Роль общественных институтов в снятии противоречий и рисков политики занятости

Размещено на http://www.allbest.ru/

12

Институт экономики РАН

Роль общественных институтов в снятии противоречий и рисков политики занятости

Маслова И.С. д.э.н., профессор, гл.н.с.

Изучение ориентиров и инструментов реализации политики занятости, характера их выбора и корректировки на протяжении последних 20 лет свидетельствует о верности правительства взятому с начала реформ курсу на ограничение вмешательства государства в регулирование экономики и процессов занятости. В России сложилась несовершенная эклектическая модель обеспечения занятости, основанная на сочетании элементов самонастройки, гибкого и регулируемого рынка труда. Она отражает исторический опыт, накопленный в период господства советской модели управления экономикой и использование опыта в регулировании рынка труда стран с рыночной экономикой. Многие институты рынка труда находятся в стадии становления. Можно с уверенностью сказать, что переход к рыночной экономике еще не завершен.

Государственные структуры занятости, будучи наследием советской модели управления, за годы реформ прошли двадцатилетний путь последовательной, поэтапной глубокой трансформации в организационном и функциональном отношении по критерию обеспечения их соответствия задаче оказания посреднических услуг субъектам рынка труда и социальной помощи безработным гражданам. Вектором трансформации организации занятости являлась направленная «социализация» их сущностного содержания путём корректировки круга выполняемых функций её структур на разных этапах реформирования по критерию соответствия социальному правовому государства.

«Поэтапность» процесса расширения социальной составляющей в функциональных и организационных характеристиках институтов занятости и рынка труда является естественным результатом различия в характере и глубине воздействия факторов трансформации «внутренней» и «внешней» среды на конъюнктуру, качественную структуру и сбалансированность спроса и предложения на рынке труда. К числу факторов изменения внутренней среды можно отнести характер и темпы институциональных преобразований, разгосударствления собственности, практику осуществления процедур банкротства предприятий, причины кризиса неплатежей в 1990-е гг. и финансового кризиса середины 2010-х гг. К внешним факторам интенсивного влияния на колебание конъюнктуры российского рынка труда можно отнести углубление процесса глобализации, вхождение России в международный рынок труда, активизацию миграционных процессов в результате распада СССР, политической нестабильности в мире, резкого ухудшения экологической обстановки и природно-климатических условий выживания населения во многих регионах планеты. Последовательное проведение правительством уточнения наименований и функций государственных структур занятости отражает их переходный характер и реальное восприятия правительством РФ их положения в системе государственного управления как института социальной организации общества. (См. таблицу 1).

Таблица 1 Реорганизация федеральных структур управления в сфере труда и занятости в период 1990-2012 гг.*

*Составлено автором по информации сайта Интернета: wikipedia.org›…Список министров труда России.

Финансирование структур занятости по остаточному принципу, очевидно. объясняется их восприятием как вторичных по отношению к экономике. Та же причина объясняет подмену концепции активной политики занятости при проведении приватизации собственности на первом этапе реформ политикой регулирования рынка труда, игнорирование общих масштабов безработицы и неформальной занятости. Не случайно, что вопрос о создании системы страхования от рисков безработицы так и не решен государством за 20 лет реформирования. Гарантии защиты от безработицы реализуются лишь для лиц, обращающихся к государственным службам занятости по вопросам трудоустройства, официально признанных безработными, составляющих не более четверти от общей численности безработных. занятость рынок труд

Показателем переходного характера формирования системы занятости в постсоветский период является также недостаточная отлаженность горизонтальных связей уполномоченных федеральных и региональных структур, ответственных за регулирование социально-трудовых отношений и организацию социальной защиты населения, с деятельностью других исполнительных структур соответствующего уровня. Речь идет прежде всего об экономических институтах, определяющих промышленную и инвестиционную политику, перспективы изменения структуры и количества рабочих мест (сроки ликвидации старых рабочих мест и качества вновь создаваемых).

Крайне медленно и малопродуктивно развивается взаимодействие по горизонтали государственных служб занятости с коммерческими структурами, обслуживающими потребности рынка труда. Между тем отличительной особенностью 1990-х гг. является набирающий скорость процесс преодоления монополии государства на информацию о спросе на работников и имеющихся вакансиях на предприятиях различных отраслей и регионов РФ.

