Методические основы оценки состояния проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества

Размещено на http://www.allbest.ru/

Методические основы оценки состояния проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества Статья подготовлена в рамках Федеральной целевой программы "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России" на 2009-2013 годы".

Павлов К.В.

Андреева И.Г.

Сапрыка В.А.

Шмигирилова Л.Н.

В настоящее время межрегиональное приграничное сотрудничество стало важной составляющей международных связей российских регионов. Действительно, на границе Российской Федерации (то есть в ее приграничных районах) пересекается значительное количество жизненно важных проблем: внешнеполитических, экономических, научных, образовательных, культурных и др. Таким образом, можно отметить важность таких исторически сложившихся взаимодействий и в дальнейшем стоит укреплять и расширять уже сложившиеся контакты, используя современные механизмы и принципы взаимодействия.

В Европейском Союзе развитие межрегионального приграничного сотрудничества помогает достижению гармоничного территориального развития, которое оказывает влияние также на различные темпы экономического развития стран и территорий, различия в доходах и демографические особенности [1]. Изучение процесса управления социально-экономическими проектами и программами межрегионального сотрудничества в условиях приграничного региона затруднено определенными ситуациями, которые нередко носят комплексный характер и поэтому требуют разработки специальных методик изучения [2].

При анализе приграничных связей важным вопросом является разработка методики оценки состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития. Здесь, в первую очередь, речь идет об оценке эффективности социально-экономических проектов и программ межрегионального сотрудничества. Это крайне важно для эффективного развития многих регионов России, таких, как Мурманская область, Республика Карелия, Приморский край, Курская область и др. Большое значение это имеет и для Белгородской области, граничащей с тремя областями Украины: Харьковской, Сумской и Луганской областями.

Ш. Радвилавичюс и Н. Межевич отмечают, что при оценке приграничного сотрудничества важно помнить, что оценка может рассматривать различные направления сотрудничества:

- общая оценка влияния приграничного сотрудничества на социально-экономическое развитие приграничной территории;

- оценка программ двустороннего сотрудничества (например, программ ЕИСП);

- оценка конкретных проектов [3].

Стоит отметить, что в данном случае оценка - это систематизированное исследование ситуации реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества или ее результатов. Существует несколько видов оценки: базовая оценка, оценка процесса и оценка влияния. На наш взгляд, государственная система оценки должна включать все виды оценки. Процесс обобщения и систематизации имеющихся точек зрения относительно требований к построению эффективной методики оценки состояния реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества должен основываться на учете следующих принципов.

Принцип научной обоснованности. Этот принцип предусматривает разработку и совершенствование системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества с учетом достижений современной теории, апробации новых инструментов оценки полученных данных, использования возможностей современных информационных технологий.

Принцип объективности. Его суть заключается в необходимости отражения в формируемой информационной базе государственной системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества реальных условий функционирования хозяйственной системы региона и факторов, определяющих ее состояние и перспективы развития. межрегиональный приграничный сотрудничество

Принцип реалистичности. Он требует, чтобы система показателей, используемых для оценки состояния, динамики и результатов функционирования социально-экономической системы приграничных регионов, могла бы быть снабжена необходимой информацией.

Принцип репрезентативности и адекватности информационного обеспечения. Следование этому принципу призвано обеспечить "настройку" системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества на сбор статистически значимых данных, позволяющих адекватно оценить изучаемые условия реализации программ, анализируемые процессы и результаты.

Принцип целенаправленности. Предусматривает ориентацию системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества на развитие информационно-аналитической поддержки процесса принятия управленческих решений, связанных с улучшением условий и развитием социально-экономической системы межрегионального приграничного сотрудничества.

Принцип синергичности. Предусматривает отлаженность взаимодействия элементов внутри методики оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества с внешней средой.

Принцип организационного единства процессов системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества и управления социально-экономическим развитием региона. В его содержательной интерпретации важно отметить, что постановка задач системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества должна основываться на определении целей и направлений развития приграничных регионов, разработке стратегий управления.

Принцип институционализации правового и организационного обеспечения системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества. Его реализация предполагает наделение конкретного подразделения администрации приграничных регионов полномочиями на организацию системы оценки реализации межрегиональных программ и проектов социально-экономического сотрудничества, анализ его результатов и их доведение до органов, уполномоченных принимать управленческие решения, связанные с планированием и регулированием функционирования социально-экономической системы региона.

Принцип проблемной организации системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества. В соответствие с ним программа наблюдения (исследования, анализа) должна быть ориентирована на решение определенной проблемы, для чего необходимо сформировать "ограниченную", но достаточную информационную базу.

