Экономико-правовые риски системы государственных закупок в условиях реализации стратегии импортозамещения

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ РИСКИ СИСТЕМЫ ГОСЗАКУПОК В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИЯ Работа выполнена в рамках гранта РГНФ № 16-32-00055/16 "Механизм участия институтов гражданского общества в повышении эффективности системы государственных закупок в РФ».

Белокрылов К.А.

Современный поворот национальной экономики к реализации четко выраженной стратегии импортозамещения обычно датируют введением экономических санкций западных стран против России в связи с украинскими трагическими событиями в 2014 г. Однако, по нашему мнению, этот поворот начался несколько ранее - уже в 2012-2013 гг. начали расти объемы производства большинства видов отечественных продовольственных товаров (таблица 1). Эти позитивные тенденции отражали реализацию принятой стратегии снижения зависимости страны от масштабного импорта, повышения степени национальной продовольственной и, в целом, экономической безопасности. Конечно, санкции и ответные меры России определили объективную необходимость замещения запрещенного импорта отечественными товарами.

К тому же особенностью современной политики импортозамещения является ее совпадение по времени с осуществлением реиндустриализации на основе разработки новой промышленной политики. Подчеркнем, что реиндустриализация - это не специфика России, она является общеэкономической стратегией, ставшей особенно характерной после глобального кризиса 2008-2009 гг. для развитых стран, осуществляющих решоринг (возврат ранее выведенных за рубеж производств). Возрождение отечественной промышленности на территории развитых стран после мирового финансового кризиса - первого кризиса постиндустриальной экономики, показавшего чрезвычайную неустойчивость экономики с доминированием сферы услуг, обусловило рост производства промышленной продукции в США и ЕС. Она столкнулась на рынках с китайскими, индийскими, малазийскими товарами, что привело к перенасыщению рынков, торможению азиатских и других развивающихся экономик, падению спроса на энергоносители и цен на них, прежде всего, на нефть. Это, фактически, проявилось во второй волне кризиса, начавшейся в РФ в 2015 г. и сохранившейся в 2016 г., хотя темпы падения ВВП снижаются (99,1% в 1 полугодии 2016 г.).

Для России реиндустриализация еще более значима, чем для развитых стран вследствие незавершенности формирования четвертого (индустриального) технологического уклада и произошедшей в процессе рыночных преобразований 1990-х годов масштабной деиндустриализации национального производства. Отметим, что процессы реиндустриализации ускоряются не только в центре, но и в российских регионах, некоторые из которых выдвигаются в регионы-лидеры по динамике промышленного производства. Так, в Ростовской области прирост промышленной продукции в 2015 г. составил 54,6%, а за январь-август 2016 г. 15,9%, что существенно выше, чем по России в среднем (рисунок 1).

Таблица 1 Динамика производства импортозамещающих продуктов

Совмещение процессов реиндустриализации и импортозамещения обеспечивается в Ростовской области успешной реализацией ряда импортозамещающих проектов:

- производство высокотехнологичных тканей из синтетических волокон АО «БТК Групп», обеспечивающее локализацию в России различных вариантов отделки тканного и трикотажного полотна и снижение зависимости швейного производства от импортных поставок (объем инвестирования 3 653 млн. руб., запущен в 2015 г.);

- производство пьезокерамики на базе АО «Таганрогский завод «Прибой» (стоимость проекта 562 млн. руб.), позволяющее обеспечить приборостроительные предприятия России современными пьезоматериалами и изготовленными на их основе пьезоэлементами (запуск в 2016 г.);

- производство нового комбайна RSM 161 на заводе «Ростсельмаш», в конструкции которого реализованы более 20 запатентованных инновационных решений, обеспечивающих его соответствие самым современным мировым стандартам по техническому уровню, экологическим и эргономическим требованиям (общая стоимость проекта более 1200 млн. руб., запущен в 2015 г.);

- инвестиционный проект по производству генераторов и электродвигателей для тепловозов на ООО «ПК «НЭВЗ», позволяющий отказаться от закупки продукции производства ГП «Электротяжмаш» (г. Харьков, Украина) (запуск 2016 г.);

- выпуск изделий промышленной электроники - преобразователей для железнодорожного транспорта и телекоммуникаций на ООО «Гринмакс» (г. Азов) (стоимость проекта 835 млн. руб., запущен в 2016 г.).