Появились крупные и небольшие агентства, различающиеся профилем и функциями, размерами располагаемой базы данных и скоростью их обновления, неодинаковые по уровню профессионализма работающих специалистов, технической оснащённости и популярности среди работодателей и соискателей. Между коммерческими структурами стала складываться специализация услуг по подбору и отбору персонала. Благодаря широкому диапазону функций частные кадровые агентства превратились очень быстро в органичную составляющую рыночного механизма перераспределения квалифицированной части специалистов и рабочих в национальной экономике.

Рост объёма платных услуг частных агентств по подбору персонала компаниям-клиентам позволял вкладывать финансовые средства в автоматизацию и внедрение передовых информационных технологий в процессы подбора и отбора высококвалифицированных специалистов для заказчиков. Что касается государственных служб занятости, то изменчивость и несовершенство механизма финансирования затрат на их развития обусловили постепенное отставание их технического и кадрового обеспечения от коммерческих структур, обслуживающих клиентов рынка труда. В результате государственные структуры утратили монопольное положение на информационном пространстве рынка труда, существовавшее до середины 1990-х гг.

С 2005 г. в коммерческом сегменте рынка труда была внедрена уникальная информационная поисковая система JobsMarket, отвечавшая реалиям современной информационной революции, отличная по своей технологии от сложившейся практики государственной организации рынка труда. Её появление в сетях Интернета ознаменовало новый этап в развитии посреднических услуг в сфере занятости, получивший название «электронного рынка труда». Суть новизны состояла во внедрении инновационной системы позиционирования объектов рынка труда (специалистов и рабочих мест), позволяющей быстро определять степень соответствия между характеристиками специалистов (как объектов спроса) и рабочих мест (как объектов предложения). Что касается государственной службы занятости, то её информационный Интернет-портал «Работа в России» был открыт значительно позже - только в 2009 г.

Стихийное формирование через механизм конкуренции коммерческих агентств по подбору персонала, спонтанный бесконтрольный рост потока информации в СМИ и Интернете о вакансиях и соискателях привели в 2000-е гг. к существенному расширению возможностей оценки состояния спроса на квалифицированных специалистов и предложения рабочей силы. Возникла необходимость координации деятельности служб занятости с негосударственными организациями, оказывающими услуги посредничества на рынке труда, формирования единого информационного пространства и утверждения стандартов качества оказания услуг в области содействия занятости населения.

Создание государственного электронного информационно-аналитического Портала «Работа в России» поставило на повестку дня вопрос о налаживании отношений между организационными структурами коммерческого и государственного сегментов рынка труда, выстраивании их на принципах партнёрства во имя служении интересам развития российской экономики и оказания качественных посреднических услуг предпринимателям и разным слоям трудоспособного населения.

Назрел вопрос об объединении возможностей и средств государственных и коммерческих структур для совместного изучения конъюнктуры рынка труда, важного для определения информационной политики на рынке труда и обоснования направлений реформирования всех форм системы общего и профессионального образования. К сожалению, статистический учет и анализ качественных характеристик вакантных рабочих мест в коммерческих структурах обслуживания клиентов рынка труда, важный для проведения систематического мониторинга их динамики, пока практически не налажен.

Важной задачей государственных посреднических структур, обслуживающих клиентов электронного рынка труда, становится налаживание контактов с представителями аналогичных коммерческих структур (возможно через «Сеть Специализированных Кадровых Агентств») с целью объединения усилий по совместному участию в проведении регулярного мониторинга изменения ситуации на рынке труда со стороны спроса и предложения. Решение этого вопроса диктуется необходимостью разработки долгосрочного прогноза вектора их изменения в отраслевом, территориальном и профессиональном разрезах. Это важно для корректировки правительством ориентиров политики занятости, обоснования мер по совершенствованию направлений и темпов реформирования организации подготовки и переподготовки кадров в стране с учётом ориентиров Стратегии - 2020 в целях преодоления глубокой разбалансированности конъюнктуры рынка труда на территории РФ.

Возрастает роль государства по налаживанию контроля за качеством всего спектра услуг работодателям и населению, оказываемых государственными и коммерческими структурами, обслуживающими рынок труда, за соблюдением требований и установленных правил их лицензирования.

