Государственные программы: реальный или потенциальный инструмент регионального развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт экономики и организации промышленного производства

Отдел «Темпы и пропорции промышленного производства»

Государственные программы: реальный или потенциальный инструмент регионального развития

к.э.н., доцент Алексеев А.В.

Пять направлений развития. В Российской Федерации наблюдается активный переход к программным методам управления экономикой. К настоящему времени разработано более сорока государственных программ, которые сгруппированы по пяти основным направлениям: новое качество жизни, инновационное развитие и модернизация экономики, эффективное государство, сбалансированное региональное развитие, обеспечение национальной безопасности. Государственная программа - это система мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности Портал государственных программ Российской Федерации. Перечень государственных программ. http://www.gosprogrammy.gov.ru/Main/Start.. Таким образом, государственные программы - не просто рядовые документы, подготовленные в аппарате Правительства РФ, это отражение видения исполнительной властью путей построения современной экономики в стране.

Сбалансированное региональное развитие. Не ставя задачи рассмотреть все разработанные программы, сосредоточимся на направлении «сбалансированное региональное развитие». Сразу отметим, что логика структурирования комплекса программ ясна не до конца. Казалось бы, должна быть одна общая программа, по сути, концепция, на принципах которой разрабатываются программы развития отдельных регионов и комплекс региональных программ развития. Но концептуальных программ две, а региональных всего четыре. Конечно, необходимость в программах развития Калининградской области, Дальнего Востока и Байкальского региона, Кавказского федерального округа и Арктической зоны не вызывает сомнения, но в РФ есть еще немало регионов, которые также нуждаются в развитии.

Рассмотрим программы «Региональная политика и федеративные отношения» и «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации». Цель первой программы - обеспечение сбалансированного развития субъектов Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 307 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Региональная политика и федеративные отношения" // Собрание законодательства РФ. - М., 2014. - № 18, часть I, ст. 2153.. Второй - обеспечение равных условий для устойчивого исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и повышения качества управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансам Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 310 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - М., 2014. - № 18, часть II, ст. 2156.. Таким образом, собственно за региональное развитие отвечает программа «Региональная политика и федеративные отношения». Программа «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» ориентирована на повышение качества исполнения государственных обязательств перед гражданами РФ.

Для эффективного исполнения обязательств требуется создание соответствующей материальной основы. Остановимся подробнее на том, как предполагается решать эту проблему в рамках программы «Региональная политика и федеративные отношения». В формулировке цели программы обращает на себя внимание термин «сбалансированное развитие». Не «ускоренное», не «динамичное», ни даже «инновационное», а именно «сбалансированное». Но термин «сбалансированное» неоднозначен. Под сбалансированностью можно понимать и воспроизводство ранее сложившейся несбалансированности и стремление привести сложившуюся несбалансированность в рамках различных регионов к сбалансированности. Более того, в последнем случае можно идти к балансу со стороны доведения слаборазвитых регионов до уровня высокоразвитых, а можно и к низведению высокоразвитых до уровня низко развитых. Понятно, что последний вариант никто всерьез не рассматривает, но ясно и то, что при принятом императиве достижения сбалансированности в смысле равенства, реализация второго варианта существенно проще первого. В программе явно имеется в виду сбалансированность второго типа, исходящая из того, что российские регионы значительно отличаются по уровню социально-экономического развития. В программе констатируется необходимость сосредоточиться на уменьшении разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами и принять меры, направленные на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Здесь не уйти от вопроса: «А нам действительно требуется сбалансированное развитие?». Ведь в пользу несбалансированного развития можно найти не меньше аргументов. Так, можно не без оснований утверждать, что сейчас нам как раз требуется несбалансированное, в частности опережающее развитие, например, арктической зоны. Или опережающее развитие одних регионов по отношению к другим не противоречит принципу сбалансированного развития, лежащего в основе программы? Внятного ответа на этот вопрос в программе нет. При желании ее основные положения можно интерпретировать по-разному. Но невнятность текста, желание разработчиков оставить себе поле для маневра, возможно, хороший прием в дипломатии, но не в программном документе. Исполнителям программы не видны ее реальные приоритеты, не ясно, что же на самом деле скрывается под «гладкими» формулировками. Итог известен: программа, не успев начаться, превращается в очередной документ для отчета о проделанной работе соответствующего ведомства, но никак не руководством для заинтересованных лиц к активным действиям.