Рисунок 1. Сравнительная динамика промышленного производства в РФ и Ростовской области.

импортозамещение производство промышленный инвестиционный

Следует отметить, что примеры наложения процессов реиндустриализации (точнее, первичной индустриализации) и импортозамещения имеются и в недавней мировой экономической истории Bessam H.-E., Gadow R., Arnold U. Industrialization Strategy Based on Import Substitution Trade Policy // Designing Public Procurement Policy in Developing Countries. - London: Springer Science, 2012. - Р. 53-90. . Стратегия импортозамещающей индустриализации, целью которой является создание местного производства ранее импортируемых товаров для замену импорта промышленных товаров импортом оборудования и техники Felix D. Monetarists, structuralists, and import-substituting industrialization: a critical appraisal // Business Economics. 1965. - N 1 (10). - Р.137-153., была доминирующей стратегией в третьем мире в 1960-е годы Waterbury J. The long gestation and brief triumph of import-substituting industrialization // World Development. 1999. - N 2 (27). - P.323-341.. Ее новый вариант с несколько трансформированной целевой установкой - замена традиционного сырьевого экспорта экспортом продукции Karunaratne N. Export oriented industrialization strategies // International economics. 1980. - N 15 (5). - P. 217-223. - был предложен Международным валютным фондом (МВФ) и Всемирным банком как доминирующая стратегия для новых развивающихся стран и эффективно реализован в осуществлении индустриализации, ориентированной на импортозамещение "азиатскими тиграми" (Южная Корея, Тайвань, Гонконг, Сингапур), а также Мексикой, Китаем, странами Юго-Восточной Азии, обеспечившими протекционистскую защиту местных молодых отраслей от международной конкуренции для того, чтобы дать им возможность приобрести опыт Mazumdar D. Import-substituting industrialization and protection of the small-scale: The Indian experience in the textile industry // World Development. 1991. - N 19 (9). - P. 1197-1213..

Для нашей страны в настоящее время эта протекционистская защита является вынужденной вследствие реализуемых уже более 2 лет жестких финансово-экономических санкций США, ЕС и ряда других стран против России и введенного РФ продовольственного эмбарго. Наряду с этими прямыми протекционистскими мерами политика импортозамещения, совмещенная со стратегией реиндустриализации, осуществляется посредством реализации многообразных косвенных мер, в качестве которых эффективно используются масштабные (более 33% ВВП в 2015 г.) закупки товаров, работ услуг для государственных, муниципальных нужд и нужд регулируемых организаций. Поэтому существенную роль в развитии отечественных импортозамещающих производств играет государство, с одной стороны, обеспечивая существенную финансовую поддержку через новый институт - Фонд развития промышленности, а с другой, - через существенную реструктуризацию всей системы закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

Однако результаты ряда проведенных исследований Белокрылова О.С. Методы снижения рисков коррупции в системе государственных и муниципальных закупок // Journal of Economic Regulation. 2015. - Т. 6, № 4; Гуцелюк Е.Ф. Определение признаков наличия коррупционных рисков в извещении и документации о закупках для государственных и муниципальных нужд // Северо-Кавказский юридический вестник. 2016. - № 2. - С. 122-127., мониторинг системы государственных закупок Министерском экономического развития, проверки Счетной палаты показывают, что она является источником многообразных экономических и правовых рисков, важнейшим из которых выступает риск коррупции. Хотя введение рыночных механизмов в систему закупок продукции, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд изначально было направлено на предотвращение коррупции, тем не менее громкие дела в Оборонсервисе, Олимпстрое, Министерстве транспорта свидетельствуют о том, что именно система госзакупок стала наиболее коррумпированной. На наш взгляд, это обусловлено рядом факторов. Прежде всего это непрерывных рост объемов государственных расходов - на 5,5% даже в сложном 2016 г., когда доходы государства существенно снизились в условиях кризисной ситуации (хотя с четко тестируемой тенденцией минимизации темпов снижения ВВП) в национальной экономике и падения нефтяных цен на мировых рынках, вследствие чего доля доходов от нефти и газа в федеральном бюджете снизилась с 51% в 2013-2014 гг. до 44% в 2015 г. и, как ожидается, снизится до 35 % в 2016 г.

