Открытый метод координации в системе управления Европейским союзом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Открытый метод координации в системе управления Европейским союзом

Статья посвящена проблеме нового управления и открытому методу координации (ОМК) в его рамках. Рассматривается место ОМК в системе управления ЕС по сравнению с методом сообщества. Анализируются основные черты и характеристики ОМК как новой формы управления.

Процесс европейской интеграции неразрывно связан с развитием системы управления ЕС и ролью европейских институтов. По словам Л. Крэм, в Европейском сообществе существует «некая динамика, которая имеет способность генерировать новые политические предложения на протяжении времени -- иногда в форме традиционного законодательства, а иногда в форме так называемого мягкого закона» (цит. по 1).

Согласно функциональной природе интеграционного процесса, стимулы и легитимность действий ЕС можно найти в особых интеграционных проектах, главными из которых выступили построение внутреннего рынка, создание валютного союза и поэтапное расширение сообщества.

Становление Союза происходило одновременно с построением нового правового порядка с соблюдением норм прямого действия и верховенства права ЕС в рамках метода сообщества (МС) и деятельности Суда ЕС. По мнению В. Хатцопулос, если бы не эти две характерные черты -- прямой эффект и верховенство, которые обеспечили уникальное сочетание эффективности действий совместно с защитой индивидуальных прав, ЕС был бы абсолютно иной политической структурой, если вообще бы не развалился (2).

В течение длительного промежутка времени МС был доминирующим (1). Определение МС было дано в Белой книге Комиссии, посвященной управлению. Согласно ему, этот метод опирается на эксклюзивное право Комиссии на законодательную инициативу и законодательную власть Совета ЕС и Европейского парламента. Голосование квалифицированным большинством определяется Комиссией в качестве важного элемента в обеспечении эффективности метода. Суд ЕС выступает центральным гарантом в вопросе уважения закона. Кроме того, МС, как правило, обеспечивает законодательные и исполнительные действия на уровне ЕС и более или менее единые правила для всех государств (3).

Глобализация экономической деятельности предоставила возможность государствам, экономическим и политическим акторам обучаться и знакомиться с опытом других. Многие международные агентства усилили политический трансфер через границы. Технологическое развитие и создание региональных структур способствовало экспериментированию в сфере управления в разных политических областях, налаживанию отношений на международной арене, стимулированию более активного диалога (4). Эти тенденции стали еще более выраженными под воздействием «европеизации». Завершение построения внутреннего рынка и валютного союза сократило де факто автономию действий на национальном уровне в областях, которые все еще находились де юре под суверенитетом государств-членов (4).

Все это привело к необходимости совмещать позитивную и негативную интеграцию вместе с реорганизацией способов построения ЕС. По мнению М. Тело, вопрос заключается не в том, смогут ли национальные системы регулирования выжить внутри новых рамок глобальной конкуренции, а в том, какие изменения всей системы европейского управления могут лучше помочь в понимании и применении адекватного стратегического ответа (5).

Вследствие усиления тенденций «взаимозависимости» и «глобализации», политики на национальном уровне вынуждены обращаться к поиску инструментов, которые находятся «за рамками» национального государства. Таким образом, появление новых форм управления отражает волю национальных государств усилить свою способность действовать, однако, без сокращения автономии принятия решений на национальном уровне (4).

Модель МС не смогла обеспечить адекватный уровень управления социальной Европой в новых условиях. Ситуация, при которой наднациональные институты формируют законодательство, стала восприниматься как слишком централизованная, communautaire и ригидная. В частности гармонизация оказалась невозможной в областях, где:

? Сфера работы была тесно связана с вопросом национальной идентичности или культуры.

? Инструменты для внедрения национальной политики были столь разнообразны и комплексны, что гармонизация казалась непропорциональной по отношению к преследуемым целям и задачам.

? Отсутствовала политическая воля для осуществления законотворческой деятельности среди государств-членов ЕС, однако было желание осуществить прогресс совместными усилиями (6).

