Использование государственно-частного партнерства для стимулирования инвестиционной деятельности в отраслях ТЭК

* во-первых, не всегда в бюджете есть ресурсы для реализации проекта за счет прямого бюджетного финансирования («государственного заказа»), и в этом случае ГЧП может быть, по сути, единственным способом привлечения дополнительных финансовых средств в рассрочку для решения срочных социально-экономических задач, пусть и более дорогим;

* во-вторых, во многих проектах есть возможность переложить часть затрат на потребителя (платные дороги, оплата коммунальных услуг по тарифу) и (или) предоставить частному партнеру возможность оказывать дополнительные платные услуги с использованием объекта соглашения (коммерческие услуги в сфере здравоохранения, оказание услуги питания и гостиничных услуг на объектах культуры и спорта и пр.), в этом случае у инвестора появляется дополнительный источник возврата инвестиций, и нагрузка на бюджет, связанная с реализацией проекта, может снизиться.

При этом в случае с госзаказом все эти риски несет на себе бюджет, в случае же с ГЧП эти дополнительные затраты распределяются между участниками, и их правильное распределение, как правило, и является основанием считать ГЧП более эффективной. Таким образом, публичная сторона всегда будет стремиться сократить свое прямое финансовое участие в реализации проекта ГЧП, особенно пролонгированное во времени, и переложить большую часть рисков, в первую очередь коммерческих (риск спроса), на частную сторону. В свою очередь, частный партнер всегда будет стремиться разделить с публичной стороной наиболее существенные риски, которыми публичная сторона сможет управлять лучше, например, валютные, инфляционные, политические, земельные, законодательные.

На данном этапе развития ГЧП, для выделения особенностей данного механизма реализации проектов, а следовательно и обоснования рентабельности будущих проектов начинают разрабатываться методики оценки эффективности проектов при помощи механизмов ГЧП в сравнении с госзаказом.

Центром развития ГЧП представлена Методика оценки эффективности и сравнительного преимущества проектов ГЧП. Из всех существующих в открытом доступе методик, можно сказать, что на данном этапе эта методика является наиболее прозрачной для понимания.

Руководитель аналитической группы Комитета ТПП РФ по ГЧП Максим Ткаченко для Российской недели ГЧП 2016 представил свою методику, созданную совместно с Центом развития ГЧП, в которой он рассмотрел основные пересечения государственно-частного партнерства и государственного заказа. При этом к общим чертам было отнесено то, что целью обеих форм является обеспечение государственных нужд, одной из сторон обязательно выступает публично-правовое образование, а также предусматривается расходование бюджетных средств и чаще всего соглашения (контракты) заключаются по итогам конкурсной процедуры.

Среди ключевых различий отмечено то, что ГЧП, в отличие от госзакупок, подразумевает софинансирование со стороны частного партнера, а риски распределяются между участниками партнерства. Также государственно-частное партнерство чаще всего носит долгосрочный характер (более 3ех лет) и при данной форме взаимодействия государства и бизнеса, частный партнер участвует не только в создании объекта, но и в его последующей эксплуатации или обслуживании.

В качестве основных мер по разграничению государственно-частного партнерства и государственных закупок были предложены: четкое определение сфер и случаев применения ГЧП и государственных закупок с устранением пересечений (конкурирующих норм) на основании предварительной оценки проектов, установление минимальных требований по отбору частного партнера и совершенствование конкурсной процедуры по отбору частного партнера и концессионера[23].

Если анализировать другие методики, представленные различными авторами на всевозможных конференциях, в них можно выделить как общие черты, так и некоторые различия, представленные в таблице 5.

Таблица 5 Содержательная характеристика методик оценки эффективности государственно-частного партнерства

В основном каждая из представленных методик при сравнении госзаказа и ГЧП оценивает ключевые показатели эффективности, риски и социальный эффект от проекта. Выделяются следующие базовые принципы оценки затрат бюджета:

1. При расчете расходов бюджетных средств на этапе эксплуатации не учитываются: налоговые выплаты по проекту, амортизационные отчисления, выплаты процентов по долговым обязательствам (возврат кредитов и займов).

