Зарубежный опыт функционирования особых экономических зон

Неучева М.Ю.

доцент кафедры экономической теории и экономической политики Башкирской Академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан (г. Уфа), кандидат экономических наук

В статье анализируется опыт создания и существования ОЭЗ различного типа в ряде зарубежных государств, раскрываются преимущества и недостатки американской, европейской и азиатской практики управления ОЭЗ, а также особенности особых экономических режимов в странах постсоветского пространства. Рассматриваются различные аспекты вступления России в ВТО и связанные с ними проблемы приведения национального законодательства в соответствие с требованиями этой организации

Ключевые слова: особая экономическая зона, Европейское экономическое сообщество, таможенные преференции, налоговая льгота, экспортное преимущество, режим наибольшего благоприятствования

Институт свободных экономических зон (СЭЗ) имеет достаточно продолжительную историю. К середине XX века СЭЗ получают широкое распространение во многих странах. При этом в разных государствах становление этого института происходило по-своему, что придает актуальность изучению и сравнительному анализу практического опыта зарубежных стран в интересах его использования в России. Сегодня СЭЗ (в РФ используется термин особых экономических зон (ОЭЗ) как аналог СЭЗ) являются институтом, способствующим привлечению инвестиций, а также укреплению экономического и научного потенциала государства.

Свободные экономические зоны представляют собой четко ограниченные территории со специфическим таможенным и торговым режимом, характеризующиеся общей свободой перемещения капитала, товаров и рабочей силы. Главные признаки СЭЗ -- тесная связь с мировым хозяйством, мировым рынком и активное привлечение иностранного капитала. Использование выгод экономико-географического положения реализуется, прежде всего, в том, что СЭЗ, как правило, создаются вблизи морских и речных портов, международных аэропортов, обеспечивающих хорошую связь с мировым рынком. Однако разные цели создания подобных зон и различные правила ведения предпринимательской деятельности на их территории обуславливают многообразие терминов для обозначения таких зон и затрудняют сравнительный анализ режимов их деятельности.

Наиболее общим и самым распространенным названием зон с особыми условиями хозяйствования в мировой практике является словосочетание «свободные экономические зоны», которое используется как родовое понятие. В зависимости от организационных форм и целевого назначения, они широко варьируются по своему названию -- «экспортные зоны», «свободные таможенные территории», «зоны свободной торговли», «свободные банковские зоны», «промышленно-торговые зоны», «технико-внедренческие зоны» и т.д. Несмотря на разнообразие терминов, речь идет, по существу, об одном и том же явлении -- создании хозяйственных анклавов, имеющих беспошлинный или льготный режим ввоза и вывоза товаров, определенную обособленность в торговом и валютно-финансовом отношении от остальной территории страны, тесную связь с мировым рынком и функционирующих на базе активного привлечения иностранного капитала. По определению экспертов ООН, «СЭЗ -- ограниченные промышленные районы, представляющие собой часть территории страны с беспошлинным таможенным и торговым режимом, где иностранные фирмы, производящие продукцию главным образом на экспорт, пользуются рядом налоговых и финансовых льгот». Международная Киотская конвенция (1979 г.) «Об упрощении и гармонизации таможенных процедур» определяет СЭЗ как часть территории государства, выведенную за рамки таможенных границ, в которой любое передвижение товаров и денег не подвластно административному или какому-либо иному контролю [1].

Необходимо отметить, что институт СЭЗ возник в глубокой древности и постепенно эволюционировал. В своем развитии СЭЗ прошли долгий путь от средневековых торговых городов-портов до инновационных парков и исследовательских центров. Их роль, место и формы серьезно изменились, они существуют и действуют во многих странах мира, превратившись в неотъемлемый институт мировой экономики. Трансформировались административно-правовые режимы их функционирования, появлялись новые виды особых экономических зон. Изначально такие зоны преимущественно создавались в портах и назывались они зонами свободной торговли. В настоящее время СЭЗ с тем или иным успехом функционируют более чем в 120 государствах мира. Самое большое количество особых экономических зон (более 240) функционирует в Соединенных Штатах Америки. Их можно разделить на три категории: зоны внешней торговли, предпринимательские зоны, технологические парки [2, 100].