Для решения широких общих проблем с учетом уважения национального разнообразия, Европа начала использовать разные стратегии управления, где самой заметной оказался открытый метод координации (ОМК) (7). В 2000 г. в Лиссабоне Португалия, председательствовавшая в ЕС, способствовала переводу политики координации, апробированной во время реализации европейской стратегии занятости (ЕСЗ), в отдельный политический инструмент. Описание, данное в заключениях Лиссабонского саммита, представляет идеальный цикл принятия решений при ОМК и наиболее завершенную форму метода, включающую:

-- фиксирование руководств с обозначением временных границ для достижения поставленных целей;

-- разработку и принятие индикаторов и бенчмарок как средств сравнения образцов лучшей практики;

-- перевод этих европейских руководств на уровень национальной (и региональной) политики и плана действий с постановкой специфических целей;

-- периодический мониторинг, оценку и взаимный анализ, организованные в виде взаимного процесса обучения (8).

ОМК представляет собой циклический и итеративный процесс, включающий следующие этапы. Во-первых, Европейский Совет принимает решение по общим целям, которые необходимо достичь в конкретной политической области и предлагает общие руководства. Затем Совет Министров формирует качественные и количественные индикаторы для оценки национальных политик. Эти индикаторы выбираются по предложению Комиссии или других независимых органов и агентств. Затем следует принятие мер на национальном и региональном уровнях с учетом местных особенностей, поставленных задач и выбранных индикаторов. Этот этап отражается в виде национальных планов действий (НПД). Процесс завершается взаимной оценкой и взаимным анализом по странам (иногда с использованием системы «называя и указывая на отстающих» -- «naming and shaming») на уровне Совета (2). При положительной оценке деятельности и достижений Европейский Совет принимает решение о продолжении цикла.

В отличие от МС, имеющего обязательную силу и оставляющего немного пространства для внутренних законодательных инициатив, ОМК, как и другие формы «нового управления», полагается на инструменты, разработанные в традициях мягкого закона и исключает перевод компетенции и полномочий на европейский уровень, применение санкций и наказаний, изменение национального законодательства. Схожие попытки «мягкого управления» предпринимались и ранее (9), однако они не включали систематические сравнения и анализ, а также периодический мониторинг, подразумевающий определенный контроль над временным циклом на национальном уровне.

Что же позволяет ОМК функционировать в качестве альтернативной формы управления и в отсутствии механизмов давления и «тени иерархии» (т. е. наличия механизмов оказания непрямого давления, при которых неудача в достижении цели, неизбежно вызывает к жизни применение более сильных политических инструментов) (9)? Основная цель ОМК заключается в проведении национальных реформ (10) в области социально-экономической политики, а в более широком смысле, по мнению ряда исследователей, трансформации европейской социальной модели через принятие новых идей, инициатив, практик и опыта других стран. ОМК является больше политическим, чем законотворческим процессом, а потому опирается в основном на психологические механизмы. В силу этого в основе функционирования ОМК лежат отличные от МС механизмы и инструменты, способствующие достижению общих целей в «чувствительных» политических областях (11). Важный аспект ОМК заключается в его институциональном устройстве, установлении и обеспечении процесса обучения и получения знаний об успешно осуществляемых политиках внутри многоуровневой политической системы. Оптимальные политические решения для сегодняшних проблем найти часто очень сложно. Более того, технологический прогресс и социальные перемены продолжают порождать абсолютно новые проблемы, а также качественно изменять старые. Это ставит под вопрос даже эффективность ранее успешно применявшихся политик (12).

Среди основных механизмов ОМК, ведущих к когнитивным изменениям, можно выделить: убеждение, сравнение, обучение и давление. Функционирование этих механизмов обеспечивается набором практик, действий и инструментов со стороны ЕС и национальных государств. Однако их реализация отличается от одной политической области к другой. Описание ОМК в Лиссабоне представляет иллюстрацию наиболее завершенной формы метода, которая включает следующие элементы:

-- подготовку общих руководств на уровне ЕС;

-- определение целей/графиков;

-- разработку бенчмарок;

-- разработку общих индикаторов;

-- подготовку государствами-членами НПД, с участием акторов разных уровней;

-- обмен опытом и практикой между государствами-членами;

-- мониторинг осуществляемой деятельности;

-- оценку деятельности со стороны Комиссии и взаимный анализ;

-- оценку результатов (4; 13).

