Механизм управления коммунальной инфраструктурой региона

Размещено на http://www.allbest.ru/

Механизм управления коммунальной инфраструктурой региона

Оксогоев А.Н.

доцент кафедры экономики, организации и управления производством Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления (г. Улан-Удэ), кандидат экономических наук

В статье показан механизм управления коммунальной инфраструктурой региона. Предложены варианты управления развитием предприятий коммунального сектора

Ключевые слова: инфраструктура региона, коммунальная сфера, механизм управления

Проблема управления инфраструктурой как объекта регионального развития приобрела особую актуальность в связи с необходимостью стратегического управления развитием региона. На сегодняшний день инфраструктура является основой регионального развития, тем инструментом, на который может воздействовать региональная власть. В отличие от рыночных структур, развитие которых в основном определяется экономической целесообразностью, развитие инфраструктуры в основном определяется стратегическими, а не рыночными целями экономики.

Необходимость стратегического управления социально-экономическим развитием на региональном уровне вызвана следующими проблемами. Во-первых, необходимостью преодоления системного кризиса переходного периода. Во-вторых, резкой дифференциацией уровней социально-экономического развития регионов. В-третьих, незавершенностью процессов формирования единого рыночного пространства. Очень важно в этой ситуации определить специфику и приоритеты формирования региональной экономики, основанной на сравнительных преимуществах того или иного региона, особенностях его исторического и культурного развития.

В настоящее время в мировой экономике идет переход от этапа конкуренции стран к этапу конкуренции регионов. Региональный экономический рост определяется не только наличием природных ресурсов, развитой производственной базой, управляющих центров, придающих устойчивость региону, но также построением оптимальной пространственной организации, обеспечивающей минимизацию возможных издержек на развитие инфраструктуры экономики региона и сохранение единства территории. управление коммунальный инфраструктура регион

Сегодня можно быть уверенным в том, что будет усилена роль регионов России, поскольку достаточно результативно происходит создание устойчивых позиций и сохранение конкурентоспособности на внутренних и внешних российских рынках на региональном уровне. Регионы России пытаются с помощью различных подходов не только устоять, но и получить дальнейшее развитие на качественно новом уровне, соответствующем мировому.

Коммунальное хозяйство нуждается в реформировании, однако направления и результаты этого реформирования могут быть различными. Возможные сценарии реформирования зависят, прежде всего, от целевой установки реформирования -- рыночной или нерыночной.

Первый возможный сценарий рыночного реформирования -- оптимистический, в результате которого рыночный сектор в коммунальном хозяйстве окажется больше нерыночного и проблема удовлетворения неплатежеспособной потребности может быть решена внутри самой отрасли Однако в любом случае при выборе способа рыночного реформирования отрасли необходимо понимание того, что проблемы коммунального комплекса не могут быть решены рыночным способом до тех пор, пока коммунальные предприятия, формально являясь коммерческими организациями и неся все соответствующие этому статусу обязательства, фактически оказывают социальную поддержку и используются для достижения социальных и политических целей в ущерб эффективности своей работы или техническим возможностям. Заинтересованность в повышении эффективности функционирования отрасли, высоком качестве и доступности жизнеобеспечивающих услуг, которые возможны на основе использования рыночных механизмов, требует признания абсолютным того, что коммунальные предприятия не являются социальными службами. Тарифы на коммунальные услуги имеют социальное значение, но проблемы низких доходов населения должны решаться за счет использования социально-экономических механизмов (например, адресных субсидий) и улучшения макроэкономической ситуации в стране, а не перекладываться на коммунальные предприятия.

Развитие ситуации по этому сценарию предполагает кардинальное повышение экономической эффективности большинства коммунальных предприятий на основе инновационного инвестирования и значительного повышения благосостояния населения.

В результате дальнейшей реализации наблюдаемого сегодня пессимистического сценария рыночного реформирования рыночный сектор коммунальной экономики ожидает дальнейшее сокращение, в основном за счет сокращения платежеспособного спроса на коммунальные услуги при неизбежном повышении цен на них. Приватизированные и частно-государственные предприятия будут снижать качество и объем предоставляемых услуг для обеспечения безубыточности, а расходы бюджетов на субсидирование неплатежеспособных потребителей будут расти.

Рассмотрим некоторые аспекты, которые позволяют говорить о необходимости перестройки структуры управления отраслью, по крайней мере, в области теплоснабжения.