Каждый из названных видов СЭЗ имеет особый административно-правовой режим хозяйственной деятельности. Зоны внешней торговли отличаются льготными таможенными условиями, для которых характерны специальные налоговые режимы. Кроме того, в зонах внешней торговли отменяются квоты на экспортируемые товары в другие страны. В предпринимательских зонах производится как складирование изготовленной продукции, так и ее переработка. Комплексные предпринимательские зоны создаются, как правило, в тех регионах страны, где имеется высокий уровень безработицы, а также низкие доходы работающих граждан.

Особое положение занимают технико-внедренческие зоны (технологические парки), режим функционирования которых позволяет интегрировать хозяйственную деятельность с научной. Зоны этого типа способствуют развитию инновационных технологий. Опыт создания и режим функционирования технопарков может быть использован в развитии технико-внедренческих особых экономических зон в Российской Федерации.

Помимо США богатый опыт функционирования особых экономических зон имеют страны Западной и Восточной Европы: Германия, Польша, Болгария, Ирландия и другие. Наиболее заметных успехов в развитии ОЭЗ добилась Ирландия, которая после Второй мировой войны, используя рыночный механизм особых зон, преодолела глубокий экономический кризис. За тридцать послевоенных лет в Ирландии было создано 60 ОЭЗ разного типа. Аэропорт Шеннон, расположенный в юго-западной части Ирландии, являлся одним из крупнейших в Европе и обеспечивал дозаправку авиалайнеров трансатлантических рейсов. Но с появлением в 50-х годах реактивных самолетов, способных преодолевать большие расстояния без промежуточных посадок для дозаправки топливом, активность аэропорта Шеннон стала резко снижаться, а экономика прилегающего района оказалась под угрозой кризиса. Увеличение безработицы и растущий уровень эмиграции заставили правительство Ирландии искать пути решения этой проблемы. В 1959 году на небольшой территории (100 га) вблизи аэропорта была создана экспортно-производственная зона, которая прошла в своем развитии два этапа. Становление зоны началось с международного туризма и беспошлинной торговли. Здесь был открыт первый в мире «Дьюти фри шоп». Параллельно с этим создавался промышленный парк, правда, очень медленно. В результате в 1980 году был открыт инновационный центр «Лимерик», благодаря чему стал возможен переход к высокотехнологичным производствам. Опыт Ирландии в области создания экономических зон был успешно использован азиатскими странами [3].

Особенности функционирования особых экономических зон государств Юго-Восточной Азии (Сингапура, Южной Кореи, Малайзии) состоит в том, что административно-правовой режим их предпринимательской деятельности способствует привлечению как национальных, так и иностранных инвестиций. Гибкий инвестиционный режим отвечает интересам и государства, и инвесторов.

Особые экономические зоны в Китае функционируют уже более 20 лет. И во многом определяют экономические достижения страны. Главная особенность китайских зон состоит в том, что предпринимательская деятельность, осуществляемая в них, регламентируется законодательными актами, принятыми парламентами тех провинций, в которых функционируют соответствующие зоны. С 1980 года в КНР создано пять особых экономических районов (ОЭР), расположенных в юго-восточной части Китая. ОЭР ориентированы на внешние рынки. Из пяти особых экономических районов экспортируется более 50% производимой там продукции; развивается здесь главным образом обрабатывающая промышленность, а также сфера НИОКР и торгово-сбытовая сеть. На территории особых районов осуществляется специфическая экономическая политика и особая система управления. Иностранные инвесторы пользуются многочисленными таможенными и налоговыми льготами, им предоставляются большие права и полномочия. Так, например, Шанхайская ОЭР «Пудун» предоставляет участникам следующие налоговые льготы: отмена уплаты НДС, потребительских налогов, налогов на доход иностранного персонала, подоходного налога на 5 лет и уплата 50% подоходного налога в течение следующих 3-х лет. В рамках ОЭЗ в Пусане действует полное освобождение от подоходного и транспортного налогов, налога на прибыль корпораций и их пятидесятипроцентное снижение на следующие 2 года; полное освобождение от местных налогов (имущественного и НДС) и их пятидесятипроцентное снижение на следующие 2 года. зарубежный особый экономический зона