В идеальном варианте метода, включающем в себя основные характеристики оптимальной модели, которые, однако, могут не проявляться в реальной практике, можно выделить важные ключевые черты:

? Гибкость. Метод не преследует идею дать универсальное определение задач, которые подходили бы для всех. В его рамках разрабатываются руководства, которые каждое государство должно перевести в конкретный план действий в соответствии со своей конкретной ситуацией. Необходимость отразить национальный контекст объясняется природой политических областей, которые затрагиваются и отличает работу европейского уровня от работы в рамках, например, ОЭСР или других международных организаций (4). Кроме того, ОМК позволяет изменять нормы и руководства. ОМК -- это одновременно гибкий и рефлексивный инструмент, он открыт для разнообразия и адаптации к национальным контекстам (15).

? Децентрализованная природа метода и многоуровневая интеграция. Стимулы к действиям уже не ожидаются только сверху. Они исходят от коллективной работы, которая объединяет вместе Союз, государства, региональный и местный уровни, а также социальных партнеров и гражданское общество. ОМК открыт для активного участия различных акторов не только на этапе внедрения, но также и разработки политических решений.

? Интеграция политики. ОМК нацелен на взаимно поддерживающую экономическую и социальную политику и работу в соответствии с общими целями, которые, в свою очередь, требуют улучшения политики координации на национальном и европейском уровнях. Открытый метод координации также предлагает широкие перспективы с точки зрения проблемных областей. Политические области не разбиваются на искусственные отделы (16).

? Определение и внедрение процедурной практики. Практика нацелена на объединение знаний и включает разработку руководств и индикаторов, периодический мониторинг национальных отчетов, поиск примеров лучшей практики. Национальные представители выступают ключевыми игроками в этом процессе. Они должны быть способны сравнить свои результаты с результатами своих партнеров. Систематическое сравнение и поиск знаний, несомненно, являются самыми инновационными элементами Лиссабонской стратегии.

? Отсутствие формальных принуждений. Руководства формально не носят обязательного характера, поэтому процесс взаимной оценки нацелен на продвижение процесса обучения (14).

? Субсидиарность. Метод совместим с функциональной и территориальной субсидиарностью. Он открыт для принятия решений национальными парламентами, региональными и местными властями, а также для заключения соглашений на основе договоров между негосударственными акторами (социальные партнеры и др.).

? Включенность в процесс и участие. ОМК открыт для широкого спектра акторов, включая негосударственных на всех уровнях, что позволяет говорить об ОМК как сетевой форме управления. Понятие сети, которое акцентирует внимание на горизонтальных отношениях среди основных игроков, выявляет одну из главных черт ОМК -- отсутствие гегемонии какого-либо актора, обладающего формальной властью (14). Таким образом, учитываются проблемы регионального и местного уровней. Как следствие, координация постепенно создает «европейскую политическую парадигму» (16).

? Осмысление. В отсутствии формальных санкций по отношению к отстающим участникам, используются обсуждения, аргументы, а также надежные и достоверные данные (например, статистика) приобретают большое значение (15).

? Распространение знаний. ОМК строится на распространении знаний и опыта, а также на обучении (15). Распространение знаний происходит «сверху-вниз», «снизу-вверх» и горизонтально.

? Мягкость. Метод работает без формальных санкций и применяется только в случае отсутствия серьезных конфликтов интересов. Он работает, предоставляя возможности для действий, сотрудничества и обучения. Определяющей характеристикой ОМК является то, что он образует форму мягкой координации политики и оперирует только в рамках мягкого закона (17).

Эти характеристики показывают заложенный в ОМК потенциал, а также границы его применения (15). Принимая все эти черты в качестве идеального типа, ОМК предстает в лучшем свете по сравнению с другими формами управления с точки зрения эффективности, легитимности и демократичности.