2. Если проект предполагает оказание платных услуг населению при реализации соглашения, то при закупках также необходимо учитывать возможность получения выручки публичной стороной.

3. Для ГЧП и для закупок различаются затраты на привлечение финансирования в проект, в зависимости от источников и структуры такого финансирования (в ставке дисконтирования).

При сравнении преимуществ различных форм реализации проекта необходимо учитывать следующие аспекты:

Таблица 6

В соответствии с проектом приказа, обоснование сравнительного преимущества оценивается посредством расчета коэффициента сравнительного преимущества, отражающего потенциальную экономию средств бюджетов при реализации проекта ГЧП (МЧП).

,

где - дисконтированные затраты бюджетных средств за вычетом поступлений при реализации проекта ГЧП (МЧП);

PRppp - обязательства публичного партнера по проекту ГЧП (МЧП) в случае возникновения рисков, в денежном выражении, дисконтированные;

PBcp - дисконтированные затраты бюджетных средств, за вычетом поступлений при реализации государственного (муниципального) контракта;

PRcp - обязательства публично-правового образования при реализации государственного (муниципального) контракта, в случае возникновения рисков, в денежном выражении.

При значении больше 0 имеет место факт преимущества проекта ГЧП (МЧП) по сравнению с реализацией аналогичного государственного (муниципального) контракта. [31]

Принципы оценки рисков:

1. Риски по проекту (вероятность наступления рисковых событий) оцениваются применительно к проекту и не зависят от выбранной формы реализации проекта.

2. При сравнительной оценке рисков значение имеет только распределение рисков между сторонами, в закупках все выявленные риски несет государство, риски оцениваются по основным укрупненным группам, группы рисков и присвоенные им вероятности (диапазоны) закреплены нормативно.

3. Диапазоны вероятностей присваивались укрупнённым группам в соответствии со следующим принципом - чем менее управляемым и предсказуемым является рисковое событие, тем выше применяемая вероятность риска[32]. (Таблица 7.)

Таблица 7 Установленные законодательством нормы отклонения (влияние рисков на затраты) презентация Центра ГЧП «Методика оценки эффективности и сравнительного преимущества проектов ГЧП»

После учета всех возможностей и угроз составляется сравнительная таблица, по итогам которой и определяется, что в конкретном случае будет являться более эффективным, как по срокам реализации, так и по затратам для реализации объекта - ГЧП или Госзаказ.

3.2 Обеспечение МГД в проектах ГЧП

Сегодня и в России, и в мире активно применяется механизм по защите инвестора от рисковнеокупаемости вложений последнего - институт минимального гарантированного дохода (МГД), четко обозначенный лишь в законодательстве об автомобильных дорогах (пункт 5 части 3 статьи 38 257-ФЗ). Положения 115- ФЗ прямо не указывают на возможность установления и осуществления выплат в рамках МГД. Сегодня в международной практике использования механизма МГД принято гарантировать от 60 до 85 % планируемых доходов частной стороны» (покрывая при этом расходы частного инвестора на обслуживание долга частично или полностью). При этом практика описания механизма МГД в правовых актах, методических руководствах иностранных государств и международных организаций, также свидетельствует о различных подходах в формулировании условий возмещения частной стороне МГД.В США - стране, относящейся к числу лидеров в сфере ГЧП, - применительно к реализации транспортных проектов ГЧП в декабре 2016 г. Министерством транспорта было выпущено руководство «Распределение рисков доходности в транспортных ГЧП проектах», где была четко прописана возможность компенсации в рамках МГД. Согласно документу, через гарантию минимального дохода публичный партнер гарантирует доходы частного партнера до установленного уровня, частично принимая на себя риски доходности. В свою очередь публичный партнер устанавливает «барьерную линию» и гарантирует доход частного партнера до этого минимального уровня.

