Применение программно-целевого подхода в региональном развитии

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРИМЕНЕНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПОДХОДА В РЕГИОНАЛЬНОМ РАЗВИТИИ

Белинская Т.А.

Роль программно-целевого метода в управлении регионами

В течение длительного периода времени программно-целевое планирование и управление в России было сосредоточено на построении и осуществлении целевых программ федерального уровня. Политические и социально-экономические реформы 1990-х гг. привели к смещению программных разработок на уровень субъектов Российской Федерации, что было следствием развития демократии и федерализма, перехода от преимущественно отраслевого к территориальному управлению, повышения роли регионов в проведении экономической политики и решении социально-экономических проблем.

В России с ее громадными расстояниями и неравномерностью хозяйственного освоения территории и расселения особое место в экономической, социальной и политической жизни занимает организация управления регионами. Именно регионы скрепляют огромные пространства России, обеспечивающие ее единство и целостность. Одним из немногих инструментов, способствующих решению большого круга задач, является программно-целевое управление, направленное на решения сложных проблем социально-экономического характера, возникающих при реализации крупномасштабных народнохозяйственных, межотраслевых и межрегиональных целей в ограниченные сроки.

В экономике социально-экономические программы служат средством поддержания планомерности в государственном управлении экономическими объектами, процессами, отношениями, они являются инструментом проведения государственной политики, государственного регулирования рынка. Программы призваны содействовать ускоренному решению наиболее назревших, острых, неотложных проблем посредством сосредоточения ресурсов и координации действий исполнителей разной ведомственной подчиненности. На целевые программы возлагается задача повышения качества и эффективности государственного управления. Программно-целевое управление, будучи по своей природе стратегическим, призвано ослабить или устранить недостатки ситуационного, инерционного, «ручного» государственного управления экономикой.

Программное планирование и управление непосредственно связано с факторами региональной природы. Цели развития территорий, решение региональных проблем занимают достойное место в ряду целевых ориентиров социально-экономического развития.

Территориальная природа объективно присуща целевой программе, ибо ее действие происходит в территориальном пространстве, а объекты программных мероприятий расположены на определенных территориях. Неизбежная потребность каждой целевой программы в использовании земельных, водных, лесных ресурсов, недр и других природных богатств также свидетельствует о территориальной привязке программы, она определяется и потребностями в трудовых ресурсах, наличие которых также связано с территориями. К крупным региональным программам, которые были приняты и осуществлены в середине и конце прошлого века относятся программа создания угольно-металлургической базы Урала и Сибири, развитие нефтегазового комплекса в Сибири и районах Крайнего Севера, строительство Байкало-Амурской магистрали в России, освоение и развитие природного потенциала Аляски в США.

Территориальный фактор накладывает ощутимый отпечаток на цели и задачи программ вне зависимости от их вида и масштаба. В особенности это касается программ социальной ориентации, которые по своей сути не могут быть внетерриториальными. Природа социальных программных потребностей проистекает из состава и структуры населяющих территорию людей и складывается под влиянием географических, климатических, исторических условий, теснейшим образом обусловленных расположением и потенциалом региона.

В этом смысле любые целевые программы могут быть названы территориальными, так как они порождены территориальными проблемами, используют территориальные ресурсы и реализуются на определенных территориях. В связи с этим затруднительно выделить признаки, в соответствии с которыми одни целевые программы правомерно относить к классу региональных, а другие не стоит. Включение в название программ слов «региональная», «муниципальная» часто отражает не столько территориальную зону действия программ, сколько заинтересованность в ее реализации и выделении средств на выполнение программы со стороны региональных, городских, местных органов управления.

Территориальность программ допустимо связывать с источниками материальных, трудовых, финансовых ресурсов, используемых для разработки и выполнения программы. Так если основными, определяющими источниками ресурсного обеспечения программы служат ресурсы региона (региональные, муниципальные бюджеты, средства региональных участников программы, кредиты, предоставляемые этим участникам под гарантии территориальных органов власти, иностранные вложения в региональные объекты), то есть основания считать такие программы территориальными.

Управление территориальными программами, функции и компетенции управления, ответственность за качество и эффективность управления должны быть возложены на государственные и местные органы территориального управления.

Масштабы и интенсивность программно-целевого подхода при решении территориальных проблем зависят от системы управления экономикой страны в целом, от реализуемой в стране социально-экономической стратегии и вытекающей из нее региональной экономической политики.

Направления программно-целевого подхода в решении региональных проблем

Регионы России видят в региональных программах средство обеспечения экономического подъема за счет мобилизации собственных ресурсов и федеральной поддержки. Применение программно-целевых методов на уровне региональных, территориальных хозяйственных систем призвано способствовать территориальной интеграции хозяйственных систем субъектов разных организационно-правовых форм управления и форм собственности.