Сомнения в управленческой силе представленного инструментария усиливаются при обращении к показателям ожидаемых результатов реализации программы. Так, основной целевой индикатор программы сформулирован как: «Сокращение дифференциации соотношения темпов роста показателей экономического развития (реальные располагаемые денежные доходы населения, объем инвестиций в основной капитал, объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации) по 10 субъектам Российской Федерации с наибольшим значением и 10 субъектам Российской Федерации с наименьшим значением показателей с 1,35 до 1,1» Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 307 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Региональная политика и федеративные отношения" // Собрание законодательства РФ. - М., 2014. - № 18, часть I, ст. 2153..

Выбор целевого индикатора в формате «все в кучу» (и доходы, и инвестиции, и налоги) странен. Такой подход не бесспорен для федеративного государства с более или менее сбалансировано развитыми регионами. Но еще менее он объясним для России, где требуется опережающее развитие не самых развитых восточных регионов, причем как по экономическим, так и по политическим соображениям.

Действительно, курс на выравнивание денежных доходов населения в южных и северных регионах страны требует аргументации, которой в программе нет. Не меньше вопросов вызывает и ориентация программы на выравнивание инвестиций в регионах, находящихся на разной стадии развития. То, что инвестиционную активность необходимо усиливать во всех регионах, сомнения не вызывает, но почему ее нужно выравнивать?

Еще большее недоумение вызывает задача уравнивания налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета РФ. На период действия программы стоит задача развить и, тем самым, выбить основания у «мирового сообщества» для разговоров, а, впоследствии, возможно, и действий по мягкому или жесткому отторжению у России ее восточных и арктических территорий. Сколько-нибудь значимое налоговое наполнение бюджета, которое, безусловно, возникнет как следствие освоения этих территорий, дело более отдаленного будущего. Не вложившись в развитие северных и восточных регионов требовать от них равного по отношению к центральным и южным районам страны налогового вклада, означает, что ни о каком реальном развитии здесь речь не идет. Таким образом, основной целевой индикатор программы ориентирует ее участников на достижение скорее каких-то бухгалтерских, а не стратегических целей.

Остальные целевые показатели программы имеют скорее социально-политическую, а не экономическую направленность и напрямую не задают стимулы для интенсивного экономического развития отдельных регионов. Как формулировка программы, так и ее основной целевой индикатор несут в себе некоторую двусмысленность: по своему пафосу программа ориентирована на то, чтобы все регионы России стали высокоразвитыми, а по внутренней логике - чтобы они были более или менее едины, прежде всего, в социально-экономическом смысле. При кажущемся сходстве указанных подходов, внутренне они существенно различны. Поднять слаборазвитые регионы до уровня высокоразвитых - сложная задача, обратная же - опустить высокоразвитые регионы до уровня слаборазвитых существенно более проста в реализации. В главном оценочном показателе успешности реализации программы, таким образом, заложена мощная мина: уровнять всех в бедности гораздо проще, чем поднять бедных до уровня богатых. Есть риск, что когда с ответственных за реализацию программы начнут спрашивать за исполнение показателя «сокращение дифференциации» они выйдут на требуемые параметры, но на низком, а не на высоком как изначально, очевидно, задумывалось уровне.

Рассмотрим задачи, которые предполагается решить, чтобы достичь заявленной в программе цели. Задачи сформулированы достаточно четко:

· стимулирование органов государственной власти к наращиванию собственного экономического потенциала;

· совершенствование федеративных отношений, укрепление российской нации,

· стимулирование переселения соотечественников в РФ, решение демографических проблем, в первую очередь на территориях приоритетного заселения Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 307 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Региональная политика и федеративные отношения" // Собрание законодательства РФ. - М., 2014. - № 18, часть I, ст. 2153..

Достаточно ли решить эти задачи, чтобы реализовать цель программы? Ответ зависит от трактовки понимания цели. Если понимать ее как достижение равенства в условной бедности, то - да. Если как «равенства в богатстве» - вряд ли.

Действительно, развитие региона определяется тремя группами факторов: финансовыми, кадровыми и институциональными Алексеев А.В. Структурные и институциональные условия становления инновационной экономики // Регион: экономика и социология. - Новосибирск, 2011. - № 1. - С. 91-103.. С 2013 по 2020 гг. на реализацию программы предполагается выделить 155 млрд. руб. С учетом того, что инвестиции в основной капитал в РФ в 2013 г. составили 13,3 трлн. руб. программа явно не претендует на реализацию каких-либо значимых инвестиционных проектов, выравнивающих технологический базис российских регионов.

