Європейський досвід завчасного виявлення макроекономічних дисбалансів: рекомендації для України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Європейський досвід завчасного виявлення макроекономічних дисбалансів: рекомендації для України

Крючкова І.В., д-р екон. наук, головний науковий співробітник Інститут економіки та прогнозування НАН України

Наведено досвід створення системи завчасного виявлення макроекономічних дисбалансов та запровадження процедури їх усунення у країнах - членах ЄС. Розглянуто основні складові такої системи: методологію, нормативно-правову базу та результати. Доведено, що в Україні відсутній механізм попередження кризових явищ і даються рекомендації щодо запровадження завчасного виявлення макроекономічних дисбалансів та реалізації системних заходів з метою їх виправлення. Для моніторингу внутрішніх дисбалансів запропоновано основні показники макроструктурного інституційного табло; для зовнішніх - табло зовнішньоекономічних дисбалансів; а також табло трудової активності та табло соціальних дисбалансів.

Ключові слова: система попередження макроекономічних криз, процедура макроекономічного дисбалансу, макроструктурне інституційне табло, табло зовнішніх дисбалансів, табло соціальних дисбалансів, табло трудової активності.

Аннотация

Приводится опыт создания системы заблаговременного выявления макроэкономических дисбалансов и внедрения процедуры их устранения в странах - членах ЕС. Рассмотрены основные составляющие такой системы: методология, нормативно-правовая база и результаты. Показано, что в Украине отсутствует механизм предупреждения кризисных явлений и даются рекомендации по внедрению механизмов заблаговременного выявления макроэкономических дисбалансов и реализации системных мер с целью их исправления. Для мониторинга внутренних дисбалансов предложены основные показатели макроструктурного институционального табло; для внешних - табло внешнеэкономических дисбалансов; а также табло трудовой активности и табло социальных дисбалансов.

Ключевые слова: система предупреждения макроэкономических кризисов, процедура макроэкономического дисбаланса, макроструктурное институциональное табло, табло внешних дисбалансов, табло социальных дисбалансов, табло трудовой активности.

макроекономічний дисбаланс кризовий

Abstract

The article presents the experience of establishing a system for the early identification of macroeconomic imbalances and introduction of the procedure for their correction in the EU member states. Considered the main components: methodology, normative legal basis, and results. The author investigates methodological and monitoring materials related to the detection of macroeconomic imbalances, as well as the main indicators of living standards developed in Ukrainian state executive bodies.

It has been proved that official analytical materials are insufficient to identify the main macroeconomic imbalances, as well as the fact that Ukraine has neither a mechanism for responding to identified imbalances nor a system for the prevention of crisis phenomena. The author provides various recommendations on the introduction of mechanisms for the early detection of macroeconomic imbalances and the implementation of systemic measures for their correction.

To monitor the domestic imbalances, author proposes the main indicators of the macro- structural institutional scoreboard; and, to monitor the external ones - indicators of the scoreboard of foreign economic imbalances, as well as indicators for the scoreboards of labor activity and social imbalances. To make decisions on prevention or correction of imbalances, it is proposed to create, at the Cabinet of Ministers of Ukraine, a Commission for the Prevention and Correction of Macroeconomic Imbalances whose authorities would include a compulsory expertise (with the right of rejection) of all bills that could provoke emergence or strengthening of macroeconomic imbalances.

Key words: macroeconomic crisis prevention system, macroeconomic imbalance procedure, macrostructural institutional scoreboard, external imbalance scoreboard, social imbalance scoreboard, labor activity scoreboard.

Глобальна фінансова криза з 2008 року показала слабкість функціонування докризових механізмів підтримки макростабільності в ЄС, чим зумовила необхідність їх посилення шляхом створення системи попередження кризових явищ, яка передбачає організацію завчасного виявлення макроекономічних дисбалансів та запровадження процедури їх виправлення у країнах - членах ЄС [1].

З цією метою упродовж 2011-2012 рр. Європейська Комісія запропонувала і законодавчо врегулювала пакет реформ у фіскальній і макроекономічній політиці ЄС. На першому етапі було запроваджено шість взаємопов'язаних законодавчих інструментів (так званий "пакет шести") які мали забезпечити підтримку фіскальної стабільності та дотримання бюджетних рамок. На другому етапі було додано ще два законодавчі інструменти ("пакет двох"), які були зосереджені на економічних та бюджетних спостереженнях у зоні євро.

