Государственное управление и развитие технологической базы экономики России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственное управление и развитие технологической базы экономики России

Сухарев О.С.

д.э.н., профессор, гл.н.с. ИЭ РАН

Ключевые слова: приоритеты, государственное управление, технологическая база, индустриализация, машиностроение.

Keywords: priorities, governance, technology base, industrialization, machine building.

1. Современные условия развития российской экономики

Настоящий этап развития мировой и российской экономики характеризовался управляемым обострением экономических отношений, принимающим вид торговой (санкционной) и информационной войны. Впервые в современной мировой истории такие неправомочные действия принимаются без санкции Совета Безопасности ООН в отношении государства - постоянного члена СБ ООН, государства, которое было одним из организаторов ООН. Проблема состоит в том, что предсказать, как распределятся издержки санкционной (торговой) войны, практически невозможно. Россия активизировала создание национальной платежной системы, развертывает стратегию импортозамещения, вводит меры для поддержки отечественного агропроизводства. Однако ожидать, что это запустит новую модель роста преждевременно, т.к. действуют иные ограничения роста: уровень технологичности промышленности невысок, свободных производственных мощностей почти нет, инвестиции также недостаточны и др.

Стратегия импортозамещения должна охватить прежде всего оборонные секторы промышленности. Во всех иных секторах импортозамещение приобретет стохастический характер, поскольку Запад будет ограничивать возможности закупки Россией передовых технологий, как он это делал и в 1990-е, и в 2000-е годы, и в советское время - то есть задолго до украинского кризиса. Стратегию импортозамещения возможно осуществить, в частности, в космической сфере, в области атомной энергетики, микроэлектроники, транспортного и энергетического машиностроения. Объем задач в этой части настолько велик, что на коротком интервале времени они не могут быть решены. Нужна программа индустриализации, ввод новых производственных мощностей и повышение технологичности существующих мощностей. По многим видам изделий - учитывая, что жизненный цикл их создания довольно продолжительный - сразу обеспечить необходимый уровень предложения невозможно. Более того, нужно будет обеспечить рост спроса на эти виды отечественного оборудования.

Из-за высокого уровня фрагментации и дифференциации промышленных систем России, любое вливание кредита приведет к росту цен, который не должен гаситься монетарным сдерживанием, должны быть источники генерации роста цен в области тарифов, ценообразования естественных монополистов, ограничения сверхприбылей. Первоначально нужно сделать ставку на корпорации и компании с замкнутым полным циклом производства, поскольку только они смогут обеспечить создание изделий необходимого качества. В дальнейшем необходимо будет специально формировать внутренний рынок машиностроительной продукции, обеспечив подетальную специализацию наравне с предметной, функциональной и технологической специализацией производства.

Сейчас действительно многие отрасли промышленности сохраняют серьезную зависимость от иностранного оборудования. К ним относят тяжелое машиностроение, станкостроение, электронную промышленность, производство медицинской техники и др. Необходима система мероприятий по сокращению этой зависимости, направленных на повышение локализации отечественного производства. Есть два коэффициента локализации: (1) когда производство отверточное, но под него отечественные производители делают какие-то детали и узлы, и (2) когда изделие собственной разработки, и для его изготовления покупаются импортные комплектующие и узлы. В первом случае локализация не является определяющей стратегией промышленного развития. Центральной темой для России становится второй тип стратегии локализации.

В государственном секторе промышленности (оборонные производства) влияние государства понятно. А как быть с частным собственником, владеющим машиностроительным предприятием, как заинтересовать его в реализации стратегии локализации? Вероятно, понадобится изменение законодательства об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью как организационно-правовых формах организации и развития бизнеса, которые становятся ограничителями для требуемого развития производственного сектора.

Относительно отверточных технологий - они должны блокироваться на законодательном уровне. Их развертывание на территории России в стратегической перспективе нецелесообразно. России придется решать задачу создания секторов машиностроения с подетальной и предметной, а также технологической и функциональной специализацией. Акцент в перспективе должен быть сделан на подетальную специализацию, хотя будущее машиностроения видится в комбинации доминирующих функциональной и технологической специализации (при сохранении подетальной и предметной).