Процесс реорганизации государственных институтов занятости с самого начала реформ вплоть до настоящего времени протекает в соответствие с конституционными принципами встраивания их организационной структуры в общую вертикаль власти и управления. Жесткость механизма вертикали властных структур для регулирования высоко динамичных по своей природе процессов занятости и трудовых отношений должна смягчаться деятельностью общественных институтов, призванных находить приемлемые формы взаимодействия между правительством, бизнесом и представителями интересов трудящихся на всех структурных уровнях управления.

Исходным моментом начала формирования институтов гражданского общества в России стало отделение публичного, частного, рыночного интереса от государственного в результате проведения приватизации государственной собственности. Оно привело к образованию слоя частных собственников-работодателей и обособлению их интересов. Для защиты их прав свобод после распада СССР в 1991 г. был создан Союз промышленников и предпринимателей. Интересы наёмных работников стали представлять ФНРП (Федерация независимых профсоюзов) и разрозненные отраслевые профсоюзы. Необходимость создания общественных структур, призванных защищать и согласовывать интересы субъектов трудовых отношений в сферах производства и науки была осознана еще в годы перестройки. В первой половине 1990 г. были приняты законы, заложившие правовые основы, определившие вектор развития партнерских отношений в период проведения рыночных преобразований. Их принятие позволило сформировать на всех уровнях, начиная с федерального и кончая муниципальным - трехсторонние комиссии из представителей власти, профсоюзов и бизнеса для заключения раз в год соглашений по регулированию социально-трудовых отношений. Потребность совершенствования институтов рынка труда и корректировки приоритетов политики занятости требует оценки сложившегося механизма их взаимодействия.

В период 1992-2000 гг. основными задачами Союза промышленников являлись: формирование собственного видения проблем и пути экономического развития; разработка предложений, в том числе законодательных, в экономической и социальной сферах; поиск способов воздействия на содержание и методы реализации реформ. Приоритетами для РСПП в этот период были защита и сохранение базовых отраслей производства, научно-технического и кадрового потенциала промышленности, построение системы социального партнерства, содействие адаптации российских предприятий к рынку, развитие международных контактов Союза.

У представителей интересов трудящихся единой позиции относительно оценки курса реформ после распада СССР не было. Безальтернативное объединение ВЦСПС, преобразованное в Федерацию независимых профсоюзов (ФНПР), заняло позицию поддержки правительственного курса на рыночные реформы, приватизацию государственной собственности и либерализацию цен при условии их соединения с сохранением социальных гарантий. Об этом свидетельствует подписание Генерального соглашении между Правительством РФ, российскими объединениями профсоюзов и объединениями предпринимателей в 1992 г. Более радикальным было восприятие роли и задач профсоюзов по защите интересов трудящихся в условиях рыночных реформ альтернативными профсоюзами и профсоюзными объединениями, возникшими после провозглашения независимости России и принятия Конституции РФ.

Различие в понимании представителями трёхсторонних комиссий роли государства, социальной ответственности работодателей и задач профсоюзов в регулировании трудовых отношений в период проведения непопулярных рыночных реформ на всех уровнях (с позиций защиты каждым своих интересов) обусловили, в конечном счёте, жестокую конфронтацию сторон при решении тех или иных вопросов. В результате трёхсторонние комиссии из согласительного органа превратились в поле непрекращающихся конфликтов. Трудовые конфликты на нижних этажах экономики, силовой нажим отраслей и регионов по защите трудовых прав трудящихся, отказ отраслевых и региональных профсоюзов из ФНПР от моратория на силовые акции явились к концу 1992 г показателем практического провала идеологии первой программы социального партнёрства.