Это позволяет Китаю приобретать самые совершенные виды техники и технологии, заимствовать современные методы управления производством, получать надежную информацию о положении на мировых товарных и финансовых рынках, повышать уровень подготовки своих кадров. Все это было достигнуто после четко заявленной политической воли китайского руководства, а также в результате выполнения огромной строительной программы, связанной с необходимостью создания современной инфраструктуры. На 80% эти затраты легли на китайскую сторону.

В 1984 году правительство Китая открыло для внешней торговли 14 городов -- все крупные портовые центры страны. Им отведена роль «окон» и посредников на внешнем рынке. Созданные в этих городах зоны технико-экономического освоения притягивают к себе иностранных инвесторов. Число совместных предприятий в этих городах исчисляется тысячами, а объем привлекаемых капитальных ресурсов достигает нескольких десятков миллиардов долларов. С середины 90-х гг. в ОЭЗ Китая ежегодно привлекается около 40 млрд. долларов. После 1991 года статус открытых для внешнего мира получил и ряд приграничных городов Китая. Эти города обладают преимуществами для развития торгово-экономического сотрудничества с соседними странами, среди которых видное место занимает Восточная Сибирь и Дальний Восток России.

Помимо несомненных экономических преимуществ развития свободных экономических зон в Китае, необходимо отметить и ряд недостатков их функционирования, которые нужно учитывать при использовании китайского опыта в той или иной стране. Во-первых, приоритетное развитие зон привело к разрыву в уровнях развития этих территорий и других районов страны. Во-вторых, из-за опережающего роста обрабатывающих отраслей в производственной сфере произошло значительное отставание в развитии сырьевой базы.

Во многих европейских странах приняты специальные законы о свободных экономических зонах, а в некоторых сформировалась даже стройная система законодательства о СЭЗ. Наиболее активно такое законодательство развивается в странах Восточной Европы, в том числе в странах постсоветского пространства.

Например, в Литве наряду с общим Законом от 28 июня 1995 г. №1-976 «Об основах свободных экономических зон» были приняты законы о создании СЭЗ в Каунасе, Клайпеде и Шауляе. В Латвии действуют специальные законы о каждой из четырех созданных СЭЗ (Закон о Вентспилском свободном порте от 19 декабря 1996 г., Закон о Рижском свободном порте от 9 марта 2000 г., Закон о создании свободной зоны в г. Резекне 1997 г., Закон о Лиепайской специальной экономической зоне от 17 февраля 1997 г.), а также Закон от 27 июня 2001 г. «О применении налогов в свободных портах и специальных экономических зонах».

В Республике Беларусь общие правила создания и функционирования СЭЗ определены законом от 7 декабря 1998 г. №123-3 «О свободных экономических зонах». Важные нормы содержатся в указе президента Республики Беларусь от 9 июня 2005 г. №262 «О некоторых вопросах деятельности СЭЗ на территории Республики Беларусь». Кроме того, постановлениями правительства утверждены положения о каждой из шести действующих на территории республики СЭЗ («Брест», «Минск», «Могилев», «Витебск», «Гомель-Ратон» и «Гродноинвест»), в которых конкретизированы льготы, предоставляемые резидентам СЭЗ.

В Польше еще в 1989 г. закон «О хозяйственной деятельности с участием иностранных субъектов» упростил процедуру иностранного инвестирования и стимулировал появление СЭЗ. Более детальные основы создания и функционирования СЭЗ заложил Закон от 20 октября 1994 г. «О специальных экономических зонах», которые дополняют правила, установленные Законом от 27 июля 2002 г. «О государственном содействии».