Принцип системности и комплексности. Предполагает учет действия условий и факторов разной природы (экономической, социальной, организационно-правовой, институциональной и др.), выявление их взаимосвязей, а соответственно, привлечение и анализ различных видов информации. Большое значение имеет отражение применяемой системой показателей ключевых параметров "входа" и "выхода" социально-экономической системы приграничных регионов.

Принцип универсальности. Позволяет использовать систему оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества функционировать применительно к различным территориям и в условиях меняющихся социально-экономических характеристик.

Принцип сочетания непрерывности и периодичности. Он предусматривает постоянное и регулярное наблюдение за межрегиональным развитием и его результатами, а также расчет и анализ показателей через определенные промежутки времени.

Принцип оперативности. Отражает необходимость своевременного сбора и предоставления информации, а также принятия на ее основе решений, способных улучшить в реальном масштабе времени условия функционирования объекта управления.

Принцип достоверности. Относится как к исходной информации, так и к результатам проведения системы оценки реализации межрегиональных программ и проектов социально-экономического сотрудничества. Его реализация призвана обеспечить доверие субъектов межрегионального приграничного сотрудничества к системе оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества, к источникам информации, методам ее получения, обработки и анализа.

Принцип иерархичности. Заключается, во-первых, в том, что информация, полученная с нижних уровней управления должна соответствовать информации, сведенной на верхних уровнях, во-вторых, информация любого уровня управления должна соответствовать содержанию ставящихся и решаемых управленческих задач. Иными словами, предполагается обеспечить взаимосвязанность информации по системе показателей и по организационной вертикали (по уровням управления).

Принцип сопоставимости показателей во времени и пространстве. Соблюдение этого требования необходимо, чтобы отслеживать динамику исследуемого процесса в разных регионах страны, а также выявлять тенденции его развития.

Принцип рациональности. Характеризует рациональное сочетание прогнозно-аналитической ценности информации и затрат на ее получение, косвенно влияет на сбалансированность показателей.

Принцип нормативности. Предполагает наличие нормативов (допустимых значений) по ключевым показателям, используемым в системе оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества.

Принцип альтернативности. Следование этому принципу означает использование разных источников сбора информации, а также методов ее анализа и оценки.

Принцип адаптации. Он предусматривает приспособление системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества (ее масштабов, состава оцениваемых характеристик, используемых показателей, инструментов анализа и др.) к возможностям ее организаторов и требованиям пользователей, меняющимся задачам, внутренним и внешним условиям его проведения. По мере изменения условий необходимо изменение масштаба государственной системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества, показателей оценки, методики формирования исходных данных.

Принцип открытости и прозрачности. Предполагает транспарентность информации, отражающей состояние и динамику развития хозяйственной системы приграничных регионов, а также доступность результатов системы оценки реализации межрегиональных программ и проектов социально-экономического сотрудничества заинтересованным группам их потребителей.

Принцип эргономичности. Предполагает обеспечение максимальных удобств для проведения системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества: современная компьютерная техника, оптимальный режим проведения мониторинговых исследований.

Принцип развития. Его суть - в необходимости совершенствования системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества (используемого методического инструментария, технического оснащения, состава индикаторов с целью обеспечения синхронизации с переменами в объекте исследования и условиях его функционирования и др.). Важно отметить, что изменения не должны усложнять систему оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества и ключевые показатели, а результаты и направления должны быть доступны и понятны пользователям информации на различных уровнях. Важна инновационная составляющая этого принципа, проявляющаяся в обеспечении систематического поиска альтернативных информационных источников, организационных схем движения информации и др.

Совокупность вышеприведенных принципов образует сложную систему логически связанных и взаимодополняющих элементов, в которых представлены различные аспекты разработки методики оценки состояния проектов межрегионального приграничного сотрудничества, чем в определенной мере объясняется весьма большое количество рассмотренных принципов. Применительно к хозяйственным системам приграничных регионов методика оценки состояния реализации межрегиональных программ и проектов социально-экономического сотрудничества имеет активный характер, поскольку ориентирована на создание информационной основы управления их развитием.

Активная роль разрабатываемой методики оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества связана с тем, что на каждом этапе развития разных систем (экологических, социальных, экономических) существуют не только положительные, но и отрицательные тенденции, факторы внешнего воздействия, которые только выявить и классифицировать, как правило, бывает недостаточно. В процессе проведения системы оценки реализации межрегиональных программ сотрудничества появляется возможность на основе обобщения информации выработать адекватное представление о состоянии, векторах и динамике развития объекта, его детерминантах и уже на этой основе разработать управленческие решения, реализация которых позволит ограничить или полностью предотвратить отрицательное воздействие, а также помогут усилить действие благоприятных факторов и условий.