Требуется учитывать причины неудач по развёртыванию инновационной экономики за последние годы, которые выразились в развёртывающейся рецессии (снижение темпа экономического роста до нуля, росте инфляции и безработицы).

Во-первых, в России не созданы стимулы для развития фундаментальной и прикладной науки. На фундаментальные исследования нет спроса, нет должного финансирования, так что такой вид работ превращается в «домашнее хобби» верных делу науки ученых. Прикладные же исследования и НИОКРы не пользуются спросом, поскольку в промышленности нет оснований для внедрения новых результатов, да и существует большая проблема с фундаментальной основой прикладных исследований.

Во-вторых, проблема в дисфункции организаций и государственного управления. Она выражается в несогласованности действий, недостаточности финансирования (инвестиций), отсутствии серийных производств, нерешенности структурных проблем организации секторов промышленности.

В-третьих, спрос на наукоемкую продукцию недостаточен, а усилий по его созданию не предпринимается. Все действия пока сводились к тому, чтобы отбирать идеи и проекты, собирать некие предложения, при этом тема потребительской базы секторов промышленности отходила на второй план. Я поставлю вопрос так: возможен ли и нужен ли российский мобильный телефон, компьютер, телевизор, радиоаппаратура, холодильник, пылесос, автомобиль (если говорить не об отверточном производстве)? Иначе говоря, необходимо обеспечить постановку задач по номенклатуре продукции, для производства которой понадобятся и средства производства. Тогда сможет возникнуть спрос, включая, со временем, и НИОКРы.

Проблема импортозамещения в российских условиях имеет также ряд особенностей.

Первое. Российское машиностроение, как и многие виды обрабатывающих производств, имело краткосрочное улучшение экспортных возможностей только после девальвации второй половины 1990-х годов и после мирового кризиса второй половины 2000-х годов. Тогда наблюдалось «вынужденное импортозамещение» по отдельным производствам. Но в целом на протяжении последних двадцати лет коэффициент структурной независимости обрабатывающих производств ухудшался. Этот процесс выражался в увеличении импортной зависимости в производстве машин и оборудования, в формировании элементов «импортной инфраструктуры».

Второе. Увеличение импорта вытесняет отечественные товары с внутреннего рынка. Затем, с ростом цен, происходит сокращение спроса на импорт, но повышение цен затрагивает и отечественные производства. Здесь включаются два основных механизма. Первый состоит в том, что национальная промышленность зависит от поставок из-за рубежа - технологий, оборудования, комплектующих, некоторых производственных компонентов, тех или иных видов сырья. С ростом цен на поставляемые импортные составляющие отечественного производства, повышается цена конечной продукции национальной промышленности. Экономическая конструкция второго механизма общего повышения цен сводится к требованиям повышения заработной платы, ренты и прибыли, при том условии, что существует высокая зависимость совокупного потребления внутри страны от импортных товаров, низкая эластичность спроса на импорт по цене и высокая по доходу. Значительная длина спекулятивных цепочек, построенных на обслуживании и распространении импорта на отечественном рынке, мультиплицирует повышение цен.

Третье. Если импорт в общем национальном потреблении преобладает, то экспорт низкого уровня переработки (добавленных стоимостей) не сможет длительно обеспечивать повышение вознаграждения за труд. Рост цен, ухудшающий паритет покупательной способности и паритет цен, приведет к свертыванию доходов даже от сырьевого экспорта.

Следовательно, одним из основных направлений индустриальной политики должно стать создание средств производства для добывающего сектора России, а также оборудования для агропромышленного комплекса, который способен производить дешевое и экологически чистое продовольствие.