Одним із шести напрямів регулювання управління економікою (Six Pack regulation on economic governance) стала Процедура макроекономічного дисбалансу (The Macroeconomic Imbalance Procedure - MIP), яка саме і була спрямована на своєчасне виявлення дисбалансів, що можуть поставити під загрозу стабільне функціонування економіки країни - члена ЄС, єврозони, або економіки ЄС загалом. З цією метою було розписано річний цикл координації економічної політики - так званий Європейський семестр (The European Semester), який включає підготовку та публікацію річного огляду економічного зростання (Annual Growth Survey - AGS) [2] та підготовку звіту про попереджувальний механізм (Alert Mechanism Report - AMR) [3].

У річному огляді економічного зростання аналіз економічної політики подається з акцентом на тому, що можна зробити на національному рівні, а також на рівні Європейського Союзу для підвищення потенціалу економічного зростання та зайнятості. На цій базі на саміті керівників країн ЄС напрацьовуються основні напрями економічної політики, які країни-члени мають враховувати під час розроблення національних програм (програм стабільності та конвергенції, національних програм реформ тощо).

Звіт про попереджувальний механізм (Alert Mechanism Report - AMR) спрямований на виявлення у країнах-членах макроекономічних дисбалансів [4]. На його основі Комісія вирішує питання про необхідність поглибленого аналізу (In-depth Review - IDR) для тієї або іншої країни У перший рік запровадження процедури макроекономічного дисбалансу (у 2013 р.) було проаналізовано 12 країн-членів, де було виявлено дисбаланси. У 2014 р. Комісія зробила 17 IDR, де у 14 випадках було зафіксовано макроекономічні дисбаланси. У 2015 р. - у 16 країнах, а у 2016 р. - у 13., де з'ясовуватиметься, наскільки за звітний період у країнах-членах збільшилися або зменшилися макроекономічні ризики, і таким чином буде зроблено висновки щодо глибини виявлених дисбалансів. За помірного рівня дисбалансів для країн, де вони виявлені, готують лише рекомендації; а за надмірних дисбалансів розробляється план коригувальних дій, який має бути реалізовано Дисбаланс - це будь-яка тенденція, що призводить до макроекономічних змін, які негативно впливають або потенційно можуть негативно вплинути на належне функціонування економічного і валютного союзу; надмірний дисбаланс означає серйозні диспропорції, у тому числі дисбаланси, що ставлять під загрозу або ризикують поставити під загрозу належне функціонування економічного і валютного союзу. Див.: Regulation (EU) No 1176/2011 of the European Parliament and of the Council. . Далі, відповідно до прийнятої практики, для країни-члена, де були виявлені дисбаланси у попередньому огляді, має бути підготовлений новий IDR. Висновки враховуються при розробленні специфічних рекомендацій для країни (country-specific recommendations - CSR) у рамках Європейського семестру координації економічної політики (European semester of economic policy coordination - ESEP).

Для моніторингу макроекономічних тенденцій та їх аналізу було розроблено спеціальне табло з індикаторами (MIP scoreboard indicators) [5]. Сюди закладається набір економічних, фінансових та структурних показників із відповідними пороговими значеннями, що допомагають виявляти макроекономічні дисбаланси. При цьому передбачається можливість за необхідності коригувати показники та їх порогові значення з тим, щоб врахувати зміни характеру макроекономічних дисбалансів, пов'язані, зокрема, із розвитком загроз макроекономічній стабільності. При цьому наголошується, що індикативні пороги є лише інструментами, з допомогою яких оцінюється характер макроекономічних дисбалансів, тож їх не слід плутати із цілями економічної політики в Євросоюзі [6].

Відповідно до регламенту Комісія має інформувати Європарламент про зміни показників та їх порогових значень із поясненням причин для внесення таких змін. Зауважено, що при аналізі табло MIP необхідно враховувати різнорідні економічні обставини, включно із наздоганяючими ефектами. Наголошується також на тому, що під час розроблення макроекономічної політики слід враховувати взаємозв'язки між макроекономічними змінними, а висновки не повинні базуватися на автоматичному зчитуванні інформації з табло. Моніторинг має ґрунтуватися на усій необхідній інформації - як з табло, так і супутній, а все разом має слугувати основою для всеохоплюючого аналізу.

