Проблемы прогнозирования в системе государственного стратегического планирования Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМЫ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Сургуладзе В.Ш.

к.филос.н., ведущий методолог Компании «Р.О.С.Т.У.» по стратегическому планированию

В соответствии с 172 Федеральным Законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» одним из ключевых документов стратегического планирования Российской Федерации в рамках прогнозирования должен быть документ под названием «Стратегический прогноз Российской Федерации».

Согласно 23 статье главы 6 172-ФЗ Стратегический прогноз Российской Федерации разрабатывается по поручению Президента Российской Федерации на двенадцать и более лет Правительством Российской Федерации с учетом данных, представляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Российской академией наук. Корректировка Стратегического прогноза Российской Федерации осуществляется каждые шесть лет. Документ должен содержать: 1) оценку рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности Российской Федерации; 2) поэтапные прогнозные оценки вероятного состояния социально-экономического потенциала и национальной безопасности Российской Федерации; 3) оптимальный сценарий преодоления рисков и угроз с учетом решения задач национальной безопасности Российской Федерации; 4) оценку конкурентных позиций Российской Федерации в мировом сообществе; 5) иные положения по решению Президента или Правительства Российской Федерации. Порядок разработки, корректировки и утверждения (одобрения) стратегического прогноза Российской Федерации определяется Президентом Российской Федерации при участии Совета Безопасности Российской Федерации.

Поскольку в настоящее время наиболее близким по своему характеру к предусмотренному 172 Федеральным Законом Стратегическому прогнозу Российской Федерации действующим документом стратегического планирования является Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, актуальной задачей является его переосмысление в целях подготовки рекомендаций к дальнейшему совершенствованию и гармонизации системы стратегического планирования Российской Федерации. Слабые места ныне действующего Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года должны быть всесторонне проанализированы в целях минимизации подобных недочётов при разработке как Стратегического прогноза Российской Федерации, так и других стратегических документов прогнозирующего характера.

Согласно ст. 24 главы 6 172 Федерального Закона Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период должен содержать: 1) оценку достигнутого уровня социально-экономического развития Российской Федерации; 2) определение вариантов внутренних условий и характеристик социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, включая основные показатели демографического и научно-технического развития, состояния окружающей среды и природных ресурсов; 3) определение вариантов внешних условий социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, основные показатели развития мировой экономики, включая прогноз мировых цен на отдельные сырьевые ресурсы; 4) оценку макроэкономического эффекта от реализации государственных программ Российской Федерации, отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации и планируемых институциональных преобразований; 5) показатели вариантов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и других вариантов, учитывающих изменение внешних и внутренних условий развития; 6) направления и основные показатели социально-экономического развития, балансы по основным видам экономической деятельности и институциональным секторам экономики, показатели развития транспортной и энергетической инфраструктур на долгосрочный период с учетом проведения мероприятий, содержащихся в государственных программах Российской Федерации; 7) основные показатели регионального развития на долгосрочный период; 8) иные положения, определенные Правительством Российской Федерации.

Из приведённых выше сопоставлений двух основных прогнозных документов российской системы государственного стратегического планирования, предусмотренных российским законодательством, видно, что оба документа достаточно сильно взаимосвязаны концептуально, однако Стратегический прогноз Российской Федерации носит более комплексный характер, так как должен учитывать национальные интересы государства в наиболее широком понимании, обобщать не только вопросы социально-экономического развития общества, но и его национальной безопасности.

В настоящее время основным документом стратегического планирования, действующим в рамках прогнозирования, является Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (расширенная версия долгосрочного прогноза, утвержденного Правительством Российской Федерации, с дополнительными рабочими материалами). Согласно этому документу «Долгосрочный прогноз формирует единую платформу для разработки долгосрочных стратегий, целевых программ, а также прогнозных и плановых документов среднесрочного характера» Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. - С. 4..

При анализе положений Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года необходимо учитывать тот факт, что он разрабатывался до принятия в 2014 году 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», в силу чего недостаточно хорошо вписан в формируемую этим законом обновлённую систему документов стратегического планирования в том виде, в котором она отражена в указанном законе, что тем не менее не отменяет его положений.