ОМК выступил частью движения по направлению к «новому управлению» в ЕС. Дж. Скотт и Д. Трубек выделяют шесть факторов, которые могут объяснить тенденцию обращения к новому управлению:

1. Усиливающаяся сложность и неопределенность решения проблем. Новое управление можно рассматривать как способ решения комплекса проблем в условиях неопределенности. Это можно видеть как в рамках традиционных областей, входящих в компетенцию Союза, так и в новых политических областях.

2. Неустранимое разнообразие. Союз вынужден не только решать сложные вопросы, но и стоять перед проблемой отсутствия единых решений. Это особенно касается проблем, с которыми пытаются справиться в рамках ЕСЗ и ОМК.

3. Новые подходы к государственному управлению и праву. В этой сфере наблюдается все более активное признание ограниченных возможностей в традиционных подходах управления по типу «сверху-вниз».

4. »Наступающая» компетенция. Некоторые из новых подходов были использованы для того, чтобы иметь дело с областями, где ЕС не обладает правовыми полномочиями осуществлять деятельность. Это касается областей, где применяется ОМК. При этом для его применения может иметься, а может и не иметься договорной основы. В таких случаях новое управление может и не быть наилучшим способом решения проблем, однако оно является единственным.

5. Легитимность. ОМК делает акцент на активном участии всех заинтересованных сторон в политическом процессе.

6. Субсидиарность. В самом сердце ОМК в процессе европейской интеграции лежит вопрос о компетенции. ЕС должен уважать властные полномочия, переданные ему на основе Договора. Однако ЕС не обладает неограниченными компетенциями. Любое выполнение властных полномочий со стороны ЕС ограничивается принципами субсидиарности и пропорциональности (4). Принятие решений на национальном уровне способствует сохранению гибкости и поощрению децентрализованного управления (16).

В рамках ЕС под новым управлением понимают отказ от сложившихся подходов как внутри метода сообществ (МС), так и альтернативы данному методу. Наиболее радикальным отличием и отходом от МС выступает открытый метод координации (ОМК). В научной литературе работы, посвященные исследованию потенциала ОМК в системе управления ЕС, представлены двумя основными направлениями: рассмотрение ОМК как замены МС и как его дополнения.

Сторонники первого направления считают, что при использовании МС присутствие вето-игроков и принятие решений по типу храповика может привести либо к параличу политического процесса, либо к нежеланию стран вовлекать себя в дальнейший, необратимый процесс «наднационализации» внутренних политик. Если добавить к этому еще и трудности во внедрении законодательства в случае МС, то этот метод может привести к политическим провалам и поискам альтернативных путей управления. С данных позиций ОМК рассматривается как способ избежать недостатков старого метода и невозможности его применения в новых областях европейского управления (18).

Другое направление в научной литературе исследует потенциал ОМК для улучшения управления ЕС в качестве дополнительного средства. М. Сундхольм приводит слова представителей Комиссии, которые занимались запуском ОМК. На вопрос, является ли ОМК заменой МС или его дополнением, все указали на второе: «Вы не можете создать рабочие места через законодательство в Брюсселе, приняв закон о полной занятости. В основном у вас должно быть две причины для применения метода: невозможность применить закон, так как это запрещено, или потому что это политически невозможно» (1).

О том, что ОМК не является заменой МС, однозначно заявляет Белая книга Комиссии «Европейское управление»: «Действия сообщества могут быть дополнены или усилены применением так называемого «открытого метода координации». В некоторых областях, таких как занятость и социальная политика или иммиграционная политика, он применяется одновременно с реализацией программ сообщества и законодательством. В других он помогает решить вопросы на европейском уровне, в случаях, когда для применения законодательных актов имеется мало возможностей. Это имеет место, например, в случае с национальными образовательными системами, для которых на европейском уровне определяются будущие цели.

Комиссия уже играет активную координирующую роль и готовится делать это и в будущем, однако использование метода не должно нарушить институциональный баланс или отвлекать от реализации целей, обозначенных в Договоре. В частности, он не должен исключать Европейский Парламент из европейского политического процесса. Открытый метод координации должен дополнять, а не замещать действия сообщества» (3).