Вторым рискогенным фактором в системе госзакупок является рост дефицита бюджета - только федерального с 1% в 2015 г. до 3%, планируемых на 2016., но уже за 1 квартал 2016 г. он составил 712,9 млрд. руб. или 3,7% ВВП. Это повышает, прежде всего, финансовый риск смещения сроков получения бюджетных средств традиционно на декабрь, что обусловливает специфическую конфигурацию годовой траектории инвестиционной активности в России (рисунок 2) - с традиционным пиком в ноябре-декабре, либо вовсе перенесение поступлений из бюджета на следующий год.

В 2015 г. только закупки государства составили 6,8 трлн. руб. (рост 10%) (без муниципальных закупок и закупок регулируемых организаций), а в целом 22 % ВВП поступает на рынок государственных закупок, который является тем самым одним из важнейших инструментов реализации государственной экономической политики и, в частности, промышленной.

С целью ориентации системы государственных и муниципальных закупок, осуществляющей удовлетворение потребностей субъектов государственного сектора, на обеспечение импортозамещения в последние годы введен ряд ограничений или прямой запрет на закупку для нужд госсектора ряда видов товаров зарубежных производителей.

Рисунок 2. Траектория инвестиционной активности в течение года в РФ.

Следует отметить, что некоторые преференции отечественным (региональным, местным) производителям легитимны и вне современной вынужденной Белокрылова О.С. Институциональная модернизация стратегии экономического развития в условиях принуждения к импортозамещению // Journal of Economic Regulation. 2014. - Т. 5, № 3. - С. 6-13. политики импортозамещения. Так, в соответствии с Методическими рекомендациями по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)" заказчик обязан при проведении закупки провести "анализ рынка, который должен охватывать всю логистическую цепочку, все категории расходов с определением причин неконкурентоспособности и потенциала для расширения местных поставок" Watermeyer R. Linking Developmental Deliverables to Public Sector Contracts // Designing Public Procurement Policy in Developing Countries. - London: Springer Science, 2012. - Р. 42. . Кроме того, целесообразно было бы использовать в этом отношении опыт других стран, обязав заказчика выявить местные и импортные компоненты, и что еще важнее, импортные товары, за поставку которых представляется сравнительное преимущество для местного снабжения, и районы, в которых наблюдается неконкурентоспособность местной базы снабжения или/и возникает необходимость увеличить безопасность поставок. Характеристики, сильные и слабые стороны поставок в этих районах должны быть проанализированы, в том числе с точки зрения оценки местных и импортных цен, структуры затрат и факторов стоимости поставок местных и зарубежных поставщиков, детерминант конкурентного преимущества.

Следует при этом отметить и негативные эффекты стратегии импортозамещения, реализуемой через госзакупки: в долгосрочном периоде запреты, особенно на закупки оборудования и технологий, на наш взгляд, провоцируют расширение экономического риска усиления консервативности используемых технологических систем, снижения качества продукции вследствие неограниченности по времени действия введенных протекционистских мер, а с другой стороны, роста стоимости контрактов вследствие снижения уровня конкуренции на торгах. Этот негативный эффект четко проявился в 2015 г., когда цены госконтрактов вследствие импортозамещения возросли на 40% Минэкономразвития предложило постепенно отказываться от ограничения госзакупок импорта // Ведомости. - М., 2016. - 3 февраля..

Для компенсации этих негативных эффектов Постановлением Правительства РФ от 18.07.2016 № 684 внесены изменения в Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2013 г. № 1224, в соответствии с которыми отменены ограничения закупок товаров, происходящих из иностранных государств, для нужд обороны страны и безопасности государства для МВД, ФСБ, ФСО, СВР и Управления делами Президента.