В ЕС принят ряд положений и руководств в сфере ГЧП, которые применяются при формировании национальной правовой базы государств в сфере ГЧП. Одним из таких документов является Руководство по бюджетному дефициту и государственному долгу 2016 года. В нем указывается на возможность установления гарантии доходности в качестве обязательства публичной стороны при реализации проектов, где ключевым источником дохода инвестора является коммерческий доход, получаемый от оказания инфраструктурных услуг конечным пользователям (третьим лицам). Согласно Руководству, в рамках таких проектов публичная сторона вправе предоставить инвестору какую-либо гарантию доходности (гарантию спроса (обеспечения минимального спроса), гарантию нормы прибыльности/ рентабельности). Аналогичным образом вопрос решен и в Руководстве по успешной реализации проектов ГЧП, принятом в марте 2003 г. Положения указанного документа прямо не описывают механизм МГД, однако устанавливают возможность реализации проектов ГЧП, в которых публичный сектор обеспечивает предоставление финансовых грантов/субвенций, но при этом доход от проекта имеет в основном тарифные источники (то естьпубличный сектор является миноритарным спонсором). Такие субвенции, согласно Руководству, могут иметь различные формы, в том числе капитальные гранты и поддержку доходности.

Концессионные проекты не всегда могут обладать достаточной коммерческой привлекательностью для потенциального инвестора. Одними из основных причин невысокого интереса к конкретным проектам являются низкие показатели их финансовой эффективности и высокие риски частной стороны по нему.

Последние можно условно разделить на:

*политические;

*технические (приостановление работ);

финансово-экономические (увеличение цены проекта и риски доходности); правовые (изменения правового регулирования или практики применения норм права, негативно влияющие на реализацию проекта).

При этом не все из указанных рисков являются изначально прогнозируемыми, в связи с чем еще на стадии подготовки концепции концессионного проекта проводится работа по определению схемы распределения возможных рисков по проекту между сторонами будущего соглашения, а также возможных способов контроля таких рисков. Одним из наиболее серьезных для частной стороны рисков является риск падения доходов (снижения выручки) от эксплуатации объекта соглашения. Подобная ситуация характерна, например, для ГЧП-проектов по созданию автомобильных дорог (полностью платных или имеющих платные участки). Прогнозные показатели интенсивности движения по ним учитываются при формировании финансовых условий реализации проекта, и, всегда закладываются в размер будущей стоимости платы за проезд. Соответствие или несоответствие прогнозируемому объему трафика напрямую влияет на окупаемость инвестиций частной стороны. В случаенедостижения запланированного объема инвестор несет финансовые потери, и реализация проекта для него может стать как минимум убыточной, а как максимум - невозможной по причине отсутствия необходимого объема денежных средств.

Риск падения доходов инвестора от использования объекта концессионного соглашения зависит от следующих факторов:

*объективных, но неконтролируемых (например, риск падения спроса на объект со сторонынаселения в случае если с использованием объекта последнему оказываются какие-либо услуги);

*субъективных, неконтролируемых (например, ошибки при разработке и утверждении генеральных планов поселений, схем теплоснабжения, схем водоснабжения и водоотведения, приводящие к завышению объемов нагрузки и, соответственно, объемов планируемой реализации товаров и услуг).

Так, в частности, исключительно трудно контролируемым является риск создания объекта с аналогичными характеристиками (по отношению к объекту ГЧП), спрос на предоставляемые услуги с использованием которого негативно влияет на доход от оказания услуг с использованием объекта ГЧП. Поскольку в полной мере описанные объективные риски самим концессионером не могут контролироваться, в мировой практике были выработаны различные механизмы по защите инвесторов от них. Одним из таких механизмов, активно применяемым в России, является механизм по защите инвестора от таких рисков - институт минимального гарантированного дохода (МГД). МГД - возмещениеконцедентом доходов концессионера, недополученных им по не зависящим от самого концессионера причинам, связанным с падением спроса на объект. Определение указывает на то, что МГД применим только к проектам, возврат инвестиций и доходность инвестора в которых обеспечиваются исключительно за счет сбора платы за использование объекта (включая оказание потребителям услуг с его использованием).