Методику оценки состояния реализации межрегиональных программ и проектов социально-экономического сотрудничества необходимо рассматривать как систему, функционирование которой включает ряд этапов. К ним следует отнести: процесс непрерывного наблюдения, исследование явлений и событий, формирование информационной базы управления, контроль за ходом и характером изменений объекта, оценку отклонений на основе системы критериев (эталонов).

Естественно, оценка состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития в условиях приграничного региона будет обусловлена дифференциацией социально-экономического состояния приграничных регионов, что предполагает при формировании предлагаемой системы показателей оценки введение как относительных, так и абсолютных показателей. Таким образом, вводимая методика оценки состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития в условиях приграничья должна учитывать следующие условия:

- доступность получения необходимой статистической информации;

- простота расчетов;

- возможность построения рейтинговых оценок;

- возможность сравнительных оценок.

Сама методика оценки состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития в процессе ее использования должна основываться на следующих критериях:

- учет социально-экономической и экологической направленности;

- репрезентативность и охват целевой аудитории;

- результативность, включая контроль и корректировку.

Основным критерием, на наш взгляд, является критерий результативности, который может быть оценен по следующим параметрам:

- результат в форме социального эффекта от внедрения проекта или программы межрегионального сотрудничества, который позволяет оценить последствия;

- результат в форме товаров (услуг), созданных в процессе реализации проекта или программы межрегионального сотрудничества;

- результат в форме информированности населения приграничных территорий;

- результат в краткосрочной и долгосрочной перспективе;

- результат в форме взаимодействия участников приграничного сотрудничества.

Стоит отметить, что методика разработана в рамках действующего федерального и регионального законодательства, нормативной и методической базы с учетом лучшей практики и подходов в зарубежных странах.

Под оценкой состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития понимается совокупность методов, инструментов и процедур, разработанных и реализуемых для вынесения суждения о качестве и результатах его деятельности.

Главной целью системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества является обеспечение органов государственной власти и местного самоуправления необходимой и достоверной информацией, адекватно отражающей наиболее значимые параметры социально-экономической системы, а также эффективности реализации межрегиональных программ. Такая информация является основой для принятия решений, обеспечивающих реализацию всего комплекса функций управления (прогнозирование, планирование, организация, контроль).

Задачами оценки состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития являются:

- предоставление объективной и полной информации о факторах (причинах) неэффективной деятельности в целях принятия управленческих решений, направленных на повышение эффективности и результативности деятельности, улучшения использования ресурсов и других необходимых организационных изменений;

- предоставление общественности, вышестоящему органу исполнительной власти и законодательному органу субъекта Российской Федерации, а также при необходимости государственным органам Российской Федерации возможности получения объективной и полной информации о степени эффективности и результативности деятельности основных участников реализуемого социально-экономического проекта или программы межрегионального сотрудничества;

- предоставление субъектам управленческой, а также при необходимости государственным органам и муниципальным органам возможности сравнения процессов межрегионального сотрудничества в различных субъектах РФ.

Объектом оценки являются реализуемые проекты и программы межрегионального развития в приграничном регионе. Оценке, как правило, подлежат значимые проекты и программы межрегионального развития, влияющие на социально-экономическое развитие приграничного региона.

Оценка состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития производится, прежде всего, в интересах населения, ассоциаций граждан и других институтов гражданского общества, органов государственного и муниципального управления, а также хозяйствующих субъектов.

Субъектом оценки состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития является координационный орган, уполномоченный на проведение оценки, или другой межрегиональный орган, осуществляющий управление или координацию работы.

Уполномоченным органом может являться:

- специально созданная комиссия администрацией субъекта Российской Федерации или при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации;

- орган по управлению государственной службой или иной орган, ответственный за реализацию административной реформы на региональном уровне;

- орган местного самоуправления.

При необходимости к проведению оценки могут привлекаться уполномоченные органы, а также независимые эксперты и консультанты на условиях, определяемых межрегиональным органом, осуществляющим управление или координацию работы.

Оценка состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития выступает, как правило, в следующих типах:

- оперативная оценка;

- стратегическая оценка;

- расширенная оценка.

Оперативная оценка состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития является необходимым элементом системы государственного управления на региональном уровне, и ее нужно проводить по запланированным промежуточным контрольным точкам проекта (программы) с учетом специфики организации государственного управления и бюджетного процесса в данном субъекте Российской Федерации.

Стратегическая оценка состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития является неотъемлемой частью перспективного развития межрегионального приграничного сотрудничества.

Расширенная оценка состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития проводится в случаях внедрения новых моделей или инструментов межрегионального приграничного сотрудничества.

Оценка состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития также может выступать в следующих видах:

- прогнозная, то есть на стадии планирования реализуемых проектов и программ межрегионального развития (Ex-ante evaluation);

- промежуточная, то есть на конкретных стадиях реализации проектов и программ межрегионального развития (Intermediate);

- заключительная, то есть на стадии подведения итогов состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития (Ex-post evaluation).