Такой подход позволяет говорить о появлении «третьего пути» в правовой системе ЕС, который проходит между жестким законом (МС) и межправительственным сотрудничеством. Более открытый и менее ригидный, чем первый, ОМК также является более амбициозным и лучше структурированным, чем последний (7). Третий путь подразумевает решение общих проблем путем привлечения всех заинтересованных сторон и погружения в «рынок идей», в котором несколько групп акторов могут конкурировать за лучшую аргументацию позиций без доминирования какой-либо политической иерархии, а также посредством нахождения ad hoc решений, которые соответствуют специфике проблемы, повышают эффективность и действенность решения национальных проблем без потери национального суверенитета (4; 18).

Несмотря на широкую поддержку среди политиков и ученых, статья, посвященная ОМК, не была включена в текст Конституции, что иллюстрирует неоднозначность метода (19). При этом оппозиция находилась в обоих лагерях: среди сторонников федеративного пути развития Союза и тех, кто придерживался межправительственного подхода. Высказывалось несколько опасений. Во-первых, «конституционализация» ОМК может привести к ригидности процедуры и уменьшит гибкость, которая всеми признается в качестве преимущества метода. Во-вторых, ОМК может стать заменой существующим жестким законодательным инструментам, и страны не будут придерживаться стандартов и ценностей, которые гарантируются последними, что, в свою очередь, подорвет интеграционный процесс, который на протяжении многих десятилетий выстраивался с опорой на МС. В третьих, в ОМК видели попытку посягнуть на области, относящиеся к компетенции государств-членов. В-четвертых, отмечалось отсутствие прозрачности и неудача в вовлечении в процесс таких институтов, как Европейский парламент, Комитет регионов и др. (4).

С момента запуска ОМК в 2000 г. применение метода распространилось в более чем 10 политических областей (образовательная политика, здравоохранение, социальная политика, пенсионная политика и др.). Однако, несмотря на кодификацию метода на Лиссабонском саммите, попытку его теоретизировать и систематизировать, а также его широкое распространение, рядом исследователей были высказаны опасения и сомнения по поводу того, можно ли считать этот метод «открытым», «новым» и является ли он действительно альтернативной формой управления, а не проявлением временных политических преференций.

Несмотря на скептическое отношение ряда исследователей к вопросу новизны метода из-за его схожести с координационными процедурами, реализуемыми в ряде международных и экспертных организаций (ОЭСР, МВФ и др.), можно выделить ряд моментов, которые делают его отличным и уникальным. Во-первых, он связан с общепринятыми политическими целями ЕС. Во-вторых, реализация метода имеет систематическую и итеративную природу. В-третьих, он связан с более широким политическим контекстом ЕС (20).

Кроме того, применение ОМК демонстрирует совершенно особый инструмент для трансфера политики и обучения. К тому же, в областях политики, где ЕС не обладает компетенцией, как, например, в сфере образования, ОМК выступил действительно новой формой управления на уровне ЕС.

Кроме того, по мнению большинства ученых, следующие характеристики позволяют отнести ОМК к новой форме управления:

? новая и более ограниченная роль закона;

? новый подход к решению проблем;

? участие в процессе различных акторов;

? разнообразие и субсидиарность;

? новые способы производства знания;

? обучение в политическом процессе;

? отсутствие прямого финансового воздействия;

? использование новых инструментов;

? появление новых институциональных структур (11; 13; 18).

В научной литературе даются разные трактовки того, что подразумевается под термином «открытый» в ОМК. На общем уровне можно выделить следующие определения данного понятия:

1. Понятие «открытый» используется в смысле необходимости уважать персоналии, компетенции и практики государств-членов. Большинство государств обратились к мягкой методологии из-за убеждения в том, что большинство областей политики, которые вошли в спектр внимания Лиссабонской стратегии, должны оставаться в компетенции государств, а вопросы, связанные с ними, решаться по принципу единогласия в Совете. Таким образом, государства ожидают гарантий, что с ними будут считаться в решении задач сближения в областях, находящихся под их компетенцией (5). При этом государства свободны в том, следовать им реализации поставленных целей и соответствия бенчмаркам или нет.