При этом само обязательство по выплате МГД направлено на компенсацию риска «недостаточного оборота» объекта. Такой риск полностью либо частично перекладывается на публичное образование, выступающее стороной в проекте ГЧП. К ключевым особенностям МГД можно отнести: - МГД не связано с нарушением сторонами соглашения обязательств по нему; - осуществление выплаты МГД зависит от наступления определенного соглашением обстоятельства, свидетельствующего о падении показателей спроса на объект ниже определенного сторонами уровня (величины); - определить размер платежа МГД на момент заключения соглашения невозможно.

Практика применения минимального гарантированного дохода (МГД) ежегодно становится шире, а в 2017-м появился судебный прецедент, который может серьёзно повлиять на будущее этого механизма. Управление ФАС по Челябинской области аннулировало концессионный конкурс на создание системы по переработке твёрдых коммунальных отходов (ТКО), так как посчитало, что положения соглашения о компенсации недополученных доходов концессионеру противоречат концессионному и тарифному законодательству. Суд первой и апелляционной инстанции поддержал антимонопольную службу. По мнению ФАС, раз в тарифном регулировании не предусмотрена возможность компенсации расходов концессионера после введения новых льгот для потребителей или вследствие снижения загрузки объекта концессии, то это противоречит и концессионному закону. Имеющаяся практика применения указанных в судебных решениях норм противоположна. Тарифы в концессионных соглашениях в большинстве случаев устанавливаются индивидуально и опосредованно связаны с тарифным законодательством. Как правило, с помощью МГД компенсируют именно недополученный доход концессионера, например, из-за меньшей, чем ожидалось, загруженности объекта. А введение новых льгот для потребителей либо снижение предельного уровня тарифа попадает ещё и под другой механизм, применяемый в концессиях, -- «режим особых обстоятельств».

В апреле 2018 года было заключено соглашение с использованием МГД в строительстве инфраструктуры объекта ТЭК. Правительством РФ принято распоряжение о заключении концессионного соглашения на строительство железной дороги Кызыл-Курагино длиной 410 километров, которая свяжет угольное месторождение Элегест с Транссибом,

Проект Кызыл-Курагино стоимостью 192,4 миллиарда рублей будет реализован по концессии сроком на 30 лет (с октября 2018 по декабрь 2048 года). Концедентом выступитРосжелдор, концессионером - специальная проектная компания (СПК), где по 47,5% принадлежит «Тувинской энергетической промышленной корпорации» (ТЭПК) и УК «Лидер», еще 5% - РЖД.

Собственные средства концессионера составят 15% инвестиций, остальное займет СПК. Плановый объем перевозок - 15 миллионов тонн в год.

В соглашении предусмотрена компенсацияконцедентом минимальной гарантированной доходности, за счет которой покрывается недополученная выручка концессионера, если вывоз грузов оказывается ниже плана. СПК компенсируется и разница между фактическим тарифом и закрепленным в финмодели.

При этом в распоряжение правительства не вошел один из ключевых вопросов -- приоритетный доступ ТЭПК к железным дорогам на Дальний Восток. Отмечается, что Минтранс предлагал внести пункт, подразумевающий приоритет на железной дороге для отправителей грузов с объектов концессионных соглашений, заключенных на условиях МГД. Как пояснил газете источник, знакомый с ситуацией, это необходимо для того, чтобы государство, уже гарантировавшее через МГД концессионеру вывоз грузов, не несло убытки в случае каких-либо сбоев при их пропуске по общей инфраструктуре. Но ряд ведомств настаивали на сохранении равенства. В итоге положение о приоритете в распоряжение не вошло.