Все выше рассмотренное позволяет сформулировать следующие задачи для системы оценки реализации межрегиональных программ социально-экономического сотрудничества:

- оценка интенсивности межрегионального приграничного сотрудничества;

- оценка уровня социально-экономической интеграции приграничных регионов;

- оценка инфраструктурных возможностей для реализации инвестиционных проектов в регионах и муниципальных образованиях;

- выявление формальных и неформальных барьеров при реализации социально-экономических проектов и программ межрегионального сотрудничества;

- оценка деятельности региональных органов власти, общественности и бизнеса при инициации социально-экономических проектов и программ межрегионального сотрудничества;

- оценка состояния трудового, демографического и миграционного (эмиграционного) балансов приграничных территорий;

- оценка экологического состояния и устойчивого развития территории;

- оценка информационной интеграции приграничных регионов.

Решение этих задач требует формирования системы количественных и качественных показателей, имеющих как абсолютное, так и относительное значение, что дает возможность определить как эффективность реализации социально-экономических проектов и программ межрегионального сотрудничества в условиях приграничного региона, так и проводить сравнительный анализ деятельности тех или иных приграничных регионов.

Принципиальное значение при разработке системы показателей имеет формулирование показателей экономичности, эффективности и результативности социально-экономических проектов и программ межрегионального сотрудничества в условиях приграничного региона.

Показатели экономичности позволяют оценить достижение целей или решение задач по экономии бюджетов проектов и программ межрегионального сотрудничества. Показатели эффективности позволяют оценить соотношение полученных результатов с затраченными средствами и силами. Показатели результативности дают возможность оценить степень достижения цели, ради которой были реализованы социально-экономические проекты или программы межрегионального сотрудничества.

Значения плановых показателей следует определять на основе анализа:

- микроэкономических и макроэкономических показателей региона;

- возможностей и резервов достижения тактических и стратегических целей и задач приграничных регионов;

- возможностей достижения значений аналогичных показателей в среднем по Российской Федерации и/или федерального округа;

- возможностей достижения лучших значений аналогичных показателей в Российской Федерации и/или федерального округа.

Для оценки состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития могут использоваться такие показатели, как охват населения, удовлетворенность целевой группы, ресурсообеспеченность, доступность к процессам инициации. Стоит также отметить, что показатели, полученные по результатам социологических исследований, и показатели, связанные с экономическим развитием региона, должны взаимодополнять друг друга.

При проведении оценки состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития используются следующие аналитические процедуры. Сравнительный анализ абсолютных и относительных значений статистических показателей, анализ планируемых и фактических результатов (процент отклонения, причины отклонения). При оценке результатов деятельности государственного органа аналитические процедуры не сводятся только к измерению отклонений фактических значений показателей от плановых, а предусматривают выявление (идентификацию) причин этих отклонений, что в дальнейшем должно быть учтено и скорректировано с проектом (программой) межрегионального приграничного сотрудничества. Анализ результативности проектов и программ межрегионального развития должен осуществляться при помощи социологических инструментов (метод экспертного опроса, анкетирование населения и т.д.).

Таким образом, система показателей оценки состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития может быть разделена на следующие группы (таблица 1).

Таблица 1

Группы показателей оценки состояния реализуемых проектов и программ межрегионального развития

В предлагаемый перечень показателей могут включаться также показатели, отражающие необходимость решения специфических задач, актуальных именно для данного проекта и программ, обусловленных совокупностью конкретных причин и факторов природно-климатического, экологического, социально-экономического и иного характера. По итогам проведенной оценки принимаются управленческие решения, а государственные и муниципальные органы оказывают регулирующие воздействия. Таким образом, разработка методики оценки состояния проектов и программ межрегионального приграничного сотрудничества дает региональным органам власти реальную возможность не только оценить существующий уровень и состояние межрегионального приграничного сотрудничества, но и важный реальный инструмент для дальнейшего развития территории и формирования единого пространства по решению жизненно важных проблем.

Список литературы

1. European Neighbourhood & Partnership Instrument. - http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/country/enpi_cross-border_cooperation_strategy_paper_en.pdf.

2. Сапрыка В.А. Принципы методики изучения управления социально-экономическими проектами и программами межрегионального сотрудничества в условиях приграничного региона // Материалы международной конференции "Украина в системе мировых экономических процессов". - Харьков: МСУ, 2009. - С. 160-162.

3. Межевич Н.М., Радвилавичюс, Ш. Роль приграничного сотрудничества между Европейским Союзом и Российской Федерацией в двусторонних и региональных программах экономического развития. - http://www.norden.org.

Размещено на Allbest.ru