Оценка общественной эффективности проектов государственно-частного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оценка общественной эффективности проектов государственно-частного партнерства

общественный коммуникационный власть

Построение устойчивого, конструктивного коммуникационного процесса органов власти с представителями общественного сектора весьма актуально для взаимодействия участников государственно-частного партнерства (ГЧП). Механизм его реализации должен предусматривать возможность получения своевременной и достоверной информации, дающей четкое представление о принятых договоренностях публичного и частного секторов. Привлечение общественности для оценки эффективности проектов ГЧП - один из важнейших аспектов публичного управления, характеризующий уровень транспарентности функционирования органов государственной власти.

Цель исследования. Систематизация критериев оценки эффективности публичного управления проектами ГЧП и обоснование инструментария оценки является научной целью данной статьи.

Методы исследования. Соответствие реализуемого проекта основным признакам и принципам ГЧП может быть раскрыто в оценочном листе:

ь Цель (принцип целесообразности): проект должен быть практически осуществимым, общественно значимым, цель его не должна противоречить политике субъекта в области строительства, инвестиций и т.д.;

ь Уровень выполненных обязательств сторон (принцип добросовестности): сбор и предоставление необходимых документов; своевременность предоставления сторонами партнерства информационно-консультационных услуг, финансовых средств; обеспечения/гарантий.

Для полноценного выполнения принципа добросовестности следует отражать информацию отдельно для участников, представляющих публичную и частную стороны партнерства. При разделении проекта на стадии, этапы, компоненты, разделы оценочного листа должны строиться в соответствии с формальным разделением, что позволит реализовать процедуры по контролю своевременности, полноты и фактического осуществления проекта. Так, мониторинг проекта в течение всего периода его осуществления позволит проследить ответственность сторон на каждом этапе, а также проанализировать меры, принимаемые партнерами для устранения замечаний.

ь Раскрытие информации, касающейся оптимизации бюджетных средств последует на этапе выплат концеденту, передачи в государственную собственность возведенных (модернизированных и т.д.) объектов, использования человеческих ресурсов проекта, предоставления услуг публичного управления посредством ГЧП, а также по мере выполнения этапов работ и по окончании самого проекта.

ь Транспарентность реализации ГЧП-проектов обеспечивается общественным контролем, осуществляемым посредством обсуждения проектов в сети Интернет, на официальном сайте, в периодических изданиях и т.д.

Рассмотрение ГЧП-проекта как квазипредприятия позволяет сформулировать требования к его отчетности по аналогии с требованиями, предъявляемыми к финансовой отчетности коммерческих субъектов. Следовательно, отчет о реализуемом в рамках публичного управления проекте ГЧП должен быть достоверным, информативным, понятным, полезным, последовательным, нейтральным, точным и уместным. Отметим также необходимость создания унифицированной формы, позволяющей структурировано представлять информацию о проекте на протяжении всего периода его осуществления. В отличие, например, от Сбалансированной системы показателей, определяемой для каждого отдельного проекта, рекомендуется разработать и законодательно утвердить форму отчетности либо единую для всех областей государственно-частного партнерства (с подразделами по секторам экономики, в которых они реализуются), либо несколько, - укрупненно для схожих областей реализации проектов.

В 1999 году Министерством экономики РФ были утверждены Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов, предназначенные для рационализации механизма расчета их эффективности. (На момент исследования являются действующими.) Документ предусматривает два основных вида оценки: эффективность инвестиционного проекта в целом и эффективность участия в нем. В первом случае имеются два направления: общественная (социально-экономическая) и коммерческая эффективность. Общественную полезность характеризует соответствие поставленным целям социально-экономического развития региона, а именно: последствия реализации проекта для всего населения как в секторе его непосредственного осуществления, так и в смежных областях экономики. Рекомендации предлагают раскрывать данные эффекты количественно. При невозможности их определения допускается оценка качественного влияния.

Однако показатели общественной эффективности, не поддающиеся количественному измерению, законодателем детально рассмотрены не были. Между тем, отражением общественной эффективности проекта являются, например, снижение безработицы, рост заработной платы, защита окружающей среды территории реализации проекта, развитие инфраструктуры (ключевым параметром которого является качество вновь сооружаемых, модернизируемых объектов). Очевидно, что показатели, отражающие общественную эффективность реализуемых инвестиционных проектов, к которым можно отнести и государственно-частное партнерство, различаются в зависимости от отрасли.