1. Прежде всего, это технические особенности отрасли. Высокий износ основных фондов, являющийся следствием не оптимальной политики управления со стороны органов МСУ (вызванной, возможно, и объективными причинами), ставит необходимость обеспечить надежность и защиту населения от техногенных катастроф, аварий. В условиях локализации ответственности за органами МСУ, не имеющими практически никаких резервов, такая защита невозможна. Практика Бурятии и России в целом (Приморье и другие регионы) показывает, что для устранения таких аварий требуются усилия на государственном уровне. Тенденции нарастания аварий легко прогнозируются, и это может поставить под сомнение возможность жизнеобеспечения населения.

2. Особенно важно учитывать этот фактор в крайне жестких климатических условиях Сибири, а также при депрессивном характере экономики Республики Бурятия в целом и в особенности, в ряде проблемных районов республики. Практически более двух третей бюджета наполняются централизованными трансфертами. Собственных средств на воссоздание систем теплоснабжения после аварий и даже на простое их обновление на местах нет.

3. Следует указать еще на один немаловажный фактор -- необходимость единой технической политики развития отрасли. На местах практически отсутствуют специалисты в области проектирования новых систем, проведения инновационной политики. Такую функцию также должен выполнять более высокий уровень управления.

4. Другим моментом, носящим как технический, так и финансовый характер, является возможность проведения единой политики в области материального снабжения, которая позволит снизить издержки и повысить качество услуг. Первый шаг в области централизации управления отраслью в республике в свое время был сделан -- снабжение топливом велось до последнего времени сверху для всех районов. Это в принципе ущемляет права МСУ и предприятий, которые вынужденно пошли на данные меры. Централизованная схема поставок оказалась неэффективна чисто по финансовым причинам, которые могли бы быть урегулированы. Однако в существующей децентрализованной системе с полной хозяйственной самостоятельностью предприятий все равно эта схема противоречит принципам эффективного хозяйствования. Такая схема могла бы принести плоды при централизации большинства функций предприятий. Думается, что логическим завершением попыток оптимизации затрат и повышения надежности снабжения топливом явится централизация ответственности за теплоэнергетику на уровне субъекта федерации.

5. Основной причиной нарастания задолженности органов МСУ перед предприятиями является увеличение объемов работ в процессе исполнения плановых показателей, не подтвержденное планируемым бюджетом. Для оптимизации отношений в отрасли и закрепления рыночных экономических механизмов необходима разработка комплекса договоров. Обязательства органов МСУ по исполнению муниципального заказа, а также по оплате услуг своих предприятий, дотаций и других платежей бюджета должны идти через систему казначейства, минуя Комитеты ЖКХ, напрямую на предприятия. Финансирование планового заказа осуществляется автоматически по утвержденному графику. Функции определения объемов, контроля и права приостановки финансирования при ненадлежащем качестве работ принадлежат органам МСУ (но могут быть переданы в Службу Заказчика или выполняться с ней совместно). Дополнительные договоры к муниципальному заказу финансируются точно так же. Очевидно, что данное положение более эффективно может выполняться в том случае, если предприятие ЖКХ напрямую не принадлежит МСУ, как МУП, где возможность давления на него со стороны власти очень большая. В этом отношении филиалы в районах централизованного предприятия имели бы большую самостоятельность.

6. Невозможность реального финансирования отрасли органами МСУ приводит не только к росту задолженности по текущему финансированию, но и практически к полной зависимости долгосрочного развития от республиканского уровня. В настоящее время за счет собственных источников развивается минимум муниципальных программ, в основном финансирование ведется по республиканским и федеральным программам, которые требуют также централизованной координации.

7. Маневрирование инвестиционными средствами, в том числе амортизацией, сейчас невозможно. Практически средства, накапливаемые у собственников муниципального имущества, не позволяют в отдельности каждому району провести крупные инвестиции. Только их централизация позволит осуществлять воспроизводственный процесс в отрасли.

8. Негативным фактором является нецелевое использование дотаций и субвенций органами МСУ, которые в ряде случаев пускают эти средства на другие отрасли социальной сферы. В условиях передачи ответственности на централизованный уровень все средства будут аккумулироваться там, а затем целевым назначением распределяться по предприятиям. Это позволит частично решить проблему необходимости поддержания неэффективных предприятий.