При разработке Прогноза долгосрочного социально-экономического развития на период до 2030 года исходными документами служили основные положения Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года Концепция долгосрочного социально-экономического развития российской Федерации на период до 2020 года от 17 ноября 2008 № 1662-р. , Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351. (В ред. Указа Президента РФ от 1 июля 2014 г. № 483)/ , Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596-606 Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». - Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения». - Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки». Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг». Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». - Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия». Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 603 «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса». - Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 604 «О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации». - Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации». Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации». , Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. (новая редакция). Утв. Правительством Российской Федерации 14 мая 2015 г. года и другие документы долгосрочного характера.

Так как Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года готовился до принятия 172 Федерального Закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» его авторы руководствовались положениями действовавшего в тот момент 115 Федерального Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 года 115-ФЗ от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Утратил силу с принятием 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». (утратившим силу после принятия 172-ФЗ) и 536 Указом Президента «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» от 12 мая 2009 года Назаров В.П. Региональные аспекты обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: задачи стратегического планирования // Стратегическое управление в сфере национальной безопасности России. Региональная безопасность: материалы Второй всероссийской научно-практической конференции. Москва, 23 мая 2014 г. / Под ред. д. полит. н. С.В. Смульского, д. полит. н. А.В. Шевченко. - М.: Проспект, 2014. - С. 9-17; Афиногенов Д.А., Грибин Н.П., Назаров В.П., Плетнёв В.Я., Смульский С.В. Основы стратегического планирования в Российской Федерации: Учебное пособие / Под общ. ред. В.П. Назарова. - М.: Проспект, 2015. - 368 с. и разрабатывался на основании прогнозных материалов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. В результате кропотливой межведомственной работы был создан документ объёмом в 354 страницы чрезвычайно насыщенного фактическими данными текста.

В Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития предусмотрено 3 сценария экономического развития: консервативный, инновационный и форсированный (целевой) Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. - С. 54-60..

Согласно Прогнозу целевой (форсированный), то есть наиболее оптимистический и желанный сценарий предполагал полномасштабную реализацию всех задач, поставленных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. Консервативный сценарий предусматривал умеренный успех реализации долгосрочного социально-экономического развития, а инновационный представлял собой промежуточный вариант реализации рассмотренных сценариев.

При этом отличительной, обращающей на себя внимание чертой документа является его ориентация на сырьевые факторы роста российской экономики. Неудивительно, что при таком исключительно ориентированном на источники дохода от реализации сырья на мировом рынке подходе к социально-экономическому развитию государства в рамках рассматриваемого Прогнозом долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года инновационного сценария модернизации рассматривается вариант «нефтяного подарка», а при умеренно успешном сценарии экономического развития - «нефтяной диеты». При этом, как это часто случается в экспертных заключениях государственных структур, отмечается возможный «позитивный очистительный эффект кризиса» и открываемое им «окно возможностей» Там же, с. 85, 88. для российской экономики.

Авторы Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года исходили из предположения, что цены на нефть в период между 2013-2030 годами будут находиться на уровне $ 90-110 за баррель, а цены на газ - $ 310 за тыс. куб. м. При этом они считали, что риск снижения цен на нефть больше Там же, с. 52.. Пессимистический сценарий низких цен на нефть предусматривал $ 75 за баррель, а рост экономики должен был находиться на уровне 2,5 % в год Там же, с. 62. и расти в пределах этой отметки в течение 20 лет. Предполагалось также, что рост цен на нефть будет составлять 1 % в год, обеспечивая дополнительный прирост ВВП за счёт «фактора нефти» ежегодно в среднем на 0,2-0,4 процентных пункта.

Между тем, с января по май 2016 года цены на нефть марки Brent колебались в пределах $ 34-45 за баррель Bloomberg Markets. Crude Oil & Natural Gas. . Цена российского газа для Европы и остальных стран, кроме СНГ за девять месяцев 2015 г. упала более чем на $100 составив $ 252,1 за 1000 куб. м, тогда как за девять месяцев 2014 г. она составляла $ 352,7 за 1000 куб. м Газ «Газпрома» для Европы подешевел на $ 100 за тысячу кубометров // Ведомости. 15.01.2016. . Как видно эти данные не вписываются в прогнозные величины, предложенные авторами Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года.

