Особенности взаимодействия государственных и негосударственных финансов в проектах государственно-частного партнёрства на региональном уровне

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особенности взаимодействия государственных и негосударственных финансов в проектах государственно-частного партнёрства на региональном уровне

А.Г. Мнацаканян, В.В. Генне *

* 236022, Россия, г. Калининград, ул. Сержанта Колоскова, 12, офис 1,

ООО «Архитектурная мастерская Генне»

В статье рассматриваются финансовые аспекты реализации проектов социально-экономического развития на региональном уровне, основанных на принципах государственно-частного партнёрства. Предлагаются подходы и принципы организации финансирования таких проектов.

государственно-частное партнёрство, государственные и негосударственные финансы, организация финансирования, финансовые модели

финансовый проект партнерство региональный

The conditions defining financial aspects PPP in projects of social and economic development of regions are considered. The offer approaches and principles of the organization of financing of PPP projects.

public-private partnership, the state and nonstate finance, the financing organization, financial models.

Опыт государств с развитой рыночной экономикой свидетельствует о том, что важнейшая составляющая повышения эффективности государственного финансового регулирования экономики связана с внедрением рыночных механизмов и вовлечением в процесс производства общественных благ частного бизнеса. В теоретическом плане такого рода сотрудничество государства и частного бизнеса является следствием «размытости» (неопределённости) границы между частными и общественными благами и наличия многочисленного класса так называемых «смешанных» благ, которые могут успешно производиться как государством, так и частным сектором. Финансовая политика не дает ответа на вопрос: каково оптимальное соотношение между рынком и государством в производстве таких благ, однако одной из ее целей является создание условий, обеспечивающих это соотношение.

Возможности партнерства государства и бизнеса в решении подобных вопросов в нашей стране пока ограничены из-за неразвитости рыночных отношений и низкой мотивации частного сектора. Вместе с тем в долгосрочной перспективе по мере формирования и развития необходимых институциональных предпосылок такое взаимодействие способно обеспечить решение многих социально-экономических проблем. Это обусловливает необходимость разработки и внедрения новых его форм. Одной из наиболее удачных форм такого взаимодействия, доказавшей свою перспективность при решении многих социально значимых проблем, является государственно-частное партнерство (ГЧП). Исследование данного феномена довольно широко представлено в научно-практической литературе [1-6]. Однако остается ряд областей, требующих дополнительного изучения. К ним относятся финансовые аспекты реализации идеи ГЧП в условиях формирующейся рыночной экономики.

В процессе становления и развития ГЧП в России важное место занимают вопросы дальнейшего совершенствования финансовых форм, методов и инструментов реализации такого партнерства. Особую актуальность эти вопросы приобретают в проектах пространственного развития (развитие производственной, транспортной и социальной инфраструктуры), как правило, ресурсоемких и отличающихся высокими требованиями к политике их осуществления. Важной также является проблема эффективного использования финансовых ресурсов общества. Установление баланса интересов государства и бизнеса путем проведения оптимальной финансовой политики в рамках ГЧП позволяет решить многие проблемы социально-экономического развития, не отвлекая на эти цели значительные ресурсы общества.

Прежде чем рассматривать принципы взаимоотношений государственных и негосударственных финансов в рамках ГЧП, необходимо отметить коренное различие между организацией финансирования проектов на основе ГЧП и стандартным государственным финансированием проектов территориального и социального развития. Так, если в случае государственного финансирования все финансовые обязательства принимает на себя государство, то в рамках ГЧП они ложатся на частный сектор. Взамен этого, государство оформляет долгосрочные договорные отношения с частным сектором на оказание услуг, которые определяют платежные обязательства и другие обязанности государства по отношению к частному сектору (рисунок). В некоторых случаях у государства может и не быть прямых платежных обязательств, однако, в любом случае, имеются условные (прямые или косвенные) обязательства.

Рис. Схема организации договорных отношений в рамках ГЧП

Составлено по: [7]

В рыночной экономике ключевым условием реализации любых проектов, в том числе в рамках ГЧП, является достаточность финансового обеспечения. Кроме того, выгода, получаемая в результате реализации таких проектов, должна, как минимум, полностью покрывать расходы на их осуществление. Управление (финансовое планирование и контроль) процессами ГЧП осуществляется с помощью финансовых моделей.