Стабилизация внутриполитической и экономической ситуации в России в первой половине 2000-х гг. способствовала повышению престижа РСПП среди предпринимателей и вступлению в его состав ряда влиятельных бизнесменов, что обусловило новый статус союза в обществе и власти. В числе целей сформулированных РСПП на современном этапе называются консолидация усилий промышленников и предпринимателей России по улучшению деловой среды, повышение статуса российского бизнеса в стране и мире, содействие модернизации экономики. По сути, Союз становится консолидирующей силой не только для предпринимателей, но и для всех сторонников реформ в экономике и социальной политике. В своей деятельности РСПП и его члены руководствуются Уставом РСПП, Декларацией принципов деятельности РСПП, Хартией корпоративной и деловой этики, Социальной хартией российского бизнеса. В состав РСПП входит более 100 отраслевых и региональных объединений, представляющих ключевые сектора экономики: топливно-энергетический комплекс, машиностроение, оборонно-промышленный комплекс, строительство, химическую, лёгкую и пищевую промышленность, инвестиционно-банковскую сферу, сферу услуг. Источник: Википедия.

Отличительные черты нового этапа в развитии РСПП - постоянный диалог с властью, активная работа представителей РСПП в координационных и совещательных органах, образованных Президентом РФ и Правительством России. Диалог с властью рассчитан на повышение результативности влияния деловых кругов на принятия государственных решений в интересах предпринимателей и общества в целом.

Союз предпринимателей последовательно укрепляет свои позиции, расширяет сферы влияния и состав организации. Сформированы Федеральный и Экспертный советы Российского союза. Действует целый ряд комитетов и комиссий по ключевым направлениям экономической и социальной политики. В соответствии с требованиями федерального закона «Об объединениях работодателей» в 2006 г. наряду с общественной организацией РСПП учреждено общероссийское объединение работодателей, которое юридически оформлено как ООР «РСПП» и является лицом бизнеса в процессах социального партнерства.

Что касается профсоюзов, то к ним осознание идей социального партнёрства пришло запоздало - только после обновления правительства в 2003 г. и смены руководства ФНПР. В декабре 2006 г. III съездом ФНПР был принят Программный документ профсоюзов. В его концепцию была заложена идея невозможности решения профсоюзами своих задач без взаимодействия с властью и предпринимателями. Социальное партнёрство в этом документе рассматривалось как наиболее эффективный путь взаимодействия. Подчёркивалась невыгодность в принципе конфронтации и конфликтов.

Целью социального партнёрства после 2006 г. признавалось формирование многоукладной экономики, становление социального государства, развитие политической и экономической демократии, сердцевиной которой является совместное участие власти, работодателей и профсоюзов в решении важнейших экономических и социальных вопросов. Однако жизнь показала иллюзорность концепции, изложенной в Программе ФНПР. Проблема консолидации разрозненных сил профсоюзного движения в России осталась нерешённой.

1 марта 2010 года на сайте Объединения профсоюзов России было опубликовано предложение президиума Центрального совета «Соцпроф» провести форсированное объединение четырех общероссийских объединений профсоюзов: «Соцпроф», Всероссийской Конфедерации Труда (ВКТ), Конфедерации труда России (КТР) и Федерации профсоюзов России (ФПР). Всероссийская Конфедерация труда и Конфедерация труда России и раньше выступали за скорейшее объединение всех реально действующих профсоюзов, не входящих в ФНПР, в единый профцентр на основе базовых принципов профсоюзного движения: открытости, внутренней демократии и независимости от работодателей и государственных органов. Однако этот процесс так и не завершён до настоящего времени.

Социальное партнёрство в результате так и не стало реальным регулятором трудовых отношений и значимым элементом механизма хозяйственного управления до настоящего времени. На общенациональном уровне важнейшие решения в области экономической политики принимаются вне рамок социального партнёрства. Трёхсторонняя комиссия лишь формально фиксирует решения по важнейшим параметрам социально-трудовой сферы (МРОТ, общий размер и периодичность индексации заработной платы, регулирование цен на продукты массового спроса и т.п.). В тех случаях, когда комиссия принимает самостоятельные решения, они носят скорее рекомендательный и необязательный характер. Нижестоящие уровни управления не несут ответственности за неисполнение этих рекомендаций.

Генеральное соглашение принимается без увязки с принятием бюджета на следующий год. Механизм партнёрства не используется в стратегическом планировании, являющемся основой современной экономики. Показательно и то, что при разработке проекта Концепции долгосрочного развития РФ до 2020 г. не был выделен в специальный раздел о развитии механизмов социального партнёрства в сфере труда. Практически отсутствует связь законодательных органов власти с органами социального партнёрства. Регламенты Думы не предусматривают взаимодействия с трёхсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений.