Табло MIP з основними та допоміжними індикаторами регулярно оновлюється і доступне для кожного на сайті Eurostat. Для його наповнення використовуються дані національних рахунків і платіжного балансу, що базуються на європейській системі національних і регіональних рахунків у Європейському Союзі (ESA 2010) і шостому виданні платіжного балансу (МВФ) і керівництва міжнародної інвестиційної позиції (BPM6), а також інші джерела. Поточний список із 14 основних показників із поясненнями наведено у табл. 1.

Таблиця 1 Методологічні пояснення до показників табло MIP

Джерело: [7]

Методологія MIP сфокусована на виявленні:

• зовнішніх диспропорцій та зміни цінової конкурентоспроможності економіки країни (табл. 1, показники 1-5);

• внутрішніх дисбалансів (табл. 1, показники 6-11);

• зміни рівня зайнятості (табл. 1, показники 12-14).

Наведені на сайті Євростату головні таблиці (main tables) табло MIP дають можливість "розгорнути" кожний із 14 основних показників і деталізувати його параметри у річному, квартальному вимірі тощо. Є також 25 допоміжних індикаторів, через які подається важлива інформація щодо аспектів, пов'язаних як із загальною макроекономічною ситуацією, так і з соціальними процесами.

Так, серед допоміжних є показники чистого кредитування / чистого запозичення, а також чистого заощадження в розрізі інституційних секторів економіки, які дозволяють побачити секторні дисбаланси та з'ясувати інвестиційний потенціал кожного з інституційних секторів. Серед соціальних індикаторів є такі важливі для оцінки ситуації в країні показники, як:

- кількість населення із ризиком бідності та соціальної ексклюзивності (People at risk of poverty or social exclusion), куди включаються особи, чий еквівалентний середньозважений дохід перебуває нижче за порогове значення - 60% від загальнонаціонального медіанного значення наявного доходу (відповідно до і після соціальних трансфертів);

- кількість людей, яким значно бракує матеріальних ресурсів (Severely materially deprived persons); до таких відносять осіб, чиї матеріальні умови життя є поганими і вони не можуть дозволити собі принаймні чотири із таких дев'яти важливих матеріальних благ: i) здійснювати платежі за оренду або рахунки за житло, ii) підтримувати тепло в оселі, iii) здійснювати непередбачені фінансові витрати, iv) їсти м'ясо, рибу або білкові еквіваленти через день, v) провести тиждень свят поза своїм домом, vi) мати автомобіль, vii) мати пральну машину, viii) мати кольоровий телевізор, ix) мати телефон;

- кількість людей, які проживають у домогосподарствах з дуже низькою інтенсивністю праці, куди відносять осіб, які проживають у домашніх господарствах, де дорослі працездатного віку (за винятком студентів) працювали менш ніж 20% від свого загального потенціалу протягом попередніх 12 місяців.

Такий підхід дозволяє врахувати як загальноекономічний, так і соціальний стан у кожній країні та краще зрозуміти ризики, а отже - допомогти більш виважено підійти до визначення оздоровчих політичних рекомендацій та заходів, що дозволяє уникнути не тільки соціальних потрясінь, а й реального падіння доходів, особливо найуразливіших верств населення. Зазначене є прикладом для кожної країни, особливо ж - України, адже соціальні наслідки політичних рішень щодо адміністративного підвищення тарифів для населення на тлі замороження соціальних стандартів було легко спрогнозувати. Уряд жодної європейської країни не пішов би на політичні заходи, результатом яких стало б шокове падіння реального валового наявного доходу населення та стрімке підвищення рівня бідності.

При проведені економічного аналізу даних табло MIP Комісія приділяє увагу й іншим характеристикам економіки, включаючи: економічне зростання; чистий зовнішній борг, прямі іноземні інвестиції, умови торгівлі; показники номінальної та реальної конвергенції в межах та за межами єврозони; розвиток продуктивності та таких чинників її підвищення, як дослідження та розробки, внутрішні інвестиції, секторальний розвиток, включаючи енергетику, що впливають на ВВП та поточний рахунок.