Ещё большее расхождение между прогнозом и реальной действительностью представляет собой динамика изменений российского ВВП, падение которого в 2015 году по отношению к 2014 году составило по данным Росстата 3,7 % Маркелов Роман. Росстат подтвердил снижение ВВП на 3,7 процента в 2015 году // Российская газета. 2.02.2016. . При этом уместно отметить, что по итогам года публикации Прогноза (2013) рост ВВП составил 1,3 %, а в следующем (2014) - 0,7 %. Т.е. темпы его прироста последовательно и неуклонно снижались Russia GDP - real growth rate. , что также не соответствует сценариям, предложенными авторами Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года.

Приведённые цифры красноречиво говорят о том, что даже консервативный, умеренный сценарий Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года на текущий момент оказался несостоятелен. Более того, важно отметить, что этот сценарий предполагал повышение качественного уровня энерго-сырьевых отраслей и укрепление сырьевой специализации Российской Федерации в мире, в том числе освоение Арктического шельфа и месторождений Восточной Сибири, которые при текущих ценах на нефть неконкурентоспособны, так как себестоимость добычи на них слишком высока, а значит, их разработка невыгодна.

Основная проблема прогнозирования долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в этой связи видится во вполне понятной и совершенно очевидной ориентации российских властей на сырьевую модель экономики. Именно сырье и экспортный потенциал страны были положены во главу угла авторами Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года при рассмотрении сценариев развития России. Между тем, отсутствие предполагавшегося авторами документа сырьевых доходов и колебания мировой конъюнктуры, на наш взгляд, не должны рассматриваться как базовый и основной ресурс и источник обретения государством и обществом стабильности и перспектив долгосрочного развития.

Успешный опыт социально-экономических реформ и модернизации в других странах свидетельствует о том, что при долгосрочном прогнозировании желательно опираться не на оптимистические сценарии развития, а на наиболее приближенные к действительности, более того, нужно сознательно стараться анализировать и наихудшие варианты. Так, в случае с рассматриваемым Прогнозом долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года совершенно неясно, почему даже при наименее благоприятном прогнозе социально-экономического развития рассматривались вполне приемлемые и комфортные для властей условия цен на энергоносители и уровень роста ВВП.

Необъективные и завышенные ожидания, пассивный подход к осуществлению реформ, связанные с надеждой на удачную внешнеэкономическую конъюнктуру делают процесс государственного управления неэффективным, так как оно становится зависимым от внешних, неподконтрольных властям факторов. В этих условиях, несомненно, необходимы расчёты сценариев колебания мировых цен, но эти цены не должны быть основой всего прогнозирования. Уместно вспомнить, что безответственные завышенные ожидания и ориентация на наиболее благоприятный сценарий развития событий привели к краху плановую экономику СССР, к таким же плачевным результатам привела и проводившаяся Мао Цзэдуном в Китае политика Большого скачка Панцов А. Мао Цзэдун. - М.: Молодая гвардия, 2012. - 880 с.. И напротив последующие поколения руководителей КНР, осознав пагубность необоснованных радужных ожиданий, планомерно и последовательно проводили политику прагматичной модернизации, частью которой стала концепция общества «сяокан» (среднего достатка) Панцов А. Дэн Сяопин. - М.: Молодая гвардия, 2013. - 592 с.; Кузык Б.Н., Титаренко М.Л. Китай-Россия-2050: Стратегия соразвития. - М.: Институт экономических стратегий, 2006. - 656 с. .

Другой пример планирования социально-экономического развития, которое основывалось исключительно на необходимости достижения искомых результатов, вне зависимости от каких-либо ресурсов (просто в силу того, что такие ресурсы отсутствовали) были реформы Ли Куан Ю в Сингапуре Ли Куан Ю. Сингапурская история: 1965-2000 гг.: из третьего мира - в первый. - М.: МГИМО-Университет, 2010. - 657 с.; Сургуладзе В.Ш. Идеология трудолюбивой нации: Ли Куан Ю и уроки сингапурского "экономического чуда" // Международная жизнь. - М., 2015. - № 6. - C. 88-102.. социальный экономический безопасность инфраструктурный

Исходя из этого, по нашему мнению, в будущем целесообразно при разработке предусмотренного 172-м Федеральным законом Стратегического прогноза Российской Федерации, а также других документов в рамках прогнозирования прежде всего ориентироваться на развитие внутреннего потенциала российской экономики, развитие производства, импортозамещение, использование значительных ресурсов внутреннего спроса, а не на ключевую роль в российской экономике сырьевого сектора.