Однако расширение Европейского Союза (ЕС) и включение в его состав ряда восточноевропейских государств вызвало изменение политики в отношении свободных экономических зон в этих странах. В ряде государств в ближайшие годы предполагается свертывание или существенная модификация деятельности созданных ранее СЭЗ, а также прекратят свое действие льготы резидентам свободных зон, предоставленные до вступления названных стран в Евросоюз.

Сложно проследить четко выраженную закономерность в сроках, на которые создаются свободные (особые) экономические зоны. Например, в российском законодательстве установлен 20-летний срок, на который создаются особые экономические зоны [4]. По новому закону от 2006 г., ОЭЗ в Калининградской области создана на срок 25 лет. Десять лет до этого здесь функционировала СЭЗ по ранее действовавшему закону 1996 г. Названные сроки следует оценить как средние. В законодательстве большинства европейских стран эти сроки варьируются от 10 лет (предпринимательские зоны в Великобритании) до 50 лет (СЭЗ «Брест» и «Гомель-Ратон» в Беларуси). Хотя встречаются примеры и более длительных сроков функционирования свободных экономических зон: например, СЭЗ «Кадис» в Испании действует с 1929 года.

Анализ правового регулирования деятельности СЭЗ в ряде европейских стран, включая меры государственного регулирования и системы льгот, предоставляемых резидентам, свидетельствует о том, что развитие правового режима СЭЗ осуществляется строго в рамках национального законодательства. Это относится и к странам, входящим в Евросоюз. Исключение составляет таможенное регулирование, где четко прослеживается унификация правовых режимов. Так таможенный кодекс Евросоюза, утвержденный регламентом Совета Европейского Союза № 2913/92, содержит положения о правовом режиме свободной зоны и свободного склада [5].

Рассматривая управленческие аспекты развития особых экономических зон, необходимо отметить, что в большинстве европейских странах к управлению ОЭЗ часто привлекаются негосударственные структуры. Например, в Литве управление СЭЗ осуществляет победившая на конкурсе управляющая компания, в состав которой назначаются по одному члену от правительства Литвы и совета муниципалитета той территории, где создана зона. Управляющая компания является юридическим лицом, которому передается в аренду сама территория ОЭЗ и делегируются определенные управленческие функции.

В Латвии управление Лиепайской СЭЗ осуществляется правлением, в состав которого, помимо трех представителей соответствующих министерств, входят три представителя городской думы и три представителя предпринимателей самого города Лиепая. Управление экономическими зонами в Нидерландах может передаваться компаниям публичного права или обществу с ограниченной ответственностью. Похожие примеры можно найти и в практике других европейских государств.

В отличие от многих европейских стран, в России управление ОЭЗ осуществляется в основном государственными органами. На стадии обсуждения законопроекта об ОЭЗ предлагались различные юридические формы администрации ОЭЗ, включая передачу ее функций коммерческой либо некоммерческой организации. Предпочтение было отдано варианту с государственным органом. В результате основные функции в сфере управления ОЭЗ были возложены на Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами и его территориальные органы. Кроме того, в качестве координирующего органа предусмотрено создание наблюдательного совета, в состав которого наряду с представителями федеральных и региональных государственных органов, муниципальных органов входят представители резидентов ОЭЗ и иных организаций. Органы управления ОЭЗ для выполнения своих функций по созданию за счет бюджетных средств объектов недвижимости, расположенных в границах ОЭЗ и на прилегающей к ней территории, и управлении этими и ранее созданными объектами вправе привлекать акционерное общество, 100% акций которого принадлежит Российской Федерации, или управляющую компанию в порядке, установленном законодательством.

Система органов управления ОЭЗ в Калининградской области имеет свою специфику. Здесь определенные полномочия по управлению особой экономической зоной закреплены за администрацией ОЭЗ, функции которой в настоящее время возложены на министерство экономики Калининградской области. Формирование наблюдательного совета здесь не предусмотрено, также как и возможность делегирования функций по управлению управляющей компании.