технологическая база развитие экономика

2. Приоритеты государственного развития технологической базы

Если проектировать государственные программы исходя из необходимости балансирования бюджета, или поддерживая инфляцию в некоторых рамках, скажем, не выше 5-6% в год, то объём планируемых финансов на эти программы, в случае определения его исходя из ограничения государственных расходов для обеспечения названной инфляции, может не позволить достичь целей не только по какой-то отдельно взятой, а по большинству государственных программ. Результатом станет провал в области движения к обеспечению стратегических государственных интересов - приоритетов. Таким образом, имеется явный конфликт целей, причём целей содержательного и инструментального, результирующего характера. Программы, которые направлены на обеспечение макроэкономической стабильности часто называют гетеродоксальными стабилизационными программами.

Гетеродоксальные программы обычно исходят из того, что имеются инерционные эффекты инфляции, которые нельзя преодолеть без воздействия на долгосрочные контракты и институты установления заработной платы, определяющие эффект такой инерции. Кроме того, обычно присутствует такая логика в рамках гетеродоксальных программ: развитие производительных секторов хозяйства, сфер деятельности, в том числе и в приоритетных программах, приводит к провокации инфляции, следовательно, оно якобы должно быть урезано, приторможено.

Таким образом, подобные программы воздействуют на пропорции цен и занятость, но никак не затрагивают базовой проблемы экономической структуры - принципов функционирования секторов, межсекторных взаимодействий, соотношения дохода и риска по различным видам деятельности. Для того чтобы задействовать эти элементы системы и включить в макроэкономический анализ и регулирование, здесь требуется применять проектный подход, затрагивающий базовые параметры экономического развития, а не только инструментальные проявления. Целесообразным рецептом управления программами является принцип «2А» - «адекватности-адаптивности».

К основным принципам планирования государственных программ развития, которые выступают инструментами достижения стратегических национальных приоритетов, обеспечивают соотнесение стратегических национальных приоритетов и государственных программ, можно отнести следующие принципы:

1. Целевой заданности (целевой результативности)

2. Определения области приложения

3. Функциональной полноты

4. Необходимого разнообразия

5. Восприятия мероприятий программы всеми звеньями системы управления и контроля. Одной из задач планирования должна стать адаптация прежних структур к ожидаемым нововведениям

6. Устойчивости к изменениям (внешним и внутренним)

7. Монетарного наполнения, то есть необходимого обеспечения финансовым ресурсом в полном объёме для решения задач государственной программы.

Во-первых, нужно определить цели планирования, получить полное представление о желательном или нежелательном состоянии экономики и области приложения мероприятий государственной программы.

Во-вторых, следует проанализировать, насколько хорошо планирующий орган понимает имеющиеся социальные проблемы и существуют ли институциональные возможности их разрешения, насколько необходима разработка программы.

В-третьих, требуется разработать несколько проектировочных вариантов программы, которые по мнению плановика способны обеспечить достижение цели (целей).

В-четвёртых, понадобится сформировать критерии отбора подходящего варианта программы, осуществить сравнительный анализ различных вариантов исходя из ресурсной обеспеченности и с учётом ограниченности по времени.

В-пятых, необходимо осуществить выбор и провести адаптацию выбранного варианта к условиям экономического окружения при эффективном взаимодействии всех разработчиков аналогичных программ, охватывающих иные стратегические приоритеты.

Совершенно не обязательно, что каждый стратегический национальный приоритет, обозначенный главой государства, или утверждённый законодательно должен предполагать разработку государственной программы, возможно достижение успеха по выбранному стратегическому приоритету на стыке нескольких программ.

Прежде чем проектировать государственную программу, нужно определить, какую нишу в экономической структуре она занимает. Кроме того, далее понадобится определить вес и значение программы в бюджете страны. Определить набор программных мероприятий, их содержание и ресурсное обеспечение, включая финансы.

Принцип функциональной полноты позволяет ответить на вопрос: что будет с системой при реализации программных мероприятий, какие функции и как она будет или не будет выполнять? Кроме того, определить, какие функции важны для исполнения. Здесь возникает проблема меры, полноты функций, институциональной достаточности. Функции возникают исходя из того, какие действия необходимо осуществить, какие агенты вовлекаются в новую схему взаимодействия, какие при этом совершаются операции, решаются задачи, происходят изменения, возникают доходы и издержки.

