами.

Асимметричные пенсионные выплаты должны стать приоритетными для всех будущих реформ в этой области. Бразилия нуждается в такой политике, которая выходит за рамки искоренения бедности и затрагивает случайный характер работы для миллионов бедняков из рабочего класса, не отвечающих условиям программы PBF, особенно в городах. Чернокожие и женщины, работающие неофициально, и те, кто работает в государственном секторе, но не имеет социальной защиты, вероятнее всего могут остаться незамеченными. Эти группы могут упустить шанс улучшить свою жизнь, притом, что даже гораздо более бедные семьи пользуются помощью [1, c. 151]. Президент Дилма Русеф на первое место в экономике ставила социальные программы. Например, опрос населения, проведенный правительством в 2014 г., показал, что доля населения с доходами менее 70 реалов в месяц, согласно определению крайней бедности, данному Министерством социального развития, сократилась до менее 3%, т.е. до уровня, который Всемирный банк считает равнозначным искоренению.

С момента вступления в должность 1 января 2011 г. Русеф расширила многие из социальных программ, созданных ее предшественником и наставником, президентом Лула да Силва, и добавила ряд новых. Она увеличила ассигнования на профессиональное обучение, охрану детства и дешевые кредиты. Свыше шести тысяч врачей, большей частью кубинцев, были размещены в сельской местности и других недостаточно охваченных районах для укрепления сети медицинского обслуживания. В рамках кампании по государственному жилищному строительству с 2009 г. построено 1,4 млн домов и строится еще 1,6 млн. «Гвоздем» объявленного правительством похода против бедности является программа Bolsa Familia, согласно которой малоимущие семьи получают наличными не менее 70 реалов в месяц, если дети в семье здоровы и ходят в школу. При Русеф число домохозяйств, участвующих в этой программе, выросло на 1 млн и составило 13,8 млн человек, что равняется примерно одной четверти всего населения Бразилии. Благодаря такого рода усилиям Бразилия стала единственной страной -- членом БРИКС, которая добилась сокращения неравенства за 10 лет. За это время коэффициент Джини в Бразилии упал на 5,08 пунктов, а в России и Китае, по данным Всемирного банка, он поднялся на 2,62 и 2,86 пункта, соответственно.

Эти успехи не даются даром. Лула и Русеф, сделали «сознательный политический выбор» и сосредоточили усилия скорее на борьбе с неравенством, чем на решении таких вопросов, как сложная система налогообложения Бразилии, слабая инфраструктура и другие препятствия на пути экономического роста. В результате экономика Бразилии оказалась менее гибкой перед лицом глобального спада. За первые два года пребывания Русеф в должности президента валовой национальный продукт вырос на 1,9% в год, что почти вдвое меньше (4%) среднегодового показателя на протяжении двух президентских сроков Лулы [28, c. 37-38].

Согласно прогнозам, экономика Бразилии в 2016 г. сократится на 2,5-3%, немногим меньше, чем в 2015 г. В это же время правящая коалиция Бразилии дискредитировала себя грандиозным коррупционным скандалом вокруг государственной нефтяной компании Petrobras, и президента Русеф обвинили в сокрытии доли бюджетного дефицита перед угрозой процедуры импичмента в конгрессе. Бразилия сегодня стоит перед лицом политической дисфункции и, возможно, возврата к галопирующей инфляции. Беды Бразилии, подобные тем, что испытывают другие развивающиеся экономики, объясняются отчасти падением мировых цен на сырьевые товары. Но президент Русеф усугубила ситуацию, так как за время первого срока пребывания у власти она непродуманно потратила средства на повышение пенсий и непродуктивные налоговые льготы в благоприятствуемых отраслях промышленности. В 2011-2014 гг. дефицит бюджета раздулся с 2% ВВП в 2010 г. до 10% в 2015 г. [29, c. 7].

Во время своего первого президентского срока Русеф отнесла скромные экономические показатели Бразилии на счет медленного роста мировой экономики после финансового кризиса. В начале второго президентского срока она подтвердила правильность мер суровой экономии и пообещала, что они не отразятся негативно на достижениях в социальной сфере, включая сокращение бедности и неравенства, а также повышение продолжительности жизни, качества образования и уровня дохода. Для укрепления бюджета правительство объявило о повышении налогов и свертывании некоторых пенсионных выплат и пособий по безработице. Эти меры должны повернуть вспять разбухание бюджетного дефицита. В свою очередь, оппоненты настаивают на том, что Бразилия должна подстегнуть следующую стадию роста посредством снижения налогового бремени и уровня бюрократизации. Эти меры будут способствовать инвестициям, а более гибкое трудовое законодательство поднимет производительность. К тому же они призывают сократить потребление, которое вместе с расходами правительства все еще превышает 80% ВВП [30].

Литература

1. Montero A.P. (2014). Brazil: Reversal of Fortune. Polity Press, Maiden, MA.

2. Rohter L. (2012). Brazil on the Rise. Palgrave Macmillan, New York, NY.

3. Tepperman J. “Brazil's Antipoverty Breakthrough. The Surprising Success of Bolsa Familia” Foreign Affairs. January/February 2016. P. 34-44.

4. Neri M.C. (2009). “Income Policies, Income Distribution, and the Distribution of Opportunities in Brazil,” in “Brazil as an Economic Superpower? Understanding Brazil's Changing Role in the Global Economy”, ed. L. Brainard and L. Martinez-Diaz. Washington, DC: Brookings Institution Press. P. 221-269.

5. Cardoso F.H., Faletto E. (1979). Dependency and Democracy in Latin America. Berkely: University of California Press.

6. Evans P.B. (1979). Dependent Development: The Alliance of Multinational, State, and Local Capital in Brazil. Princeton, NJ: Princeton University Press.