9. Существенным моментом, определяющим возможность и необходимость создания централизованного управления, является социальный характер отрасли. Очевидно, что ЖКХ имеет особый характер, ставящий отрасль в промежуточное положение между бюджетными и хозрасчетными отраслями. Попытки перехода на полную коммерциализацию отрасли и перенос бремени забот о потреблении услуг отрасли на органы социальной защиты изначально неправомерны. В условиях транзитивной экономики сектор ЖКХ имеет еще более подчеркнутый транзитивный характер. Органы социальной защиты по своей сущности не предназначены для учета особенностей развития технических систем ЖКХ, издержки на обслуживание которых лягут в основу высоких тарифов и больших потребностей в субсидиях. Этот процесс должен быть управляемым на централизованном уровне.

10. Лишь в перспективе возможно осуществление достаточно значительного переноса бремени обслуживания и развития отрасли напрямую на население, минуя бюджет. В реалиях сегодняшнего дня бюджетное выравнивание через систему дотаций и субвенций, а также бюджетное развитие отрасли очевидно. При этом эффективное использование средств может быть только в условиях достаточно большой централизации. Примером здесь является бюджетная система образования, либо многоканальная по источникам финансирования система здравоохранения, где централизация управления осталась на высоком уровне.

11. В условиях создания централизованной структуры возможно частичное перекрестное субсидирование тарифов, что сделает цены на услуги более доступными в среднем по Республике Бурятия.

12. Очевидно также то, что качество обслуживания в единой системе более поддается управлению через единую службу контроля качества. Здесь уместно привести германский опыт управления ЖКХ. Так, в Берлине, после воссоединения восточных земель, была создана единая служба контроля качества, что позволило повысить эффективность работы предприятий ЖКХ.

Следует отметить, что создание централизованной системы управления отраслью в виде управляющей компании на республиканском уровне и передача ему собственности с районных уровней не противоречит сложившейся тенденции рыночных преобразований.

Во-первых, эта временная мера вызвана необходимостью обеспечения в перспективе этапного перехода к конкурентной среде и акционированию предприятий через воссоздание технически и экономически эффективной системы. В этом отношении очевиден положительный пример РАО ЕЭС, а также тенденции преобразований МПС, которые показывают, что в технически сложных системах эффективно разукрупнение единого целого только при его наличии. Создание эффективной системы из мелких предприятий, ранее не управляемых системно -- проблематично.

Во-вторых, создание общереспубликанской управляющей компании в области теплоэнергетики имеет под собой добровольный характер и не препятствует возможности акционирования и действия в отрасли предприятий других форм собственности, в том числе и муниципальных.

Управление жилищно-коммунальным хозяйством осуществляется управляющей коммунальной компанией, при этом финансирование муниципального заказа возлагается на органы МСУ. Таким образом, органы местного самоуправления являются заказчиком, а управляющая коммунальная компания -- исполнителем. Функции участников и схема финансирования представлены в табл.1. Процедура создания управляющей коммунальной компании будет такова:

1. Подготовка проектов учредительных документов.

2. Проектирование организационно-функциональной структуры.

3. Подготовка проектов договоров между органами МСУ и Министерством ЖКХ РБ о передаче муниципальных предприятий жилищно-коммунального комплекса в управляющую компанию (как варианты -- в аренду, либо иной вариант отношений).

4. Подготовка проектов договоров между органами местного самоуправления и УКК о выполнении муниципального заказа на оказание жилищно-коммунальных услуг.

5. Подготовка проектов договоров между органами МСУ, УКК, Министерством ЖКХ РБ о солидарной ответственности и согласовании предметов ведения (техническая политика, развитие систем и т.д.).

Таблица 1

Функции органов управления отрасли при создании ОАО

В целях привлечения инвестиций в ЖКХ следующим возможным этапом трансформации системы управления ЖКХ является создание акционерных обществ на базе части муниципальных предприятий. Предлагается создание акционерных обществ с первоначальным 100%-ным муниципальным капиталом, а в дальнейшем выкуп акций работниками и их продажа другим лицам. Возможна также приватизация муниципальных предприятий и передача в аренду имущества предприятий их работниками. При этом имущество, не подлежащее приватизации, передается таким предприятиям в хозяйственное ведение или по иному варианту.