В европейских странах к управлению СЭЗ нередко привлекаются негосударственные структуры. Например, в Литве управление СЭЗ осуществляет победившая на конкурсе управляющая компания, в состав которой назначают по одному члену правительство Литвы и совет муниципалитета той территории, где создана СЭЗ. Управляющая компания является юридическим лицом, ей передается в аренду территория СЭЗ и делегируются определенные управленческие функции.

Объем предоставляемых резидентам особых зон налоговых льгот в разных странах существенно различается. Их более значительный объем характерен для стран, не входящих в Евросоюз. Для стран Восточной Европы, недавно вступивших в Европейский Союз, проблема сокращения налоговых льгот в СЭЗ стала предметом серьезных дискуссий. В частности, при переговорах Польши с ЕС Европейская Комиссия считала приемлемыми меры государственной поддержки, предпринимаемые с 1 января 2001 года, но не соглашалась принять инвестиционные привилегии, предоставленные инвесторам на основании прежнего законодательства. С трудом Польше удалось сохранить на своей территории на 6 лет 14 СЭЗ для выполнения обязательств перед инвесторами, решения сложных демографических проблем.

Промышленно развитые европейские страны, на которые ориентируется Россия, в основном отошли от создания промышленно-производственных и сервисных зон. Можно сказать, что общей тенденцией развития СЭЗ в Европе является широкое распространение технико-внедренческих зон, которые имеют на практике самые разные названия: научные парки, научно-промышленные парки, технопарки и т.д. Создание и развитие таких зон становится одним из перспективных направлений экономического и научно-технического развития стран Евросоюза. В них ведется разработка принципиально новых технологий, материалов и товаров, осуществляется и экспериментальное производство наукоемкой продукции.

Государственная помощь в сфере НИОКР может быть применима в отношении технико-внедренческих ОЭЗ, создание которых предусмотрено законодательством многих стран (в том числе и России), и не противоречит нормативным актам Евросоюза в той мере, в какой оно стимулирует изобретения, научные исследования и технологическое развитие. В Европейском Союзе государственная помощь разрешается всегда, если она направлена на фундаментальные исследования. Согласно ст. 163 Договора о создании Европейского Союза, поощряются предприятия, исследовательские центры и университеты в их усилиях в сфере научных исследований и разработке высококачественных технологий.

Российское законодательство также предусматривает возможность создания технико-внедренческих зон, но количество созданных на практике зон очень ограничено. Принято решение о создании лишь 4 технико-внедренческих зон, что для масштабов России явно недостаточно. Для сравнения можно сказать, что в Великобритании таких зон создано около 40, во Франции -- около 30, в Германии -- около 20. Думается, что реальный положительный эффект от создания технико-внедренческих зон в России проявится только тогда, когда количество созданных зон и масштабы их деятельности превысят определенную критическую массу. Если же ограничиться созданием лишь нескольких таких зон, то можно дискредитировать саму эту идею в связи с мало ощутимым эффектом от их деятельности.

В настоящее время правовое регулирование деятельности ОЭЗ в России осуществляется в основном на федеральном уровне. Решения о создании особых экономических зон вправе принимать только правительство Российской Федерации. Попытки принятия на уровне субъектов РФ законов о зонах с особыми условиями хозяйствования расценены Верховным судом как противоречащие закону, так как гражданское и таможенное законодательство отнесены к ведению Российской Федерации. Разработка экономической стратегии в области создания и функционирования ОЭЗ (выбор количества создаваемых зон, их специализация) в настоящее время отнесено в России к ведению федеральных органов, и это вполне соответствует международной практике. При этом чрезмерная централизация и высокая степень государственного регулирования в области текущего управления ОЭЗ представляется чрезмерной.