Программа задаёт разнообразие экономической системы, определяет её возможности. Известное из кибернетики правило гласит: система сохраняет устойчивость, если разнообразие управляющего звена не ниже разнообразия управляемого объекта. Разработка государственной программы должна исходить их данного принципа.

Реализация программных мероприятий может натолкнуться на сопротивление или неверное восприятие агентов. Поэтому понадобится определить каким образом и стоит ли вообще преодолевать это сопротивление, какую роль оно играет в стратегической перспективе.

Устойчивость управления программой развития достигается строгим соблюдением первых пяти и седьмого принципов. Неустойчивость является ярким признаком дисфункции планирования и реализации программ. Особо следует отметить, что невыполнимость седьмого принципа «о монетарном наполнении» реализации программы влечёт за собой потерю устойчивости программных мероприятий.

Принцип монетарного наполнения является одним из определяющих, поскольку означает, по сути, ресурсное снабжение мероприятий государственной программы. Иными словами, стратегические национальные приоритеты можно достичь на практике в отведённое время только за счёт концентрации необходимых ресурсов, коими обладает страна, и которые способна создавать и использовать.

Основные цели формирования государственной программы могут сводиться к следующим позициям:

1) обеспечение достижения содержательных (качественно обозначенных) целей и результатов программы к намеченному периоду, что позволило бы достичь необходимого стратегического национального приоритета (целевая эффективность и критерий достижимости);

2) обеспечение необходимых темпов роста дохода от реализации программы и развития области, которую программа описывает;

3) обеспечение минимальных рисков или совокупного риска за счёт различных способов их хеджирования со стороны государства;

4) обеспечение приемлемых темпов роста основного капитала;

5) решение задач занятости населения и развития человеческого потенциала;

6) решение оборонных задач и обеспечение национальной безопасности;

7) коррекция стратегии национального развития и формирования системы стратегических национальных приоритетов.

Основными институтами, осуществляющими промышленную политику в России, в настоящее время являются следующие:

1. Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России) Безусловно, важна роль Министерства обороны и внутренних дел, Министерства по чрезвычайным ситуациям, выступающих заказчиками. ;

2. Министерство энергетики Российской Федерации;

3. Ростехнадзор России;

4. Министерство экономического развития РФ;

5. Торгово-промышленные палаты РФ.

6. Министерство Финансов РФ (ответственность бюджета за выполнение финансовых назначений по программам развития)

7. Крупные корпорации, естественные монополисты, промышленные группировки, альянсы (российские и международные), общественные ассоциации, союзы промышленников и предпринимателей, профсоюзы и т.д.

Совокупность федеральных программ развития является в последние 20 лет после отказа от централизованного планирования в России определяющим инструментом индустриальной политики. Фактически способ проектирования отдельных программ заместил формы и методы централизованного планирования. Поэтому важно остановиться на том, как работает этот институт - программ развития секторов и видов деятельности.

Федеральная целевая программа, представляет собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации Источник: http://www.programs-gov.ru..

За период с 2006 по 2013 год были осуществлены ФЦП промышленности со следующими объемами финансирования (таблица 1).

Таблица 1

Федеральные целевые программы промышленности в 2006-2013 годах

Источник: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Title/1/2014; расчеты авторов

*- значения величин приведены к 2006 году с учетом уровня инфляции за ряд лет.

С 2014 года существует госпрограмма "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", предполагающая 17 подпрограмм: Автомобильная промышленность; Сельскохозяйственное машиностроение, пищевая и перерабатывающая промышленность; Машиностроение специализированных производств; Легкая промышленность и народные художественные промыслы; Ускоренное развитие оборонно-промышленного комплекса; Транспортное машиностроение; Станкоинструментальная промышленность; Тяжелое машиностроение; Силовая электротехника и энергетическое машиностроение; Металлургия; Лесопромышленный комплекс; Развитие системы технического регулирования, стандартизации и обеспечение единства измерений; Химический комплекс; Конструкционные и функциональные композиционные материалы нового поколения; Технологии редких и редкоземельных металлов; Современные средства индивидуальной защиты и системы жизнеобеспечения подземного персонала угольных шахт; Обеспечение реализации государственной программы.