2. Метод координации открыт для выявления новых областей политики, в которых государства-члены заинтересованы сотрудничать для решения общих проблем (4).

3. Понятие «открытый» используется в смысле участия большого количества акторов: национальных, субнациональных, транснациональных и наднациональных (1; 5).

4. »Открытый» также означает возможность при необходимости действовать совместно с другими интеграционными методами (5).

5. Этот аспект тесно связан с вопросом спектра возможного применения метода, так как его сложно определить (17).

Несмотря на неоднозначное отношение к ОМК и результатам его введения в политический процесс сообщества, ОМК можно рассматривать как часть неотъемлемой логики развития самого ЕС и его способности постоянно повторно открывать себя как часть эволюционного процесса политического и экономического выживания (4). Практический опыт введения и реализации ОМК в разных политических областях ЕС показывает, что он может подвергаться изменениям и реформированию, ведь, по словам А. Горницки, «он все еще находится в процессе «построения» (20).

координация союз управление

Литература

1. Sundholm M. The open method of co-ordination: The Linux of European integration? A theoretical and empirical study of the method of the `Lisbon Strategy'. Thesis presented for the Degree of Master of European Studies. College of Europe. -- Bruges, 2001.

2. Hatzopoulos V. Why the open method of coordination is bad for you: a letter to the EU // European Law Journal. 2006.

3. Commission of the European Communities: European governance. A White paper. -- Brussels, 2001.

4. Szyszczak E. Experimantal governance: the open method of coordination // European Law Journal. Vol. 12. No. 4. July 2006, pp. 486-502.

5. Telт M. Governance and government in the European Union. The open method of coordination. In Rodriguez M. (ed.) The new knowledge economy in Europe. -- Elgar, London. 2001.

6. Feronas A. The Europeanisation of national social policies through the OMC: The case of Greek employment policy. Paper for contribution at the ESPAnet Conference. -- Oxford, 9-11 September 2004.

7. Trubek D., Cottrell P., Nance M. “Soft law”, “hard law” and European integration: towards a theory of hybridity. NYU School of Law. Jean Monnet Working Paper 02/05.

8. Presidency Conclusions. -- Lisbon, 2000.

9. Borrбs S., Jacobsson K. The open method of co-ordination and new governance patterns in the EU // Journal of European Public Policy 11:2 April 2004: 185-208.

10. Dehousse R. The open method of coordination: a new policy paradigm? Paper presented at the First Pan-European Conference on European Union Politics “The Politics of European integration: academic acquis and future challenges”. -- Bordeaux, 26-28 September 2002.

11. Tucker Ch. The Lisbon Strategy and the open method of coordination: a new vision and the revolutionary potential of soft governance in the European Union. 2003. Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association -- Philadelphia, PA, Aug. 27, 2003

12. Kerber W., Eckardt M. Policy learning in Europe: the open method of coordination and laboratory federalism // Journal of European public policy 14:2 March 2007: 227-247.

13. Radaelli C. The open method of coordination: A new governance architecture for the European Union? -- Sieps, 2003:1.

14. Chalmers D., Lodge M. The open method of co-ordination and the European welfare state. CARR // London School of Economics and Political Science. Discussion paper No: 11, June 2003.

15. Jacobsson K., Vifell Е. Integration by deliberation? On the role of committees in the open method of coordination. Paper presented for the workshop on `The Forging of deliberative supranationalism in the EU'. -- Florence, 7-8 February 2003.

16. Scott J., Trubek D. Mind the gap: law and new approaches to governance in the European Union // European Law Journal, Vol. 8, No. 1, March 2002, pp. 1-18.

17. Maher I. Law and the open method of coordination: towards a new flexibility in European policy-making? // Journal for comparative government and European policy, June 2004.

18. Classifying and mapping OMC in different policy areas. New modes of governance. Integrated project. Project no. CITI-CT- 2004-506392. Priority 7 -- citizens and governance in the knowledge -- based society. No. 02/D09. July 2005.

19. Treaty establishing a Constitution for Europe. Official Journal, C 310 of 16 December 2004.

Размещено на Allbest.ru