Помимо запретов и ограничений по ряду товарных позиций стратегия импортозамещения реализуется также через расширение преференций отечественным производителям в процессе госзакупок. Согласно законодательству, при проведении электронных торгов для иностранных участников цена понижается на 15% по сравнению с ценой, на которой остановился аукцион. Но если последнее предложение сделано российским товаропроизводителем, то цена не изменяется. При проведении конкурса и запроса предложений при помощи понижающего коэффициента также обеспечивается преимущество российского товаропроизводителя в цене. При определении победителя с позиции цены для российских товаропроизводителей-участников торгов она снижается на 15%, и эта сниженная цена сравнивается с офертами иностранных участников торгов. Если в этих условиях побеждает российский производитель, то контракт заключается по первоначальной цене, без вычета 15%-го снижения. Следовательно, эта преференция используется лишь для оценки заявок. Однако такие преференции, обеспечивая эффективную государственную поддержку отечественных производителей в сложных экономических условиях, объективно провоцируют рост экономического риска роста цен государственных контрактов по закупкам.

Сохраняются достаточно высокие правовые риски в системе госзакупок, обусловленные некомпетентностью заказчиков (хотя, например, в Пилотном центре госзакупок ЮФУ только в 2015 г. проведено повышение квалификации более 5600 государственных и муниципальных служащих Ростовской области и др. регионов РФ. Однако согласно мониторингу контрактной системы Минэкономразвития РФ в 1 полугодии 2016 г. неэффективными признаны около 5 тыс. процедур определения поставщика на сумму более 92,7 млрд. руб., что свидетельствует о недостаточном уровне квалификации заказчиков.

Введение с 1 января 2014 г. единой контрактной системы государственных и муниципальных закупок повысило степень конкурентности рынка государственных закупок, поскольку число участников на одни торги выросло с 2,5 в 2014г. до 3 в 2015 г. и 3,2 в первом квартале 2016 г., что также свидетельствует о его растущей эффективности. На наш взгляд, это снижает экономические риски для общественного сектора, обеспечивая повышение качества удовлетворения общественных потребностей, в частности за счет растущей централизации закупок.

Централизация закупочной деятельности снижает правовой риск некомпетентности заказчика, особенно сельских поселений, муниципальных учреждений системы образования и здравоохранения. Централизация закупок, например, для всех учреждений системы образования Сальского района Ростовской области обеспечивает:

- получение экономии от масштабов закупок;

- повышение эффективности закупок вследствие повышения уровня профессионализма централизованного заказчика;

- сокращение издержек: приобретение стандартизованных продуктов позволяет исключить дублирование стратегических, управленческих, операционных и административных функций, эффективно обосновать начальную (максимальную) цену контракта, к примеру, при получении коммерческих предложений;

- снижение правовых рисков и рисков оппортунистического поведения заказчиков (риска коррупции) вследствие повышения квалификации персонала, освобожденного в рамках работы централизованного органа от иных, не относящейся к закупочной сфере деятельности; обеспечения соответствия компетенций закупщиков требованиям профессионального стандарта специалиста в сфере закупок;

- снижение риска появления противоречий и ошибок в документах, способствуя большей четкости, измеримости, прозрачности, подотчетности закупочных процедур.

В централизованных системах закупок концентрация человеческого капитала и опыта позволяет собрать команду профессионалов для исследований рынка, подготовки документации, совершенствования закупочных стратегий. Еще один положительный эффект централизации проявляется при закупке стратегических товаров. Связанные с такими товарами решения влияют на деятельность всего закупающего органа, особенно, когда речь идет о частных организациях. В государственном секторе в эту категорию попадают закупки для оборонной промышленности, здравоохранения и так называемые «зеленые» закупки. Централизация влечет большие выгоды при снабжении сетевых отраслей - повсеместном внедрении инновационных стандартов, программного обеспечения и т.д.

Таким образом, поскольку важнейшим фактором достаточно высоких экономических и правовых рисков в системе госзакупок является нестабильность и противоречивость законодательства, непредвиденные действия государственных органов, неопределенность государственной закупочной политики, то, на наш взгляд, значимым механизмом снижения неопределенности будущего, а значит, и коррупции выступает централизация принятия управленческих решений. Так, в целях усиления контроля по основным этапам закупок муниципалитета осуществляется централизация этих функций контроля в Администрации г. Ростова-на-Дону на основе создания новой структуры - департамента конкурентной политики. Очевидно, аналогичные уполномоченные органы целесообразно создавать на муниципальном уровне, прежде всего в сельских районах.

Размещено на Allbest.ru