Нормативно-правову базу процедури MIP становлять два законодавчі акти, які були прийняті в рамках реформи економічного управління у 2011 р:

• Regulation (EU) 1176/2011 із запобігання та корекції макроекономічних дисбалансів;

• Regulation (EU) 1174/2011 із посилення заходів корекції надмірних макроекономічних дисбалансів із визначенням санкційного механізму для забезпечення MIP-рекомендацій для країн єврозони.

У першому документі наголошується на важливій ролі Комісії у процедурі поглибленого огляду, де має бути присутнім детальний аналіз специфічних обставин та різних стартових умов країн-членів. Він передбачає використання якісної інформації про країну, що враховує національні особливості виробничих відносин та соціального діалогу, а також будь-які інші дані, що, на думку відповідної держави-члена, є релевантними і на які потрібно зважати при прийнятті рекомендаційних рішень.

При підготовці поглибленого огляду виявляються причини появи дисбалансів, економічні передумови, включаючи глибокі торговельні та фінансові взаємозв'язки між державами-членами, і наслідки національної економічної політики, насамперед у частині реалізації європейської Стратегії зростання та створення робочих місць. Крім того, мають враховуватися останні економічні зміни в ЄС та в зоні євро, а також проводитися оцінка того, чи впливає держава-член на дисбаланс і чи є він надмірним.

Зокрема, огляд має враховувати політичні наміри відповідних держав- членів, викладені у програмах національних реформ і, якщо доречно, - у його програмі стабільності та конвергенції; а також будь-які попередження та рекомендації Європейської ради із системних ризиків (European Systemic Risk Board - ESRB) щодо системних ризиків або таких, що стосуються цієї держави. Якщо після поглибленого аналізу Комісія вважає, що у державі-члені наявний дисбаланс, врегульовано подальшу взаємодію Комісії з Європейським Парламентом, Радою та Єврогрупою. Рада на базі рекомендацій Комісії може розглянути необхідні рекомендації державі-члену відповідно до цієї процедури; вона інформує Європейський Парламент про рекомендації та оприлюднює їх, а в контексті Європейського семестру щорічно розглядає свої рекомендації та, за необхідності, коригує їх.

Відкриття процедури надмірного дисбалансу (ПНД) розпочинається, якщо Комісія вважає, що відповідна держава-член страждає від надмірних дисба- лансів. Вона інформує про це Європейський Парламент, Раду та Єврогрупу, відповідні європейські наглядові органи та Європейську раду із системних ризиків. Після цього державу-члена сповіщають про характер та наслідки дисбалансів, а також надають їй набір рекомендацій щодо економічної політики, які ця держава має вивчити і в найкоротші строки розробити план коригуючих дій.

Передбачається, що будь-яка держава-член, відносно якої відкрито ПНД, вчасно розробляє та надає Раді та Комісії План коригуючих дій (далі План), в якому, крім конкретних заходів коригуючої політики, надається графік їх реалізації з урахуванням економічних та соціальних наслідків. План має відповідати керівним принципам економічної політики та керівним принципам у сфері зайнятості. Рада на основі доповіді Комісії оцінює План упродовж двох місяців з моменту його надання. Якщо за рекомендацією Комісії Рада дійде висновку, що заходів Плану достатньо, вона повинна ухвалити його разом із конкретними заходами, строками їх реалізації та графіком моніторингу його виконання, із урахуванням того, що мають бути затримки (лаги) між вживанням коригуючих заходів та фактичним вирішенням проблеми дисбалансів. Якщо ж за рекомендацією Комісії Рада вирішить, що заходи або графік, передбачені в Плані, не відповідають меті, вона повинна рекомендувати державі-члену впродовж двох місяців надати новий План.

Для забезпечення моніторингу коригуючих заходів держава-член регулярно звітує Раді та Комісії про хід виконання Плану, а Рада публікує доповіді про виконану роботу. У відповідних державах-членах Комісія може створювати розширені місії для спостереження за ходом реалізації Плану у співробітництві з ЄЦБ, якщо валюта країни - євро. У разі необхідності Комісія долучає до діалогу соціальних партнерів та інші зацікавлені сторони.

За умови суттєвих змін в економічних умовах країни Рада може вносити поправки в рекомендації Комісії або, за необхідності, державі-члену пропонується переглянути План.