В области коллективно-договорного регулирования также сложились серьёзные перекосы. Коллективные договора заключаются формально и не служат гарантией полного и безусловного выполнения. Под коллективные соглашения попадает лишь половина занятого населения. Подавляющая часть коллективных соглашений приходится на средние и особенно на крупные промышленные предприятия, на которых трудятся примерно 60% от общей численности занятых в сфере промышленности. На малых предприятиях колдоговор, как правило, не заключается. В строительном бизнесе и торговле профсоюзные организации отсутствуют. От общего числа зарегистрированных лиц в этих сферах доля предприятий, на которых заключены коллективные соглашения, составляют всего 5%. Соболев Э.Н. Государство, бизнес и профсоюзы в регулировании трудовых отношений. - М.: Институт экономики РАН, 2010. - С. 11 - 12.

Результативность трудовых соглашений на уровне предприятий снижается в результате ограниченных возможностях администрации предприятий по решению вопросов оплаты труда и занятости, которые с внедрением корпоративных стандартов управления решаются не на конкретном предприятии в контакте с профсоюзами, а на высшем уровне - управляющей компании. Подавляющая часть трудовой сферы (в частности вопросы оплаты труда и социального пакета) регулируется либо индивидуальными договорённостями, либо неформальными и негласными соглашениями. Характерно также расширение практики непубличного распределения социальных льгот, более широких льгот руководящему составу по сравнению с рядовым персоналом (оплата дорогостоящего лечения и отдыха, беспроцентные кредиты), предоставления преимуществ в получении льгот ценным и дефицитным сотрудникам. Поскольку разного рода теневые выплаты не могут регулироваться коллективными соглашениями, профсоюзы выступают за резкое повышение тарифов оплаты труда вплоть до отказа от премиальной системы вообще.

Не сложился также действенный механизм разрешения коллективных трудовых споров, в частности связанных с невыплатой заработной платы. Суды не принимают к рассмотрению трудовые споры, связанные с коллективной защитой индивидуальных прав работников. Проведение забастовок затрудняется большим числом ограничений и формальностей относительно процедур и сроков, перечня видов деятельности, которые трудно выполнить на практике. Жесткие ограничения вынуждают работников выходить за рамки правового поля протеста и прибегать к внеправовым средствам защиты (массовые акции протеста, голодовки, саботаж).

Асимметрия влиятельности ФНПР и РСПП и неравноценность полученных ими позитивных результатов от своей деятельности в результате взаимодействия с государством на принципах партнёрства очевидны. Основными игроками на поле партнёрских отношений являются сегодня власть и бизнес. Профсоюзы же остаются на обочине рыночного механизма регулирования социально трудовых отношений и формирования правового каркаса функционирования рыночной экономики.

Следует подчеркнуть, что полноценная система партнёрских отношений пока не создана. Работа трёхсторонней комиссии, несмотря на всю громоздкость её организации, носит скорее декоративный, чем конструктивный характер. Её решения не обязательны для исполнения. Они скорее являются договором о намерениях сторон, обмена мнениями. При такой системе организации взаимодействия общественных структур, представляющих интересы трудящихся и работодателей, большая часть населения остаётся в положении бесправного "стороннего наблюдателя". В свою очередь развитие бизнеса и экономической сферы России разрывает жесткая регламентация со стороны государства. Рынок и частная собственность требуют институционального обособления экономической и политической сфер общественной жизни, т.е. развития и укрепления институтов гражданского общества и правового государства.

Сложившийся к настоящему времени в России механизм «настройки» рынка труда сформировался как результат сложного противоречивого взаимодействия на уровнях макро- и микроэкономики отношений государства, работодателей и представителей интересов наёмных работников. Это обусловлено сохранением и усилением региональных различий в уровне и качестве жизни населения и сосуществованием в менталитете разных социально-демографических групп населения качественно различной системы ценностей. Это затрудняло выработку и проведение на территории страны такой социальной политики, которая бы отвечала интересам всех слоёв населения.

