Субрегіональні утворення як один із способів забезпечення міжмуніципального співробітництва у регіоні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

До останнього часу субрегіональні утворення не мали місця в законодавстві країни, але реформа децентралізації влади значно прискорила трансформаційні процеси в адміністративно-територіальному устрої. Прийнята велика кількість необхідних законів не вирішує майбутнє субрегіонів та агломерацій на теперішній час. Субрегіональні утворення могли б вивести міжмуніципальне співробітництво на більш високий рівень та забезпечили єдиний комплексний розвиток території, яку вони охоплюють.

Аналіз останніх публікацій по проблемі. Дослідженню питань адміністративно-територіального устрою та міжмуніципального співробітництва, субрегіональних утворень присвячені праці В.Кампо, В.Князєва, В.Кравченка, В.Куйбіди, М.Пітцика, М.Пухтинського, А.Ткачука, Ю. Ганущака та ін.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Питання ролі субрегіонів у забезпеченні міжмуніципального співробітництва у регіоні залишається недостатньо дослідженим.

Формулювання цілей дослідження. Показати роль субрегіональних утворень у забезпеченні міжмуніципального співробітництва в умовах реформи децентралізації влади в Україні та перспективи їх функціонування.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування. Реформа децентралізації влади в Україні надає нові можливості та інструменти для здійснення міжмуніципального співробітництва. Створення субрегіонів, в тому числі міських агломерацій є ефективною формою такої взаємодії у світі. В українському законодавстві практично відсутнє згадування цих термінів у контексті саме міжмуніципального співробітництва.] Під субрегіоном ми маємо на увазі об'єднання, яке за розміром знаходиться між адміністративним районом та областю, здатне акумулювати фінансові ресурси та забезпечувати сталий розвиток території.

Термін «сталий розвиток» на Конференції в Ріо-де-Жанейро у 1992 році в рамках прийняття «Порядку денного на XXI століття» визначався як «розвиток, що задовольняє потреби теперішнього часу, не ставлячи під загрозу здатність майбутніх поколінь задовольняти свої власні потреби». Це визначення стало основою для подальшого тлумачення соціо-еконо-екологічного розвитку, якого необхідно прагнути досягти.

Міжмуніципальне співробітництво у світі може здійснюватись різними способами, серед яких: у формі неформального співробітництва, підписання договору про співробітництво, створення муніципального підприємства, створення моно- або багатоцільових органів міжмуніципального співробітництва та передача їм повноважень, запровадження інтегрованої територіальної структури, органи якої мають компетенцію у питаннях стратегічного значення, мають сильні політичні структури та певний рівень фінансової автономії.[2]

Законодавчу базу міжмуніципального співробітництва в Україні, окрім Конституції, складають Закони України: «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про асоціації органів місцевого самоврядування», «Про співробітництво територіальних громад», «Про добровільне об'єднання територіальних громад» і Концепція реформування місцевого самоврядування територіальної організації влади в Україні та Бюджетний кодекс України, Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів щодо стимулювання міжрегіональної співпраці, кооперації та інтеграції».

Важливо зазначити, що міські агломерації і субрегіони, наразі, не є адміністративними одиницями в Україні.

Новий етап розвитку міжмуніципального співробітництва став можливим після прийняття Закону України «Про асоціації органів місцевого самоврядування» та «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та нормативно-правових актів. В Законі України «Про асоціації органів місцевого самоврядування» дається наступне визначення: асоціації органів місцевого самоврядування та їх добровільні об'єднання (далі - асоціації) - це добровільні неприбуткові об'єднання, створені органами місцевого самоврядування з метою більш ефективного здійснення своїх повноважень, узгодження дій органів місцевого самоврядування щодо захисту прав та інтересів територіальних громад, сприяння місцевому та регіональному розвитку. Подібна асоціація не є новим адміністративно-територіальним утворенням - це приклад міжмуніципального співробітництва органів місцевого самоврядування. Правове регулювання на території громад кожного із членів Асоціації здійснюється згідно із законодавством України. Створення асоціації органів місцевого самоврядування з місцевим статусом надає площадку для координації зусиль у вирішенні спільних проблем, обміну досвідом та захисту прав її членів та ін.

Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також - після внесення змін - добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад. Згідно із Законом, територія об'єднаних територіальних громад є нерозривною, громада має розташовуватись у межах однієї області. У разі об'єднання такі громади наділяються повноваженнями та ресурсами, що є у міст обласного значення, і так само переходять на прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом. Даний закон не дає можливості міській, сільській, селищній радам виходу із об'єднаної громади.

Закон України «Про співробітництво територіальних громад» визначає 5 форм співробітництва міських, селищних та сільських рад, а саме:

1) делегування одному із суб'єктів співробітництва іншими суб'єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів;

2) діяльності суб'єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів;

3) спільного фінансування (утримання) суб'єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності - інфраструктурних об'єктів;

4) утворення суб'єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій - спільних інфраструктурних об'єктів;

5) утворення суб'єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень.

Співробітництво територіальних громад згідно із законом здійснюється шляхом підписання договору між суб'єктами, який подається до реєстру про співробітництво територіальних громад центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування.

Таке співробітництво є добровільним, ініціюється органами місцевого самоврядування і може бути припиненим у разі відмови від співробітництва відповідно до умов договору про співробітництво одного або кількох його суб'єктів.

Отже, сьогодні можливість органів місцевого самоврядування відповідних адміністративно - територіальних одиниць України об'єднувати ресурси для вирішення спільних проблем не є їхнім обов'язком, а лише правом, яке вони реалізують задля прискорення розвитку та підвищення якості життя громад. Очевидно, що інструментів, які надає нормативно-правова база недостатньо для забезпечення ефективного співробітництва органів місцевого самоврядування на всіх рівнях та створення реально діючих стратегічних документів, які будуть дорожньою картою соціально- економічного розвитку, а не віртуальною розробкою. Перш за все це стосується субрегіонів та агломерацій.

Зокрема, позитивний досвід партнерської співпраці на субрегіональному рівні мають територіальні громади міст Каховка, Нова Каховка, Берислав та районів, що їх «оточують»: Каховського та Бериславського, які у 2009 році утворили «віртуальний» субрегіон «Таврія». Це перший приклад в Україні, коли територіальні громади трьох міст і двох районів спільно розробили єдиний стратегічний план розвитку та затвердили його на сесіях рад. Ці громади утворили спільне агентство субрегіонального розвитку, яке допомагає усім громадам субрегіону проводити спільні промоційні заходи, залучати інвестиції, опікується розміщенням зовнішньої реклами тощо. Ці громади працюють на основі підписаного договору про співпрацю (протоколу про наміри) без утворення спільної асоціації органів місцевого самоврядування. [3]

Прикладами субрегіонального партнерства на Західній Україні є Асоціація міст і територіальних громад «Регіональна агломерація «Дрогобиччина», створена у 2003 році; Центрально- Волинський субрегіон, для якого у 2006-2007 рр. розроблено Стратегічний план підвищення конкурентоспроможності та економічного розвитку.[5]

В Українському Причорномор'ї також мають місце процеси розвитку міжтериторіального партнерства. Зокрема, субрегіон «Дніпро-Бузька золота дельта» є класичною Миколаївсько-Херсонською конурбацією (міська агломерація поліцентричного типу) та прикладом міжрегіонального територіального партнерства. Миколаїв і Херсон є найбільш прилеглими обласними центрами в Україні, що обумовлює тісну економічну взаємодію.

В Одеській області в процесі реалізації проекту "Місцеві Ініціативи для Сталої України" (LINK) та за участю співробітників інституту проблем ринку та економіко-екологічних досліджень в якості експертів розроблено та затверджено Одеською обласною радою стратегічні плани на 2012-2022 роки для двох субрегіонів - Одеської агломерації, до складу якої увійшли міста Одеса, Іллічівськ, Теплодар, Южне та Біляївський, Лиманський (Комінтернівський) і Овідіопольський райони Одещини; та Придунайського економічного субрегіону, який об'єднує м. Ізмаїл, Болградський, Ізмаїльський, Кілійський, Ренійський райони Одеської області. Існує перспектива формування й інших субрегіонів в рамках Одеської області, серед яких Нижній Дністер, Північ і Північний-Схід.