Материалы исследования. В зарубежной практике государственно-частное партнерство наращивает масштабы, предлагая мировому сообществу еще одну форму взаимоотношений - мегапроект. Оксфордская бизнес-школа выделяет четыре критериальных отличия данных проектов: ограничение минимальной суммы инвестиций равное одному миллиарду американских долларов, срок планирования проекта превышает 5 лет, воздействие на жизнедеятельность более 1 миллиона человек, и самый важный - трансформирующее влияние на территорию его осуществления. Как правило, реализация данных проектов затрагивает одновременно несколько областей. Например, к числу таких относятся строительство нового курортного города в Мексике; разработка второго по величине в Азии рудника в монгольской пустыне Гоби, запасы которого приблизительно оцениваются в 25 миллионов тонн меди, 5,1 тысячи тонн серебра и 1,02 тыс. тонн золота; инвестиции в развитие энергетического сектора Южной Африки. По данным исследования, проведенного международной сетью компаний KPMG в 2013, Канада является государством, в котором реализуется наибольшее количество мегапроектов в рамках государственно-частного партнерства. Основная часть инвестиций (около 50 проектов примерной стоимостью 170 млрд. долл. США) сконцентрирована в таких областях как энергетика и коммунальное хозяйство, горнорудная промышленность (затраты на которую ожидаются в районе 80 млрд. долл. США). В то же время осуществляются государственные проекты, оцениваемые в 100 млрд. долл. США.

Инвестиционные проекты, соответствующие целям и задачам Стратегии развития инвестиционной сферы Ростовской области на период до 2020 г., именуются приоритетными и формируют «100 Губернаторских инвестиционных проектов». Согласно официальным данным, в настоящее время на территории региона реализуются 56 проектов стоимостью 555 160,87 млн. рублей, что позволит создать более 33 тысяч новых рабочих мест. При этом за период 2011-2013 гг. 18 проектов, общий объем инвестиций в которые составил 37 630 млн. рублей, уже введены в эксплуатацию, снизив количество безработных на 4 087 человек. Следует отметить, что инициатором данных проектов выступает частный сектор (однако не все они реализуются в рамках государственно-частного партнерства). Публичный сектор рассматривает данные предложения на предмет их полезности для общества. Включение проекта в список предусматривает его сопровождение Администрацией области на всех стадиях от проектирования до ввода в эксплуатацию. Отсутствие деятельности по данным проектам влечет исключение их из списка и, соответственно, лишает властной поддержки.

Стратегией предусмотрены следующие меры государственной поддержки инвестиций в регионе: льготы по налогам на прибыль и имущество организаций, субсидирование процентной ставки по кредитам на техническое перевооружение, новое строительство и проч., субсидирование затрат (в части газо- и электроснабжения) на подключение объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, а так же предоставления городскому округу г. Ростова-на-Дону или муниципальному образованию межбюджетных транспортов для софинансирования расходов по проектам. Наличие проекта в «Губернаторской сотне» не предполагает его обязательного софинансирования государством. Данная политика построения партнерских взаимоотношений с частным сектором, несомненно, направлена на элиминирование посткризисных последствий и формирование интенсивного экономического роста области с последующим переходом на инновационный тип развития.

На примере Ростовской области можно продемонстрировать выполнение критерия общественной экспертизы проектов. Учитывая, что правовые акты подлежат обязательной публикации в средствах массовой информации, в том числе в сети Интернет, любому резиденту области предоставляется возможность его анализа с целью внесения конструктивных предложений. Образцом может служить Постановление Администрации г. Ростова-на-Дону от 12.03.2013 № 320 «О заключении концессионного соглашения о проектировании, строительстве и эксплуатации выставочного павильона и 5 павильонов-кафе, реконструкции и эксплуатации 3 участков гидротехнического сооружения, содержании и эксплуатации земельного участка, а также уходу, модернизации (капитальному ремонту) имущества, расположенного на земельном участке по ул. Береговая в г. Ростове-на-Дону».

В 2012-2013 гг. Администрацией г. Ростова-на-Дону приняты постановления «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия и общественной экспертизы проектов правовых актов Администрации города Ростова-на-Дону, регулирующих отношения в сфере предпринимательской деятельности» и «Об утверждении административного регламента № АР-216-02 муниципальной услуги «Организация по требованию населения общественных экологических экспертиз». Нормативное закрепление правовых и организационных основ проведения общественной экспертизы проектов государственно-частного партнерства является положительным моментом в сфере развития нормативной базы партнерства, привлечения частных инвесторов, снижения рисков коммерческого сектора и соблюдения интересов жителей страны.

Результаты исследования. Партнерство публичной и частной сторон нельзя рассматривать исключительно как инвестиционный проект или форму привлечения финансирования, поскольку результат его функционирования должен обеспечивать реальные интересы трех секторов - государства, бизнеса и общества, - представляющих, в целом, всех субъектов национальной экономики. Исследуемое сотрудничество - новый вид взаимодействия публичного и частного секторов для нашей страны, трансформирующий привычное взаимодействие данных субъектов в контексте вертикали «власть - подчинение». Поэтому в ГЧП следует рассматривать с позиций управления проектами и управления изменениями расстановку изменений на основе принципа приоритетности; опору на командный подход в управлении; постоянный анализ достижений и рисков прошлых периодов; эффективное использование человеческих ресурсов.