Укрупненно почти все финансовые модели ГЧП, с точки зрения применяющихся при их разработке и реализации методов и инструментов, могут рассматриваться как развитие классических методов и процедур проектного финансирования. Исходя из этого, в общем виде финансовая модель ГЧП, как любого другого бизнес-процесса, может рассматриваться в виде трёх взаимосвязанных частей, описывающих финансовое состояние объекта планирования на начальный момент времени, движение ресурсов и прав собственности в течение бизнес-процесса, а также блока, позволяющего оценить эффективность результатов. В том случае если контроль за бизнес-процессом производится на некотором временном отрезке, то результаты измерений в финансовом аспекте можно представить как систему, состоящую из определенного набора финансовых показателей (рычагов), воздействуя на которые можно оказывать влияние на ход протекания процесса. Эти показатели вместе со связями между ними образуют финансовую модель проекта ГЧП.

В широком смысле понятие ГЧП в сфере экономики может включать любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса, в том числе: контрактацию, арендные отношения, государственное финансирование и кредитование, форфейтинг, совместное государственно-частное предпринимательство, концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции и пр. [1]. Однако ряд особенностей, возникающих как вследствие сложности процессов взаимодействия в рамках ГЧП государственных и частных финансов, так и определяемых специфическим характером задач социально-экономического развития территорий, обусловливают необходимость учёта при их разработке и использовании дополнительных требований, определяющих содержание и конкретные формы финансовых взаимоотношений. В частности, учитывая специфику деятельности в рамках ГЧП (результатами проектов является производство общественно значимых благ, как правило, с низкой коммерческой составляющей), эффективность моделей ГЧП в значительной мере определяется участием в них государства, в том числе посредством различных форм финансового участия и поддержки.

В мировой практике известны различные организационные модели, обеспечивающие требуемую финансовую привлекательность проектов ГЧП и использующие преимущества подобной формы взаимодействия государства и бизнеса [3,4]. С точки зрения обеспечения общественного благосостояния к числу основных эффектов от совместной организации финансирования и реализации таких проектов обычно относят:

- возможность осуществления общественно значимых проектов, мало привлекательных для традиционных форм частного финансирования;

- повышение эффективности проектов за счет участия в них частного бизнеса, как правило, более эффективного на рынке, чем государственные институты;

- оптимизацию структуры финансирования проектов за счет использования как национальной, так и международной поддержки и расширения доступа к новым источникам финансирования;

- сокращение инвестиционных рисков государства путем их распределения между партнерами по проекту;

- снижение бюджетных расходов на содержание и эксплуатацию объектов за счет привлечения частных средств и переноса части затрат на пользователей этих объектов;

- исключение из сферы деятельности государственных (муниципальных) органов не свойственных им финансово-хозяйственных функций и высвобождение общественных ресурсов для решения насущных социальных задач;

- непосредственное решение в рамках проектов ГЧП социальных, экологических и других общественно важных проблем;

- рост инвестиционной привлекательности территорий и общее оживление деловой активности.

В самом общем смысле, с точки зрения используемого инструментария, большинство финансовых моделей ГЧП могут рассматриваться как развитие классических методов и процедур проектного финансирования, достаточно детально разработанных в теории финансового менеджмента [5]. Однако некоторые особенности, возникающие как вследствие сложности процессов взаимодействия в рамках ГЧП государственных и частных финансов, так и определяемые специфическим характером многих задач социально-экономического развития, обусловливают необходимость учёта при разработке и реализации проектов ряда дополнительных требований.

Для формализации этих требований сформулируем ряд общих принципов, учёт и использование которых может составить теоретическую основу финансового планирования и контроля при реализации проектов ГЧП на региональном уровне. Такими принципами являются:

- возможность интеграции моделей проектов ГЧП в систему стратегического планирования социально-экономического развития региона;

- формирование проектных структур, адекватных сложному характеру задач регионального развития, которые, помимо коммерческой составляющей, несут в себе значительный общественный эффект;

- наличие в рамках проекта самостоятельной организационной структуры, располагающей собственными ресурсами и являющейся институциональной основой реализации проекта;

- необходимость разработки особой концепции финансирования, предусматривающей возможность возмещения инвестиций за счет генерируемых проектом будущих денежных потоков;

- выявление, оценка и учёт факторов риска, их распределение между всеми участниками партнерства;

- четкое разграничение полномочий, ответственности и обязательств партнеров; правовая фиксация взаимоотношений в рамках проекта;

- участие (в различных формах) в реализации проекта государства.