Неотлаженность встроенных механизмов регулирования социально-трудовых отношений рано или поздно должна была дать толчок к возникновению и активизации деятельности общественных структур, создаваемых населением для защиты своих интересов. Появились разнообразные негосударственные общественные формы самоорганизации общества, представляющие интересы различных групп населения. Степень развитости этих структур неодинакова, но главное, что их сближает - это постепенное осознание важности развития взаимодействия и ведения активного диалога с властью. Расширение палитры общественной самоорганизации общества - объективный процесс, обусловленный критическим состоянием условий жизнедеятельности значительной части населения России, неудовлетворённостью и разочарованием граждан в результатах реформирования страны, отсутствия реальной возможности защитить свои конституционные права и свободы в случаях их нарушения на различных уровнях общественной организации (предприятия, муниципалитета, субъекта федерации и т.д.). Участились случаи подачи исков в жалобы в Европейский суд по правам человека после тщетных поисков правосудия во всех инстанциях отечественных судов. Граждане России жалуются в Страсбург на неисполнение судебных решений, на нарушения сроков рассмотрения дел в судах, на условия содержания в местах заключения.

Повышение гражданской активности и противостояние части граждан власти явились реальным показателем неприятия частью рядового населения России социальной политики правительства - сигналом о необходимости её существенной корректировки. Это прямой результат неспособности государства обуздать законным путем рост коррупции, охватившей властные структуры всех уровней и всю систему отношений в сферах производства и обслуживания населения, снизить разгул преступности на местах, обеспечить социально ответственное поведение бизнеса.

В перечне угроз в «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» вторым по значимости называется «несовершенство системы государственной власти и гражданского общества». Ответом на незавершённость институциональных преобразований является возникновение и быстро набирающее силу участие населения и трудящиеся в различных формах социального (протестного) движения. Причина активизации россиян в отстаивании своих декларированных Конституцией РФ прав и свобод - результат осознания многими простыми гражданами декоративности многих институтов гражданского общества (публичные слушания, различного рода «общественные палаты» и прочие), монополизации власти на местах в руках представителей «Единой России» и бесперспективности участия в выборах или даже поддержки «своих» кандидатов.

Современная социальная, экономическая и политическая ситуация настоятельно требует разработки взвешенной и продуманной стратегии развития государства. Против монополизации власти одной партией в разных городах начали объединяться различные по характеру неудовлетворённости и содержанию требований представители разных слоёв населения. Главным неопровержимым фактом в новой ситуации стали массовые городские общественные движения. Отличительная черта этих движений (значимая с точки зрения оценки перспективы их развития) - участие в них обычных людей, становящихся при определенных условиях с большей или меньшей устойчивостью активными борцами за свои права.

В настоящее время на территории РФ широкое распространение получили такие формы самоорганизации граждан, как объединения «обманутых дольщиков», инициативные группы по борьбе с рейдерскими захватами общежитий, малых и средних предприятий, выселения из домов под предлогом строительства народных гаражей. К их числу относится также самоорганизация протестов против повышения коммунальных платежей, налогов на личный автотранспорт, отмену льгот по проезду городским транспортом, создание групп народного контроля за уровнем цен на лекарственные препараты и многие другие. Подобные эмпирические формы схожи общностью направленности на достижение результатов в сфере, затрагивающей те или иные потребительские интересы. Постепенно эпизодические протестные действия стали перерастать в организованное солидарное гражданское противостояние, демонстрирующее неудовлетворенность действиями местной администрацией и теми, кто ей покровительствует (в том числе из числа представителей партии власти в периоды выборных компаний).

Построение гражданского общества - длительный исторический процесс нормативно-институционального оформления желаемых отношений между гражданами, с одной стороны, и между обществом и государством - с другой. Хотя в Основном законе РФ и сформулированы важнейшие демократические принципы взаимодействия общества и государства, тем не менее, еще только предстоит сформировать государственность, базирующуюся на приоритете права, способной к социальному партнерству в условиях реально сложившейся дифференциации интересов различных социальных групп и общностей. Власти предстоит научиться неформальному участию в диалоге с представителями разных слоёв населения, учету требований граждан при корректировке курса экономической и социальной политики.

Удастся ли власти преодолеть деформации, допущенные в организации всех сторон социальной жизни общества за годы реформ? Способно ли население преодолеть недоверие к власти и бизнесу? От этого зависит будущее России, наших детей и внуков.

Размещено на Allbest.ru