Специфику оценки рассматриваемых проектов определяют такие факторы, как: субъектный состав; масштаб (к примеру, строительство автомобильной трассы может осуществляться на территории нескольких субъектов РФ). Отсюда вытекает распределение полномочий органов публичных власти, ответственных за реализацию и оценку эффективности проекта, то есть, определение лиц, ее производящих (в том числе при реализации проекта на территории более одного региона). Объекты экономики, конечный результат ГЧП-проектов, помимо коммерческой эффективности обладают также социальным и общественным эффектом, не определяемым рынком.

Таким образом, методика оценки проекта должна базироваться на трехстороннем (публичная власть, коммерческий сектор и общество) изучении компонентов управления проектом с отражением его эффективности, взаимодействия сторон в рамках партнерства, качественного влияния на экономику. А именно: общественной полезности, включающей улучшение качества предоставляемых публичных услуг, совершенствование систем управления государственной собственностью и механизмов реализации сопутствующих проектов.

Результат взаимодействия публичной и частной сторон в рамках государственно-частного партнерства обусловливает необходимость оценки общественно значимого актива и нерыночного эффекта его функционирования. Следовательно, анализ эффективности реализации ГЧП-проекта, являющийся важной функцией публичного проектирования, должен учитывать такие характеристики, как: особая значимость для роста обязательного потребления данного блага всем населением и обусловливаемая ею необходимость обеспечения равного доступа к его потреблению (культура, здравоохранение, образование); особая значимость для обеспечения социальной стабильности общества, социального равновесия, социальной безопасности (поддержка малого предпринимательства, защита малообеспеченных слоев населения); невозможность исключения кого-либо из процесса потребления блага (оборона, система правовой защиты, экономическое и социальное развитие, охрана окружающей среды); высокая или критическая степень зависимости эффективности деятельности всех субъектов хозяйствования от производства блага (энергетика, фундаментальная наука, образование).

Однако общественному сектору важны именно особенности предоставления публичных услуг (пропускная способность автомобильных дорог, улучшение качества автодорожного покрытия, медицинских услуг, экологической обстановки, увеличение рабочих мест, рост числа детских садов и проч.), то есть то, что определяет стабильность и качество жизнедеятельности населения. Поэтому информативность применяемого в российской и международной практике показателя рыночной стоимости недостаточна, тем более что участие в проектах ГЧП добавляет бизнесу гудвилл - улучшение имиджа организации, приводящее к увеличению числа контрагентов, списка клиентов и повышению показателей различных рейтингов.

Представляется, что результативность публичного управления проектами характеризуется на основании оценки общественной полезности объекта, которая может быть произведена без применения формализованных экономико-математических моделей, а в направлении многовариантного и систематического диалога путем: общественной экспертизы проекта на каждом этапе его реализации, а также общественного контроля качества объекта экономики на этапе его эксплуатации; изучения общественного мнения посредством опроса граждан, территориально относящихся к потенциальным пользователям изучаемого объекта; мониторинга повышения уровня безопасности жизнедеятельности населения; анализа качества и безопасности используемых материальных ресурсов; оценки повышения качества предоставляемых публичной властью услуг, установления более высоких стандартов обслуживания; мониторинга наличия коммуникаций в рамках триады «государство - бизнес - общество» в прямом и обратном направлениях; анализа влияния на экологию места реализации проекта; поэтапного исследования ГЧП-проекта по завершению каждой стадии и самого проекта в целом; определения соответствия и актуальности достигнутых результатов запланированным целям социально-экономического развития субъекта, на территории которого осуществляется проект; мониторинга участия реализуемого ГЧП-проекта в формировании доступной среды для людей с ограниченными возможностями; анализа косвенных эффектов (рост уровня занятости населения, сокращение разрыва социальных статусов, поддержка отрасли и т.д.).

Оценка выполнения перечисленных критериев должна производиться с учетом компетенций федеральных, региональных и местных властей, обозначенных нормами Конституции РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ. В отчете об оценке эффективности государственно-частного партнерства необходимо проанализировать период времени, затраченный на согласование условий проекта и действий представителей публичной власти различных уровней, а также раскрыть информацию, соответствует ли данный проект программе социально-экономического развития территории либо иному подобному документу.

Предложенные критерии определения общественной эффективности ГЧП-проектов свидетельствуют о необходимости проведения регулярного мониторинга взаимодействия публичного и частного секторов. Его целью является формирование полноценной системы проактивной оценки проектов государственно-частного партнерства, способствующей достижению положительного результата реализации проекта, благотворно влияющей на поиск и обоснование рациональных управленческих решений публичной власти в этой области.

Размещено на Allbest.ru