В то же время необходимо отметить, что государственные структуры активно работают на направлении более адекватной оценки потенциала российской экономики. В частности, об этом свидетельствует документ Министерства экономического развития Российской Федерации, датированный апрелем 2016 года под названием «Сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и предельные уровни цен (тарифов) на услуги компаний инфраструктурного сектора на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», в котором даются значительно более реалистичные оценки развития российской экономики. В частности, в документе рассматриваются два основных сценария: базовый, с ценой нефти $ 40 за баррель и консервативный - $ 25 за баррель. В качестве целевого сценария взят базовый вариант ($ 40 за баррель) Сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и предельные уровни цен (тарифов) на услуги компаний инфраструктурного сектора на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов. - М.: Министерство экономического развития Российской Федерации, апрель 2016 г. - 56 с. - С. 3-5. См. также: Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов. - 306 с. О прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации до 2018 года и параметрах проекта федерального бюджета на 2016 год // Аналитический вестник. - М.: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2015. - № 31 (584). - 146 с.; О сценарных условиях, основных параметрах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и предельных уровнях цен (тарифов) на услуги компаний инфраструктурного сектора на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов. Заседание Правительства Российской Федерации 21 апреля 2016 г. Материалы и стенограмма. , исходя из которого предполагается рассчитывать бюджет на 2017-2019 годы.

Сложно согласиться с авторами ныне действующего Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, что экономический кризис сам по себе при сохранении целевых установок и мышления, основанных на исключительно сырьевом экспортоориентированном понимании происходящих в стране экономических процессов, может открыть для общества какое-либо «окно возможностей». Есть основания полагать, что скорее новые возможности открываются благодаря введённым против Российской Федерации санкциям и вынужденной ориентации российских властей на развитие импортозамещающих производств, что в свою очередь может подстегнуть и научно-техническое развитие страны, которому посвящён не один документ государственного стратегического планирования Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 года № 2227-р. Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Утв. Председателем Правительства Российской Федерации Д. Медведевым. , в том числе, в значительной мере и рассматриваемый Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. В частности, важным шагом на пути восстановления научно-технологической независимости стал состоявшийся в апреле 2016 года первый запуск с космодрома Восточный.

Задачи развития российской экономики с опорой на внутренние ресурсы диктуют необходимость внесения некоторых дополнений в общий подход к научно-техническому развитию, прослеживающийся в Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, связанный с амбициозными задачами выхода на мировой рынок инновационной продукции. В частности, более прагматичным был бы подход, при котором общий фокус развития производительных сил рассматривался не исключительно с точки зрения их инновационности, но и с позиций их практического применения внутри страны. Кроме акцента на инновации было бы крайне целесообразно развивать традиционные отрасли лёгкой и тяжёлой промышленности, жилищного строительства, транспортной отрасли.

Являясь девятой страной мира по численности населения, Countries in the world by population (2016 Россия может увереннее опираться на внутренний спрос. Снижающиеся мировые цены на энергоносители и падение стоимости национальной валюты дают стране шанс на структурные преобразования, реальное окно возможностей слезть с «нефтяной иглы» и диверсифицировать экономику.

Подводя итог сказанному, важно подчеркнуть, что в Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года совершенно верно отмечено, что «качество государственного стратегического планирования (управления) во многом предопределяет возможность перехода к новой модели экономического роста, в основе которой факторами роста являются стимулирующая деловую активность институциональная среда и человеческий капитал» Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. - С. 274..

Хочется надеяться, что в условиях быстрых изменений и заметного прогресса в области развития системы стратегического планирования в Российской Федерации, наблюдающегося в настоящее время, Стратегический прогноз Российской Федерации станет выверенным и практически полезным документом стратегического планирования, в котором в соответствии с 23 статьёй 172-ФЗ, достойное место займут выявление и оценка рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности Российской Федерации, а также будет преодолена опасная тенденция ориентации стратегического планирования на внешние ресурсы экономической модернизации с опорой на сырьевые доходы, столь заметная в ныне действующем Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Новый документ должен быть более реалистичным, сбалансированным и гармонично увязанным со всем комплексом документов государственного стратегического планирования.

Размещено на Allbest.ru