Що стосується практичної реалізації стратегій розвитку субрегіонів Одеської області, то активних дій в цьому напрямку не відбулось. Стратегія розвитку Одеської агломерації після її затвердження Одеською обласною радою не набула подальшої реалізації. Стратегія розвитку Придунайського субрегіону теж не реалізується в повному обсязі, проте здійснено ряд організаційних заходів, спрямованих на її реалізацію. [3]

З 2015 року наукова група Інституту проблем ринку та економіко-екологічних досліджень працює над проектом та стратегією Тилігульського субрегіону. Основною метою створення даної структури є спільне використання ресурсів Тилігульського лиману та освоєння навколишньої території, реалізація спільних проектів.

Концепція розвитку Тилігульського субрегіону представлена трьома полюсами потенційного економічного зростання: територіальні громади, які розташовані навколо Аджалицького лиману (с. Визирка, смт. Нові Біляри, с. Сичавка - портово-промисловий комплекс); туристично-рекреаційний комплекс на базі Тилігульського лиману (с. Калинівка, с. Любополь, с. Трояндове, с. Кордон); агропромисловий комплекс (смт. Доброслав, с. Курісове, с. Каїри, с. Шомполи, с. Сербка, с. Новомиколаївка).

Субрегіон розташований в Лиманському районі Одеської області, але в майбутньому до нього можуть приєднатись місто Южне та сільські/селищні ради Миколаївської області, які мають вихід до лиману.

Практичну сторону міжмуніципального співробітництва в рамках Тилігульського субрегіону представлятиме впровадження таких субрегіональних проектів: організація сміттєсортування, вивіз та переробка сміття, створення молочної ферми та сільськогосподарського обслуговуючого кооперативу, організація збору сухостою і виготовлення з нього та відходів сільськогосподарського виробництва опалювальних пелетів для соціальних об'єктів, створення підприємства з виготовлення тротуарної плитки, створення об'єднаних комунальних підприємств на базі Петрівської та Визирської територіальних громад. Дані проекти частково вирішуватимуть проблему зайнятості населення в сільській місцевості, покращення умов життя населення та проблему забруднення навколишнього середовища.

В процесі добровільного об'єднання громад на території Тилігульського субрегіону сформуються три об'єднані територіальні громади: Визирська, Доброславська та Курісовська, які відрізняються значними диспропорціями розвитку.

В Курісовскій об'єднаній територіальній громаді податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) на одного жителя складатиме 311 грн., в Доброславскій - 1159 грн., Визирскій - 5534 грн., при середньому значенні ПДФО на одного жителя в Україні для районних, бюджетів міст обласного значення та бюджетів об'єднаних територіальних громад - 1166 (прогноз КМУ на 2017 рік). Навіть після горизонтального вирівнювання ПДФО на одного жителя в громадах складатиме: в Курісовській - 902 грн., в Доброславській - 1159 грн., у Визирській - 3404 грн. Реалізація субрегіональних проектів та створення спільних фондів ще зменшить диспропорції розвитку території.

Таким, чином перед регіонами стоїть завдання ефективно діяти в умовах дефіциту ресурсів, недосконалої інституційної бази і деформованої системи управління, що гальмує відновлення економічної та політичної стабільності на всіх рівнях. Саме регіональний рівень має стати точкою опори для досягнення макроекономічної стабільності в країні, зростання експортного потенціалу та розширення ринків збуту продукції тощо. Цьому має сприяти залучення інструментів регулювання і забезпечення регіонального розвитку[8]. Ключовим елементом у цьому процесі відіграватиме інтенсифікація міжмуніципального співробітництва, у тому числі і на субрегіональному рівні.

Висновки та перспективи подальших досліджень.

1. Виникнення та функціонування агломерацій та субрегіонів як форми міжмуніципального партнерства тісно пов'язане зі стратегічним плануванням соціально-економічного розвитку. На жаль, на всіх рівнях влади цей процес носить декларативний характер. На перший план усюди і завжди ставиться бюджет. Ми бачимо задачею наукового осередку переломити цю тенденцію. Стратегія має стати планом розвитку держави, регіону, району, об'єднаної територіальної громади, міста, сільської/селищної ради, а бюджет - його кошторисом. Необхідно закріпити це законодавчо та зобов'язати розробляти стратегічні документи за єдиною методикою на усіх рівнях.

2. Низька політична культура значно стримує розвиток міжмуніципального співробітництва, адже на даний момент для муніципалітетів доступна велика кількість інструментів (якими не користуються) для організації останнього, в тому числі створення асоціацій органів місцевого самоврядування (з місцевим або всеукраїнським статусом), формування об'єднаних територіальних громад, підписання договорів про співробітництво.