Для сохранения производственно-экономической общности территорий должны быть налажены внутрирегиональные взаимосвязи и взаимодействия. Регионально-территориальные программы, аккумулируя взаимодействия самых разных хозяйствующих субъектов, участвующих в решении единой проблемы и достижении общей программной цели, вносят заметный вклад в пространственную и временную координацию и интеграцию социальных, научно-технических, производственно-экономических процессов. Тем самым территориальные программы частично принимают на себя функции координации и интеграции, которые в условиях централизованно управляемой экономики возлагаются на директивные планы.

В связи со значительной дифференциацией разных территорий России по параметрам экономического состояния, благосостояния населения, факторов экономического роста прорисовываются различающиеся по целевой направленности типы территориальных программ:

1. Программы развития регионов (территорий), обладающих потенциалом, позволяющим им стать лидерами экономического роста.

2. Программы преодоления кризисного состояния и обеспечения перехода к устойчивому развитию депрессивных регионов.

Для первой категории программ целевые показатели должны отражать устойчивый экономический рост и высокую эффективность, отдачу ресурсного потенциала территории. Для программ второй категории на первый план выходят показатели стабильности, предотвращения спада, возможностей самообеспечения, минимизация зависимости от федерального бюджета, удовлетворения потребностей экономики и социальной сферы, занятости и доходов населения. Программы этого рода могут быть названы антикризисными программами и программами внешней поддержки территории.

Преимущество программно-целевого метода обусловлено целенаправленностью на решение важных социально-экономических проблем. Выделим следующие направления программно-целевого подхода в решении региональных задач:

- формирование новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств; объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные абсолютные и относительные преимущества региона;

- обеспечение экономической и финансовой устойчивости региона, общественной, экономической, социальной, экологической безопасности;

- создание благоприятных экономических условий функционирования и развития региональных предприятий и производств посредством улучшения инвестиционного климата, обеспечения режима наибольшего благоприятствования для региональных товаропроизводителей, занятых в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства;

- придание развитию экономике региона выраженной социальной ориентации;

- активизация правовых и иных форм содействия малому и среднему предпринимательству в регионе;

- развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального (внутрирегионального) значения;

- совместное с другими регионами создание общих производственных и инфраструктурных объектов, обеспечение экологической безопасности;

- законодательное, нормативно-правовое подкрепление региональных программ.

В число задач общегосударственного уровня следовало бы включить сохранение единого экономического пространства страны и развитие процессов межрегиональной экономической интеграции, формирование общероссийского рынка, развитие государственного сектора экономики, преодоление чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, стимулирование экономического роста развитых и государственную поддержку кризисных и депрессивных регионов, а также регионов со сложными условиями хозяйствования и государственного регулирования (районы Арктики, Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, Дальнего Востока, приграничные регионы и др.). Их решение непосредственно влияет на уровень экономической безопасности страны.

Эти задачи закономерно связаны с укреплением российской государственности, как это определено Указом Президента Российской Федерации № 803 от 3 июня 1996 года “Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации”.

Целезадающими документами при разработке программ выступают Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р; Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1996 № 909; Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом Российской Федерации 18.09.2008 № Пр-1969; Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.12.2010 № 2205-р; Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 09.10.2007 № 1351; Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Президентом Российской Федерации 13.06.2012; Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 № 2227-р; Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.08.2009 № 1123-р.

Виды региональных программ

Региональные программы в зависимости от масштаба и органов, несущих ответственность за их разработку и реализацию, целесообразно разделить по уровням на следующие виды, категории:

- Региональные программы общефедерального значения, разрабатываемые и реализуемые федеральными органами государственной власти. К разработке этих программ привлекаются также администрации регионов, округов, на которые распространяют действие данные программы. Подобные программы призваны служить обеспечению неотложных федеральных нужд и преодолению крупномасштабных чрезвычайных ситуаций (федеральные целевые программы «Миграция», «Малочисленные народа Севера», «Чернобыль» и другие). За выполнение программ ответственность несут федеральные органы и органы управления заинтересованных регионов.

- Региональные программы межрайонного значения, которые составляются и осуществляются федеральными органами государственной власти с активным привлечением администраций субъектов. Данные программы реализуются на территории одного крупного или двух-трех смежных экономических районов России. Целью программ является обеспечение неотложных государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд и решение масштабных экономических и социальных проблем межрайонного характера (программы "Каспий", "Освоение Нижнего Приангарья", "Возрождение Волги" и другие), за выполнение программ отвечают федеральные и региональные органы государственной власти.