В качестве МГД на проектеАккую используется соглашение о покупке электроэнергии. Турция обязуется покупать 15 лет 50% электроэнергии, произведенной на атомной электростанции по цене в 4 раза выше среднерыночной по стране, что делает проект крайне выгодным для инвестора в лицеРосатома.

Использование МГД в проектах ГЧП делает условия последних более гибкими и инвестиционно привлекательными, однако до настоящего времени структурирование такого механизма в проектах сопряжено с рядом рисков, связанных с недостаточностью правового регулирования МГД и отсутствием единообразного подхода в вопросах структурирования гарантии в проектах.

Анализ существующей в России правовой базы, изучение международногоопыта описания механизмов гарантирования окупаемости вложений инвесторапри рисках спроса на объект, говорят о необходимости выработки единого подхода к правовому регулированию института МГД в России.

Уже сейчас многие проекты, готовые к запуску, структурированы именно с использованием МГД. Можно предположить, что использование МГД в концессиях и ГЧП сохранится в качестве тренда для рынка на ближайшие годы. Причём в перспективе для государства это хороший способ заместить капитальный грант, который в отличие от МГД имеет фиксированное денежное выражение и выплачивается «сразу», в более короткий период строительства. В то же время заложенная в концессию гарантия минимального дохода размазывается по 1периоду эксплуатации, а время платить - может так и не наступить.

Заключение

Анализ основных показателей топливно-энергетических секторов России продемонстрировал потребность отрасли в модернизации и недостаточное количество инвестиций в отрасль. В сложных внешнеэкономических условиях и внутренних проблем государства сложилась особая потребность в разработке и активном использовании механизмов эффективного взаимодействия государства и бизнеса.

После проведенного анализа различных проектов, осуществляемых при помощи различных форм ГЧП, можно сделать вывод о том, что в России к настоящему времени имеется достаточно обширная база партнерства государства и компаний топливно-энергетического комплекса. Наиболее ранним примером в сфере недропользования применения партнерства государства и бизнеса является соглашение о разделе продукции. Данный механизм был внедрен в трех крупнейших проектах и приносит до сих пор свои плоды, однако в современных условиях, когда экономика России находится в более стабильном состоянии, а также, учитывая накопленный опыт и капитал российских нефтегазовых компаний, механизм СРП не выгоден сегодня государству, поскольку достаточно жёстко формализован и проекты подобного типа сегодня можно реализовывать с большей доходностью для публичного партнера.

Исходя из этого, топливно-энергетический комплекс России нуждался в более гибких механизмах партнерства, с развитием законодательством формы партнерства стали наиболее проработанными, как для частной стороны, так и для государства. С появлением законодательства о концессионных соглашениях появился целый ряд проектов в сфере энергетики. Особенно масштабным проектом на сегодняшний день является строительство АЭС «Аккую», который является высокорискованным и весьма капиталоёмким, однако применение механизма минимального гарантированного дохода делает его весьма выгодным для инвестора, в первую очередь, в лице Росатома.

Развитие законодательства в области взаимодействия государства и бизнеса повышает заинтересованность компаний в получении государственной поддержки. Введение механизма специального инвестиционного контракта позволило также расширить инвестиционные направления нефтегазовых компаний, при этом укрепить политику государства в направлении импортозамещения.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственно-частное партнерство, однозначно, является эффективным инструментом для реализации проектов в области ТЭК. Развитие законодательства, как на федеральном, так и не региональном уровне стимулирует частный сектор к взаимодействию, поскольку добавляется прозрачность в процесс реализации сотрудничества между государством и частным партнером. Данное сотрудничество, в свою очередь, способствует стимулированию инвестиционной деятельности в сложных экономических условиях, а также развитию регионов и повышению благосостоянию населения.