Механизм реализации мероприятия предусматривает разработку Положения об акционировании предприятий ЖКХ. Акционирование должно осуществляться только для предприятий, прошедших экономическую экспертизу возможности организации эффективной деятельности на данном предприятии, и ни в коем случае не должно носить принудительный характер. На этапе реорганизации одинаковыми правами должны обладать предприятия всех форм собственности, доказавшие эффективность своей работы.

Реорганизация муниципальных предприятий в открытые акционерные общества позволит получить эффект за счет следующих факторов:

? снижение издержек производства и повышение качества работ за счет материальной заинтересованности персонала;

? повышение собираемости платежей с населения за счет усиления договорной работы;

? снижение дотаций из бюджета. идущих на покрытие убытков от неэффективного менеджмента;

? возможность выбора конкурентного экономически выгодного производителя услуг для населения и органов местного самоуправления.

При этом муниципальные власти оставляют за собой права изымания переданного в хозяйственное ведение вновь созданным акционерным обществам имущества в случае нерационального его использования.

На базе некоторых муниципальных жилищных предприятий предполагается создание акционерных обществ в виде управляющих компаний. При этом количество таких компаний очевидно должно быть больше чем количество существующих жилищных предприятий. При этом в жилищной сфере также может быть многообразие форм предприятий в переходной период. Так, в перспективе равными правами должны обладать управляющие компании, товарищества собственников жилья, территориальное общественное самоуправление.

В перспективе на следующем этапе, для привлечения инвестиций, необходимо на концессионных началах передать часть акций инвесторам.

Для обеспечения эффективности деятельности предприятия после его акционирования видится необходимость в разработке (корректировке) и принятии на муниципальном уровне следующих нормативных актов:

? Положение о муниципальном заказе.

? Положение о конкурсе на муниципальный заказ.

? Положение о порядке передаче имущества для выполнения муниципального заказа.

? Положение (Типовой договор) о выполнении муниципального заказа.

Даже в случае продажи акций у органов местного самоуправления остается возможность регулировать и определять свое влияние на акционерное общество. Так, например, Федеральный закон от 21.07.97 № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации « (Федеральный закон о приватизации) определяет специальное право («золотую акцию») Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на участие в управлении акционерными обществами, имеющими стратегическое или важное социально-экономическое значение для государства и муниципальных образований.

Можно выделить следующие последствия изменения организационно-правовой формы:

? Изменение правоспособности. Для унитарного предприятия она ограничена целью деятельности, предусмотренной уставом муниципального унитарного предприятия, для АО -- общая правоспособность, если специально в уставе АО не оговаривается иное.

? Изменение отношений собственности. Производственное или иное имущество предприятия, включенное в качестве вклада в уставный капитал АО согласно Плану приватизации муниципального унитарного предприятия, утвержденному Комитетом по управлению имуществом, становится уже собственностью АО, а в собственности муниципального образования находятся акции АО.

? Изменение договорных отношений. Так, например, муниципальный жилищный фонд не может находиться у АО на праве хозяйственного ведения (данное вещное право, согласно ГК РФ, является формой закрепления имущества за унитарными предприятиями). Жилищный фонд не может быть передан АО в собственность (в этом случае будут нарушены права нанимателей по договору социального найма, так как он заключается только в государственном и муниципальном жилищном фонде; кроме того, граждане имеют право на приватизацию такого жилья).

У управляющей организации в форме акционерного общества, по сравнению с унитарным предприятием, есть больше оснований для формирования договорных отношений наиболее целесообразным образом (так, например, унитарному предприятию не может быть передано имущество, в т.ч. объекты инженерной инфраструктуры, здания, на основании договора доверительного управления, а АО -- может, на основании п.1 ст. 1015 ГК РФ).

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

Высокий износ основных фондов в отрасли ставит перед необходимостью обеспечить надежность и защиту населения от техногенных катастроф, аварий. В условиях локализации ответственности за органами МСУ, не имеющими практически никаких резервов, такая защита невозможна. Практика Бурятии и России в целом (Приморье и другие регионы) показывает, что для устранения таких аварий требуются усилия на государственном уровне. Тенденции нарастания аварий легко прогнозируются и это может поставить под сомнение возможность жизнеобеспечения населения. Особенно важно это учитывать в крайне жестких климатических условиях Сибири, а также при депрессивном характере экономики РБ и ряда районов республики. Практически более двух третей бюджета наполняются централизованными трансфертами. Собственных средств на воссоздание систем теплоснабжения после аварий и даже на простое их обновление на местах нет.