Таким образом, создание материальной основы для успешного развития российских регионов в рамках программы не предполагается. Это обстоятельство только усиливает значимость отражения в программе оставшихся двух факторов.

Однако переоценивать заложенный в программе потенциал кадрового роста в регионах не стоит. Основные усилия здесь направлены на повышение качества кадрового обеспечения органов местного самоуправления. Задача, безусловно, важная, но непосредственно на сбалансированное развитие регионов не влияющая.

Отдельная подпрограмма в кадровом блоке «Оказание содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Задача тоже важная, но скорее в гуманитарном и политическом, чем в экономическом смысле. Так, в подпрограмме речь идет даже не о переселенцах, а о «количестве выданных свидетельств участника» подпрограммы (примерно по 30 тыс. в год), что на фоне 144 млн. населения России не делает погоды ни на российском рынке труда, ни в региональном развитии. расходный обязательство российский финансы

Институциональная составляющая программы потенциально сильнее. «Потенциально» потому, что хотя в тексте программы сказано много правильных слов о планируемых изменениях в законах и иных законодательных актах РФ в целях оптимизации механизмов и условий делегирования полномочий РФ органам государственной власти субъектов РФ, так и остается неясным, в чем именно они будут заключаться, и почему эти решения приведут к ожидаемому сбалансированному развитию.

Несколько необычно представлены риски реализации программы:

· ведомственный подход при совершенствовании разграничения полномочий;

· отсутствие системного подхода при перераспределении полномочий между уровнями власти;

· недостаточное материально-техническое и финансовое обеспечение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;

· отсутствие надлежащего кадрового обеспечения для реализации полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе при обеспечении квалифицированными кадрами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно теории риск-менеджмента это не риски, это их причины - вполне определенные (не вероятностные) факты, которые порождают неопределенность. Эти причины могут вызвать (а могут и не вызвать) вероятностное событие - риск, например, невыход на заданные параметры целевых индикаторов. Если же риск произошел, то у него могут быть последствия, а могут и не быть. Например, недостижение цели программы либо по качеству реализации цели, либо не выдерживание сроков, либо выход за рамки утвержденного бюджета. Здесь важно определиться, на какую часть связки «причина риска - риск - последствия риска» следует направить усилия по сокращению влияния риска. Если реагировать на последствия риска, придется менять команду, реализующую программу, сдвигать сроки, выделять дополнительные деньги; если на сам риск - изыскивать дополнительные человеческие и финансовые ресурсы для выхода на соответствующие целевые показатели, а если на причину риска - следует вначале разобраться с ведомственным подходом, правильно определить полномочия, усилить кадровый состав исполнителей программы и т.п.

В программе апелляция к причинам риска решена весьма изящно: «управление указанными рисками планируется осуществлять в рамках деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы» Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 307 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Региональная политика и федеративные отношения" // Собрание законодательства РФ. - М., 2014. - № 18, часть I, ст. 2153.. То есть если что-то пойдет не так - все вопросы к Правительственной комиссии, а не к ответственным за реализацию программы.

Проведенный анализ показывает: принятая программа нуждается в доработке. Основное направление - более строгое следование методологии программного подхода. В первую очередь это: уточнение и более строгое обоснование цели проекта, жесткое выстраивание вертикальной логики достижения цели проекта (цель-задачи-виды деятельности с соответствующей иерархизацией разработанных подпрограмм и планом-графиком их реализации), уточнение системы объективно-проверяемых индикаторов для каждого уровня вертикальной логики, выделение ресурсов (как финансовых, так и организационно-правовых), достаточных для выхода на целевые ориентиры соответствующего уровня.

Программный метод обладает бесспорным управленческим потенциалом. Однако этот потенциал работает, когда проектная деятельность выстроена в строгом соответствии с методологией метода. Если же метод правится под ограничения «текущего момента», то ожидать выхода на целевые индикаторы программ в заданные сроки и в рамках выделенного бюджета не приходится. Тем не менее, проведенный анализ показывает, что даже сравнительно небольшая корректировка представленного документа будет способствовать тому, сбалансированное региональное развитие будет достигнуто благодаря, а не параллельно рассмотренной государственной программе.

Размещено на Allbest.ru