- Региональные программы развития субъектов Российской Федерации, разрабатываемые и реализуемые, в основном, на уровне администраций субъектов Федерации. Программы служат инструментом обеспечения неотложных государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодолению региональных чрезвычайных ситуаций. За выполнение программ в основном отвечают региональные органы государственной власти, при сохранении ответственности за федеральными органами (государственные заказчики), ответственные исполнители.

- Региональные межмуниципальные программы, которые формируются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций, в некоторых случаях, (например, программа социально-экономического развития Курильских островов на 1994-2005 гг.) с участием федеральных органов власти. Программы осуществляются на территории одного или нескольких экономических подрайонов внутри субъекта РФ или на территории нескольких муниципальных образований, Цель таких программ состоит в обеспечении приоритетных федеральных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и муниципальных нужд, преодолении региональных чрезвычайных ситуаций (программы «Кавказские Минеральные Воды», «Краснодарское водохранилище» и другие). Солидарную ответственность за реализацию программ несут федеральные, региональные и муниципальные органы власти.

- Региональные (локальные) программы развития муниципальных образований, разрабатываемые и реализуемые администрацией субъектов Федерации и местными администрациями. Программы осуществляются на территории одного муниципального образования. Их цель - удовлетворение неотложных муниципальных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, запросов, потребностей преодоление локальных чрезвычайных ситуаций (программы сохранения исторического центра г. Санкт-Петербурга, оздоровления экологической обстановки ряда промышленных центров, подъема экономики малых, многопрофильных городов). Ответственность за выполнение программ лежит на муниципальных, региональных и федеральных органах власти.

Многоуровневая система территориальных программ позволяет в определенной мере компенсировать необходимость ослабления вертикали государственного управления экономикой. Цепная система программ способствует проведению единой государственной социально-экономической политики на всех уровнях управления хозяйством. Во избежание чрезмерной жесткости вертикали управления связи по вертикали должны формироваться не только на директивно-распорядительной, а на согласительной договорной основе, исходя из финансовых отношений, характерных для рыночной экономики.

Применение программно-целевых методов в территориальном планировании и управлении способно повышать уровень государственного воздействия на социально-экономическое развитие территории России, не препятствуя в то же время развитию рыночных процессов и не нарушая суверенных прав органов управления территориями.

Территориальные программы в российской экономике, переходящей на рыночные рельсы хозяйствования, не должны становиться инструментом государственного давления и необоснованного вмешательства в дела территорий, в особенности, если дело касается муниципального самоуправления. Теоретически возможность не обусловленного необходимостью и не подкрепленного законом избыточного влияния государственных органов на процессы формирования и реализации территориальных программ возникает при наличии финансовой зависимости этих программ от бюджетов вышестоящих уровней (зависимости региональных программ от финансирования из федерального бюджета и муниципальных программ от финансирования из регионального бюджета).

Государственные органы, по решению которых выделяются ассигнования из бюджета вышестоящего уровня на программу, способны выдвигать свои условия и требования, ставя финансирование в зависимость от их соблюдения и выполнения. Если желания вышестоящих государственных органов не противоречат программному замыслу, то они должны быть соблюдены участниками, исполнителями программы. В противном случае следует рассматривать требования государственных органов, деформирующие цели и задачи территориальной программы, как недопустимое вмешательство в программу.

Не исключено наличие несовпадения интересов органов разного уровня при формировании территориальных программ. Например, интересы органов субъектов Федерации могут вступать в противоречие с интересами федеральных органов, а интересы муниципалитетов отличаться от интересов субфедеральных органов власти. В подобных ситуациях необходимо искать и принимать компромиссные решения исходя не из принципа главенства более высокого уровня иерархии управления, а в соответствии с принципом обеспечения эффективного преодоления программной проблемы при наименьших совокупных затратах ресурсов.

Иначе говоря, при разработке и реализации территориальных программ, в формировании, исполнении, ресурсном обеспечении которых участвуют федеральные, региональные, местные органы, государственные и негосударственные структуры, должно быть в максимально возможной степени соблюдено правило равнозаинтересованиости и равновыгодности сторон. А сами стороны, заинтересованные в программе, должны руководствоваться общим желанием успешно решить программную проблему, достичь программных целей.

программный целевой метод государственный управление

Список литературы и источников

1. Райзберг Б.А. Целевые программы в системе государственного управления экономикой. - М.: Лаборатория Книги, 2012. - 332 с.

2. Любовный В.Я. Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации В.Я. Любовный, И.Ф. Зайцев, А.Б. Воякина. - http://vasilievaa.narod.ru/mu/stat_rab/books/mpsf/1.html.

3. Указ Президента Российской Федерации от 03.06.1996 № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации».

4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р.

Размещено на Allbest.ru