Финансовые модели ГЧП представляют собой разнообразные формы и методы финансового взаимодействия участников проекта, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости. Часто такая кооперация требует организации сложных, смешанных частно-государственных структур, способных обеспечивать ресурсами масштабные работы по созданию и эксплуатации объектов, особенно если речь идет о типичных для проектов развития территориях, крайне дорогостоящих объектах производственной, транспортной или социальной инфраструктуры. Кроме того, при реализации таких проектов важной является организационная сторона - успех проектов, во многом, зависит не только от правильности построения их конструкции, но и от последовательности действий и выбора адекватных способов их осуществления.

Финансовая концепция ГЧП, как правило, предусматривает определенную последовательность действий, составляющих функциональную сторону финансового механизма проектов на основе ГЧП. Основными этапами этого процесса являются:

- разработка проекта, в рамках которого планируется реализация интересов его участников (государства и частного сектора) путём создания и эксплуатации объектов инвестиций;

- финансирование инвестиций из различных источников и реализация инвестиционной фазы проекта;

- эксплуатация объектов, созданных в рамках проекта, путём заключения долгосрочных договоров, и получение выгод (в том числе, финансовых) всеми участниками проекта в соответствии с их целями;

- переход объекта инвестиций по истечении срока договора в частную или государственную собственность.

В рамках описанной выше схематической структуры реализации концепции ГЧП выделяются несколько её модификаций - базовых моделей сотрудничества государства и частного сектора. В частности, согласно международной классификации выделяются как минимум семь базовых моделей организации ГЧП, различающихся разной степенью участия государства и бизнеса в финансировании проекта, в управлении проектом или построенным объектом, в распределении прав собственности на него и проектных рисков (BOT, BOOT, BTO, BOO, BOMT, DBOOT, DBFO - англ. аббревиатура) [1]. Каждая из этих организационных моделей имеет собственные особенности организации финансовых отношений. Вместе с тем всем им присущи и общие черты, позволяющие выделить ряд ключевых моментов, которые необходимо учитывать на всех этапах разработки и реализации схем финансирования проектов ГЧП - начиная от выбора той или иной финансовой модели и заканчивая контролем хода реализации проектов.

Подводя итог нашему краткому обзору основных аспектов организационного и финансового взаимодействия государства и бизнеса в рамках проектах ГЧП, отметим, что в нынешних условиях такое сотрудничество признаётся одной из наиболее эффективных форм осуществления многих проектов регионального развития, для массового применения которой на практике в нашей стране имеется большинство необходимых предпосылок. Это определяет актуальность решения одной из остающихся проблем - совершенствования методологии и отработки практических моделей организации финансирования проектов, основанных на ГЧП.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ЛИТЕРАТУРНЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственно-частного партнерства. Аналитическая записка. - М.: Счетная палата Российской Федерации. Бюллетень №4 (148). 2010. URL:http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2010/ACH201005202219/ACH201005202219_p_006.htm

2. Барьеры развития механизма ГЧП в России. - М.: НПФ «Экспертный институт», 2010. - 32 с. URL: http://www.exin.ru/ppp-Results_24_11_2010_Fin_1.pdf

3. Колесникова К.И. Частно-государственное партнерство: опыт зарубежных стран и перспективы для России// Научный вестник Уральской академии госслужбы. - Вып. №3(4). - 2008. URL: http://vestnik.uapa.ru/issue/2008/03/16/

4. Матвеев Д.Б. Государственно-частное партнерство: зарубежный и российский опыт. - СПб.: Наука, 2007. - 171 с.

5. Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации. - СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2005.- 152 с. URL: http://www.mpsf.org/files/books/nd1427.pdf

6. Teisman G., Klijn E. Partnership Arrangements: Governmental Rhetoric or Governance Scheme? // Public Administration Review. 2002. Vol. 62. № 2, pp.197-205.

7. Polackova Brixi H., Budina N., Irwin T. Managing Fiscal Risks in PPPs / Current Issues in Fiscal Reform in Central Europe and the Baltic States 2005. - Washington: World Bank. - 30 с. (русск. текст) URL: http://www.imf.org/external/russian/pubs/ft/issues/issue40/ei40r.pdf

Размещено на Allbest.ru