Вместе с тем, происходящие интеграционные процессы в экономике европейских стран требуют дальнейшего развития законодательства об особых экономических зонах и, прежде всего, определения соответствующего уровня мер государственной поддержки инвесторов в ОЭЗ для установления равных конкурентных возможностей участников. Европейское законодательство в области ОЭЗ в большинстве стран ограничивает оказание государственной помощи в области экономики, поскольку такая помощь не сочетается с рыночными принципами и добросовестная конкуренция затрудняется в силу оказания государственного предпочтения отдельным компаниям или производству некоторых товаров. В соответствии с положениями статьи 87 «Договора о создании Европейского экономического сообщества», любая форма государственной помощи в виде дотаций или за счет государственных ресурсов, которая нарушает или грозит нарушить конкуренцию путем создания более благоприятных условий некоторым предприятиям или производству некоторых видов товаров, рассматривается как несовместимая с общим рынком [6, 27].

Исключения из общих правил допускаются в случаях оказания помощи для поддержания экономического развития регионов с низким уровнем жизни или высоким уровнем безработицы либо помощи, осуществляемой для стимулирования или поддержания определенных видов хозяйственной деятельности или отдельных регионов. Помощь регионам отличается от иных видов государственной помощи тем, что она ограничена определенной географической зоной и преследует цель стимулирования экономического развития именно в данной географической зоне, поддерживая инвестиции и создавая рабочие места.

Искажение конкурентных отношений в результате выделения финансовой помощи отдельным регионам может быть оправдано лишь при условии соблюдения определенных требований: данная помощь должна предоставляться только в исключительных случаях и быть ограниченной временными рамками, выделяемые средства должны направляться в самые неблагополучные территории.

Мирoвoй oпыт cвидeтeльcтвуeт о том, что наряду co знaчитeльными уcпeхaми стран, использующих режимы ОЭЗ, ecть и нeудaчныe пoпытки их функционирования. Недостаточно эффeктивными oкaзaлиcь свободные зоны, coздaнныe, нaпримeр, в Индии. Оcнoвными причинaми этoгo являютcя oпрeдeлeнныe прocчeты, кoтoрыe были дoпущeны eщe нa cтaдии прoeктирoвaния. К основным допущенным нeдocтaткaм относятся: нeудaчный выбoр мecтoрacпoлoжeния зoны; нeразвитость бaзoвoй инфрacтруктуры, -aвтoмoбильных дoрoг, вoздушнoгo cooбщeния, тeлeкoммуникaций и элeктрocнaбжeния, -- неудовлетворительные инcтитуциoнaльныe cвязи мeжду aдминиcтрaциeй зoны и гocудaрcтвeнными учрeждeниями, отвечающими за coздaние льгoтных рeжимoв.

При совершенствовании механизмов управления ОЭЗ и разработке экономических стимулов для потенциальных резидентов ОЭЗ в России необходима гармонизация отечественного и европейского законодательства в этой области. При этом особое внимание следует обратить на меры государственной помощи регионам для обеспечения соответствия с правилами, применяемыми в Евросоюзе.

Литература

1. Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами [Электронный ресурс]. -- М., 2007-2009. -- Режим доступа: http://www.rosoez.ru

2. Давыдов А.Ю. Нужны ли России свободные экономические зоны? // США и Канада. Экономика. Политика. Культура. -- 2006. -- № 2.

3. Сахаров Н.А. Механизмы привлечения инвестиций в рамках Киотского протокола [Электронный ресурс]. -- М., 2001-2008. -- Режим доступа: http://www.sakharov.ru

4. Нилов К. Правовой режим свободных (особых) экономических зон в России и Европе // Вся Европа. -- 2007. -- № 10(15).

5. Об особых экономических зонах в Российской Федерации: [федер. закон № 116-ФЗ от 22 июля 2005 г.] // Российская газета. -- 2005. -- 27 июля. -- C.4-5

6. Жебрак Б. Общий рынок: итоги 10 лет // Мировая экономика и международные отношения. -- 1968. -- №7.

Размещено на Allbest.ru