Каким же является выполнение данных программ, насколько они эффективны? Дадим общую характеристику, например, программы «Национальная технологическая база». Для данной программы существует 3 целевых индикатора: количество переданных в производство технологий (индикатор 1); количество патентов и других документов, удостоверяющих новизну технологических решений (индикатор 2) и количество разработанных технологий, соответствующих мировому уровню (индикатор 3) (таблица 2).

Таблица 2

Программа «Национальная технологическая база» на 2007 - 2012 гг.

Источник: Постановление Правительства РФ от 29.01.2007 N 54 (ред. от 06.10.2011).

По одному из показателей - количество переданных в производство технологий - программа выполнена полностью, и даже с превышением целевых индикаторов. По двум другим показателям наблюдается некоторое отставание от запланированного уровня, но возможно, это объясняется неполнотой информации на сайте - отсутствуют данные о выполнении второго индикатора за 2 года, и третьего - за 3.

Таким образом, наглядно видно отсутствие необходимого общего подхода в анализе эффективности ФЦП, а также нехватка данных для его проведения сторонним пользователем информации и даже участником программы. Судить об эффективности программы возможно только на основании системы количественных и качественных показателей, однако наибольшую важность приобретает согласование программ, которое сегодня не достигнуто в силу отсутствия общих императивов и принципов планирования в стране. Это обстоятельство напрямую относится к проблеме управления технологическим развитием, что предполагает наличие системы стратегического планирования, элементом которой могут и должны быть отдельные программы развития технологий и видов деятельности.

3. Приоритеты бюджетной политики и развитие производственных секторов экономики

Направления развития российской экономики, связанные с соответствующими бюджетными назначениями, могут быть сведены к следующим неотложным действиям:

- создание стабильно развивающихся государственных инновационных предприятий, работающих с использованием патентного фонда РФ, обеспечивающих серийный выпуск качественной новой продукции различного назначения;

- возврат кадров (инженеров и специалистов) в реальный сектор экономики, как условие реализации программ развития;

- в связи с тем, что цели государства явно не совпадают с целями частного бизнеса, необходим особый подход в отборе исполнителей госбюджетных работ, который бы предотвратил неразборчивость в этом деле, что особо проявляется в системе электронных торгов («измельчение» лотов и тендеров) и снижает эффективность бюджетных расходов;

Государственные предприятия должны отвечать новым требованиям по эффективности использования бюджетных средств, которые составляют базу их развития и функционирования. К ним следует отнести:

- инновационные фирмы, имеющие собственные КБ и проводящие полномасштабные НИОКР по своему направлению;

- средние по размеру занятых и капиталу в основной массе, специализированные на одном - двух продуктовых направлениях, являющихся безусловными (принятыми путём предварительных исследований и научного отбора) приоритетами для государства;

- отказавшиеся от полного цикла производства в пользу широкой кооперации с подобными специализированными государственными фирмами (в случае создания полноценного внутреннего отечественного рынка элементной базы, комплектующих, узлов и деталей машин - подетальная специализация производства);

- имеющие качественный и структурно укомплектованный кадровый состав, получающий высокую заработную плату и полный гарантированный социальный пакет услуг;

- обеспеченные самым современным оборудованием, программными продуктами, эргономикой труда;

- разрабатывающие и реализующие перспективные планы своего развития на основе расширения производства востребованной в стране и конкурентоспособной на мировом рынке продукции.