На основі доповіді Комісії Рада оцінює стан виконання Плану та встановлених рекомендацій і, якщо вважає, що країна-член не виконала рекомендованих коригуючих заходів, приймає відповідні рішення а за необхідності рекомендує встановити нові строки для здійснення коригуючих дій. Якщо Рада на основі доповіді Комісії вважає, що держава-член вжила рекомендованих коригуючих заходів, то приймають рішення про призупинення процедури надмірного дисбалансу. При цьому моніторинг продовжується відповідно до графіку. Рада оприлюднює пояснення причин призупинення процедури MIP. Відповідно до рекомендації Комісії Рада відміняє раніше оприлюднені рекомендації, тільки-но дійде висновку, що держава-член більше не потерпає від надмірних дисбалансів і робить публічну заяву.

У другому із зазначених документів (Regulation (EU) 1174/2011) - про примусові заходи з виправлення надмірних макроекономічних дисбалансів у зоні євро) [8] наголошується на тому, що мета регламенту - ефективне забезпечення виправлення надмірних макроекономічних дисбалансів (НМД) у зоні євро, яке достатньою мірою не може бути досягнуте державами- членами через глибокі торговельні та фінансові взаємозв'язки між ними. Отже, вважається, що, відповідно до принципу субсидіарності, краще досягнути цілей на рівні ЄС, ніж відповідних заходів на національному рівні. Саме в цьому регламенті встановлюється система санкцій для ефективної корекції НМД, які стосуються країн-членів, чиєю валютою є євро.

Цим регламентом Рада, за певних обставин, може своїм рішенням накласти на державу-члена фінансові санкції. Тобто тут заходи посилено фінансовими санкціями: спочатку уведенням відсоткових депозитів, а в разі недотримання рекомендацій - річних штрафів. Відсотковий депозит або штраф накладаються, допоки Рада не вирішить, що держава-член реалізувала коригуючі заходи відповідно до отриманих рекомендацій.

Для забезпечення рівності відсотковий депозит має бути однаковим для всіх держав-членів, чиєю валютою є євро, і дорівнювати 0,1% від ВВП за попередній рік. Однак регламентом передбачається, що в разі надзвичайних економічних обставин Комісія повинна мати можливість рекомендувати зменшити розмір санкцій.

У документі детально прописана процедура щодо зваженого прийняття санкційних рішень. При цьому наголошується на необхідності розширення діалогу між інститутами ЄС: Європейським Парламентом, Радою і Комісією, а також забезпечення більшої прозорості та підзвітності. Компетентний комітет Європейського Парламенту в разі доцільності може запросити для обговорення прийнятих рішень голову Ради або президента Єврогрупи.

За даними Комісії, за період від першого семестру (2011 р.) по 2016 р. швидкість та глибина імплементації її рекомендацій у країнах-членах відрізнялись. В частині специфічних рекомендацій конкретним країнам (2016 р.), на думку Комісії, більшість країн ЄС вирішували проблемні питання із різним ступенем прогресу. Найбільший спостерігався у фінансовому секторі, на ринку праці та в консолідації державних фінансів. Різними були досягнення у покращені бізнес-середовища та активізації інвестицій, а найменший прогрес спостерігався у відкритті ринків товарів та послуг та у зменшенні соціальної ізоляції.

Найбільші ризики щодо корекції макроекономічних дисбалансів лежать у площині повільного зниження приватних та державних зовнішніх боргів на тлі слабкого економічного зростання. Корекція поточного рахунку в єврозоні продовжується, що відбувається на тлі підвищення конкурентоспроможності. Водночас фінансовий сектор зменшує позики та покращує свої капітальні позиції.

AMR (Alert Mechanism Report) 2017 виявив, що 13 країн-членів потребували поглиблених оглядів (in-depth review - IDR). Одна країна-член не мала дисбалансів, шість мали дисбаланси і ще шість - надмірні дисбаланси. Порівняно з попереднім роком збільшилася кількість країн, які не було відібрано для IDR, Фінляндія перейшла у статус країн з відсутністю дисбалансів, однак склад країн із надмірними дисбалансами залишився таким самим (табл. 2).

У звіті 2017 р. було наголошено на тому, що до процесу обговорення шляхів вирішення проблем дисбалансів важливо долучати більш широке коло зацікавлених сторін, насамперед соціальних партнерів та представників регіонів.

Таблиця 2 Результати IDR за 2016-2017 рр.