Список используемых источников

1. Государственно-частное партнерство // Министерство экономического развития Российской Федерации

2. Нефтегазовый комплекс: производство, экономика, управление: Учебник для вузов/ под редакцией В.Я Афанасьева, Ю.Н. Линника - М: Экономика, 2014

3. Соглашение о разделе продукции // Сахалин Энерджи

4. Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" от 30.12.1995 Российская газета.

5. Государственно-частное партнерство как инструмент поддержки инноваций/А.В. Киреева, И.А. Соколов и др.; под ред. И.А. Соколова. - М.; Издательский дом «Дело» РАНХ и ГС, 2012. - 516с.

6. Постановление правительства "О специальных инвестиционных контрактах для отдельных отраслей промышленности" от 16 июля 2015 г № N 708 // Российская газета.

7. Специальные инвестиционные контракты (СПИК) // Фонд Развития Промышленности

8. В рамках ПМЭФ - 2017 ПАО «Транснефть» подписало специальный инвестиционный контракт с Министерством промышленности и торговли РФ и Тюменской областью // ПАО "Транснефть"

9. Группа ГМС подписала специальный инвестиционный контракт с Минпромторгом РФ и Правительством Орловской области // ГМС Ливгидромаш

10. Finland cancels Olkiluoto 4 nuclear reactor - is the EPR finished? // Ecologist

11. Атомная электростанция "Аккую" // РИА Новости

12. Министерство Экономического Развития Российской Федерации приказ от 30 ноября 2015 г. N 894 об утверждении методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества

13. Аналитический раздел. Центр развития ГЧП

14. Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. Центр развития ГЧП

15. Презентационный материал к выступлению Министра энергетики А.В. Новака на Итоговой Коллегии Минэнерго России-2018 // Министерство энергетики Российской Федерации

16. Нефтяная отрасль: итоги 2017 года и краткосрочные перспективы // Аналитический центр при правительстве РФ

17. Емельянов Ю.С. Государственно-частное парт- нерство в инновационном развитии экономики Рос- сии: автореф. дис. канд. экон. наук. М., 2012. С. 59.

18. Муковенков А.Ю. Модернизация инфраструктурных объектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства // Экон. науки. 2010. 7 (68). С. 167 - 171.

19. Шамбир В.Н. Государственно-частное партнерство как форма инвестирования приоритетных муниципальных проектов: автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2010. С. 28.

20. Антонова К.А. Государственно-частное партнерство как фактор социально-экономического раз- вития России: автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2012. С. 22.

21. Балашов С. Опыт функционирования ГЧП в развитых странах // Государственно-частное партнерство в условиях кризиса: материалы науч.-практ. конф. M., 2016. С. 281-282.

22. Развитие государственно-частного партнерства в странах ЕС и России // Инициативы XXI века.

23. Итоги заседания Комитета Торгово-промышленной палаты РФ по ГЧП и Национальной ассоциации институтов закупок на тему: «Государственно-частное партнерство и государственные закупки: поиск консенсуса»

24. Лохтина Л.К, Батуев Э.Д. Понятие и сущность государственно-частного партнерства // Социальные аспекты здоровья населения. 2010.

25. Рожкова С. Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики // Рынок ценных бумаг. 2008. 1 (352). С. 50-5 Интернет портал Закупок «Закупки в цифрах»

26. InfraOne. «Казначейство и концессии». Специальный выпуск для Российской недели ГЧП. Прогнозы на 2017-2018 г.

27. InfraOne. «Рискует ли инвестор?». Специальный выпуск для Российской недели ГЧП. Прогнозы на 2017-2018 г.

28. InfraOne. «Минимальный гарантированный доход». Специальный выпуск для Российской недели ГЧП. Прогнозы на 2017-2018 г.

29. InfraOne. «Закат прямой господдержки». Специальный выпуск для Российской недели ГЧП. Прогнозы на 2017-2018 г.

Размещено на Allbest.ru