Данная совокупность требований, предъявляемым в предприятиям государственного сектора, обеспечит целесообразное использование бюджетных ресурсов. Выполнение этих условий позволит исключить ряд проблем, вызывающих неэффективность бюджетных расходов, решение которых в существующем разнообразии самостоятельных, неуправляемых государством фирм представляется очень непростым делом. К таким решениям, реализуемым в госсекторе, можно отнести:

1. отказ от проведения торгов по самым критичным направлениям; распределение заказов непосредственно на априори эффективные госпредприятия; сокращение времени и расходов на торги; (проблема - торги, тендеры, конкурсы - это всё потеря эффективности, неоправданные издержки, не дающие эффективного результата и не снижающие коррупции при распределении бюджета);

2. беззалоговая система контрактации госзаказов, увеличивающая издержки и сроки; (проблема - залоги, обеспечение контрактов - необоснованно завышены, неравный доступ и коррупция)

3. упрощение и контролируемость налогообложения; единая система бухгалтерского и статистического учёта; (проблема - разные системы налогообложения у исполнителей - по НДС, прибыли и т.п.);

4. государственный контроль качества продукции; (проблема - службы качества, системы менеджмента качества - разные, или вообще их нет у исполнителей бюджетных работ, которые могут выиграть торги);

5. упрощение процессов планирования и отчётности по выполняемым работам; (проблема - разные подходы, а необходимы - единые, что повысит эффективность использования бюджетных средств);

6. неразрывность, равномерность по периодам и соблюдение плановых объёмов денежных поступлений из бюджета; (проблема - финансы поступают неравномерно по году, при общем смещении - к четвёртому кварталу);

7. гибкость корректирующих действий, изменений планов и программ - при государственной необходимости (проблема - невозможно отклониться от условий контракта или их изменить при нежелании «стороннего» исполнителя).

Таким образом, структуризация расходов бюджета, подходов к регулированию и управлению в государственном секторе, и представляет собой на самом деле существо бюджетной политики, в конечном счёте, определяя её эффективность. Мультипликация расходов по разным направлениям бюджета - различна. Это и создаёт необходимость не только определения «правильной» структуры бюджета, но и обоснование этой структуры величиной мультипликатора и социальной значимостью предпринимаемых расходов, а также обеспечение эффективного контроля за расходованием бюджетных средств и санкций за нарушения бюджетной дисциплины.

Подводя итог, сформулируем основные направления стратегии развития реального сектора экономики России в контексте задачи импортозамещения.

Во-первых, стратегия развития реального сектора должна строиться исходя из постановки структурной задачи развития российской экономики. У нас имеются секторы (финансы, банки, услуги, добывающие секторы), где рентабельность и заработная плата относительно высоки, риск реализации деятельности относительно низок, и другие (обрабатывающие секторы), где, наоборот, рентабельность относительно невысока, а риск деятельности относительно высок. Возникает структурный перекос. Чтобы его преодолеть, методы структурной политики и макроэкономическая политика должны быть направлены на нивелирование разницы по рентабельности и риску между этими группами секторов.

Во-вторых, необходимо стимулировать инвестиции в реальном секторе, снижение процентных ставок и использование банками своих ресурсов на проекты реального сектора - особенно те, которые связаны с развертыванием продуктовых серий. Процентная ставка должна быть дифференцированной по секторам, что будет означать различную цену кредитного ресурса в зависимости от задач импортозамещения в тех или иных отраслях.

В-третьих, необходимо стимулировать реинвестирование прибыли, с облегчением налога на прибыль для широких серий и наукоемкой продукции, а также направление прибыли компаний в обрабатывающем секторе на развитие и расширение производственных мощностей. Возможен вариант регрессионного налога на прибыль, если она направляется на обновление фондов (инвестиции), причём отечественного производства.

В-четвертых, в оборонном секторе необходима стратегия стопроцентного импортозамещения, с развертыванием заказов для отечественных производств (вспомогательное оборудование, комплектующие и отдельные узлы). Если у России нет каких-либо технологий, необходимо задействовать все ресурсы для их разработки либо заимствования с использованием технической разведки.

В-пятых, необходима система мер по поддержанию качества серийных выпусков и его повышению, и, одновременно, протекционистские меры.

Таким образом, важно сосредоточиться на стимулировании развития экономики России, на решении структурных и производственно-технологических задач.

Размещено на Allbest.ru