Основной причиной нарастания задолженности муниципалитетов перед предприятиями отрасли является увеличение объемов работ в процессе исполнения плановых показателей, не подтвержденное планируемым бюджетом. Как правило, это носит директивный характер и обусловлено зависимостью муниципальных предприятий от органов местного самоуправления и отсутствием реальных договорных отношений. Для урегулирования отношений в отрасли и закрепления рыночных экономических механизмов необходима разработка комплекса договоров. Обязательства органов местного самоуправления по исполнению муниципального заказа, а также по оплате услуг своих предприятий, дотаций и других платежей бюджета должны идти через систему казначейства, минуя муниципальные комитеты ЖКХ, напрямую на предприятия. Финансирование планового заказа должно осуществляется автоматически по утвержденному графику. Функции определения объемов, контроля и права приостановки финансирования при ненадлежащем качестве работ принадлежат органам МСУ (но могут быть переданы в Службу Заказчика или выполняться с ней совместно). Дополнительные договоры к муниципальному заказу финансируются точно так же. Очевидно, что данное положение более эффективно может выполняться в том случае, если предприятие ЖКХ напрямую не принадлежит МСУ, как МУП, где возможность давления на него со стороны власти очень большая. В этом отношении филиалы в районах централизованного предприятия имели бы большую самостоятельность.

Маневр инвестиционными средствами, в том числе амортизацией, сейчас невозможен. Практически средства, накапливаемые у собственников муниципального имущества, не позволяют в отдельности каждому муниципалитету проводить эффективную инвестиционную политику. Только их централизация позволит осуществлять масштабные инвестиции. Также негативным явлением является нецелевое использование дотаций и субвенций органами местного самоуправления, которые в ряде случаев пускают эти средства на другие отрасли социальной сферы. В условиях передачи ответственности на централизованный уровень все средства будут аккумулироваться, а затем целевым образам распределяться по предприятиям. Это позволит частично решить проблему необходимости поддержания неэффективных предприятий.

Существенным аспектом, определяющим возможность и необходимость создания централизованного управления, является социальный характер отрасли. Лишь в перспективе возможно осуществление достаточно значительного переноса бремени обслуживания и развития отрасли напрямую на население, минуя бюджет. В реалиях сегодняшнего дня бюджетное выравнивание через систему дотаций и субвенций, а также бюджетное развитие отрасли очевидно. При этом эффективное использование средств может быть только в условиях достаточно большой централизации.

Потенциальная инвестиционная привлекательность жилищно-коммунального хозяйства базируется на практически гарантированном сбыте продукции и на прозрачных правилах ценообразования услуг монополий (регулирования монополий), что позволяет минимизировать риски инвестора. В настоящее время тарифное регулирование -- процесс неуправляемый и политизированный. Без решения этой проблемы привлечение частных инвестиций в отрасль невозможно.

Литература

1. Экономические субъекты постсоветской России (институциональный анализ) / Ю.В. Латов, А.В. Алексеев, Н.А. Кравчеко, И.В. Розмаинский, А.В. Ермишина, М.А. Шабанова и др.; Под ред. д.э.н., проф. Р.М. Нуреева. Изд. 2-е, испр. и доп. В 3-х ч. Ч.3. Государство в современной России. Сер. «Научные доклады: независимый экономический анализ», № 150 (1). -- М.: Московский общественный научный фонд, 2003. -- С. 105-122.

2. Baumol W. J. On the Proper Cost Test for Natural Monopoly in a Multiproduct Industry // American Economic Review. Vol.67 .1977. Р. 802-822.

3. Neumann Torsten. Strategische Informations planung. Wisbaden: Betriebs virtschaftlicher verlfg Dr/ Th. Gabler Gmdn. 1992. Р. 65.

4. Ostrom E. Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Actions. Cambridge University Press, 1990.

5. Rishardson B., Rishardson R. Bisiness Planning. An Arroach to strategic Management. Pitman, London, 1992. Р. 2.

6. Schmalensee R. The Control of Natural Monopolies. -- Lexington, Mass.: Lexington Books. 1979. P.85

7. Tomas S., Bateman. Scott A. Shell. Management. Buiding Competitiv Aduantage. London: IWIN. 1996. Р. 114, 116

8. www.cnis.ru

9. www.p-a-g.ru

10. www.regnum.ru

11. www.rzd.ru

12. www.garant.ru

13. www.consultant.ru

Размещено на Allbest.ru