3. Реформа децентралізації влади в Україні відкрила нові можливості для організації міжмуніципального співробітництва. З політичних причин та супротиву місцевих еліт зміни відбуваються поступово, а не шляхом «шокової терапії». На даний момент немає чіткого розуміння майбутнього районів, інституту префектів, субрегіонів та агломерацій, адже низка необхідних законопроектів не прийнята. Поняття субрегіон не вводиться в законодавче поле, але розроблено законопроект, який регулюватиме формування та функціонування міських агломерацій.

4. Ключовим елементом реформи децентралізації влади є процес добровільного об'єднання територіальних громад. Надання більших повноважень та ресурсів стимулюватиме ініціалізацію міжмуніципального співробітництва, адже нові громади стають менш залежними від районів, переходять на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, і в цілому адміністративно-територіальний устрій відходить від ще радянської жорсткої вертикалі влади. Формування об'єднаних територіальних громад вступає в протиріччя з створенням міських агломераційних об'єднань навколо міст обласного значення та міст, якщо останні не стають центрами об'єднаних територіальних громад. Законопроект про агломерації не дає відповіді на це питання, а формування субрегіонів не лише з об'єднаних територіальних громад взагалі не розглядається.

5. Сучасний досвід формування субрегіонів в Україні важко назвати позитивним, хоча спроби і їх створення і розробки стратегій соціально-економічного розвитку регулярно здійснювались і здійснюються. Тим не менш запит на формування субрегіональних утворень збільшуватиметься внаслідок збільшення кількості об'єднаних територіальних громад, адже повноважень асоціації місцевого статусу недостатньо для забезпечення сталого розвитку території.

6. До переваг субрегіонального міжмуніципального співробітництва можна також віднести формування більш привабливого інвестиційного клімату території, об'єднання ресурсів для реалізації програм та проектів місцевого розвитку, покращення якості надання послуг за рахунок ефекту масштабу, підготовка та впровадження стратегій соціально-економічного розвитку та ін. Наприклад, субрегіональними проектами, які дуже важко впровадити за кошти громад є створення комплексної системи поводження з побутовими відходами, покращення автобусного сполучення в регіоні, заходи щодо впровадження електронної демократії, створення агропромислових та туристично-рекреаційних кластерів.

Література

1. Інститут громадянського суспільства: Нормативне регулювання поняття «агломерація» в законодавстві України (аналітична записка).

2. Міжмуніципальне співробітництво: Навчальний посібник/Уклад.: В. Вакуленко, О. Ігнатенко, Г. Борщ, О. Курт, Ф. Тедік, Т. Журавель. - К.:Фенікс. 2012. - 392 с.

3. Осипов В.М. Міжмуніципальне співробітництво як інструмент підвищення конкурентоспроможності Придунайського економічного субрегіону / В.М. Осипов, О.А. Єрмакова, І.Л. Парасюк // Проблеми та перспективи інноваційного соціально-економічного розвитку в умовах глобалізації: регіональний вектор: тези доповіді до І Міжнародної науково-практичної інтернет- конференції. - (Ізмаїл, 16-17 квітня 2012 р.) - Ізмаїльський державний гуманітарний університет, Інститут проблем ринку та економіко-екологічних досліджень НАН України, Кагульський державний університет «B.P.Hasdeu». - Ізмаїл, 2012.

4. І. Л. Парасюк, Аспекти взаємодії територіальних громад та органів місцевої виконавчої влади агломерації задля спільного економічного розвитку // Електронне наукове фахове видання "Ефективна економіка" № 10, 2010 - Дніпропетровський державний аграрно-економічний університет.

5. Територіальний розвиток в Україні: розвиток агломерацій та субрегіонів. - Проект USAID «Локальні інвестиції та національна конкурентоспроможність». - Київ, 2012.

6. Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-VIII.

7. Закон України «Про співробітництво територіальних громад» від 17.06.2014 № 1508-VII.

8. Рекомендації Міжнародної науково-практичної конференції "Територіальний розвиток і регіональна політика: сучасний стан та орієнтири подальших реформ" // Регіональна економіка. - 2016. - № 2. - С. 234-239.

9. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР.

10. Закон України «Про асоціації органів місцевого самоврядування» від 16.04.2009 № 1275- VI.

Размещено на Allbest.ru