Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ» Выпуск 6 (25), ноябрь - декабрь 2014

http://naukovedenie.ru publishing@naukovedenie.ru

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

http://naukovedenie.ru 147EVN614

Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ» Выпуск 6 (25), ноябрь - декабрь 2014

http://naukovedenie.ru publishing@naukovedenie.ru

1

http://naukovedenie.ru 147EVN614

УДК 336.025

ФГБОУ ВПО «Московский государственный университета экономики, статистики и информатики» Россия, Москва¹

Проблемы осуществления закупок инновационной продукции в рамках федеральной контрактной системы

Ослопова Татьяна Петровна

E-mail: osl.t@mail.ru

Аннотация

закупка бюджетирование инновация контрактный

На современном этапе чрезвычайную актуальность реформирования системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд осознают все заинтересованные стороны - государство, бизнес, общество. В статье рассматривается ряд проблем, связанных с формированием нового института в сфере закупок - контрактной системы, анализируются ключевые факторы, ограничивающие и стимулирующее ее развитие. Рассматривается система государственных закупок как механизм формирования институциональной среды, способствующей инновационному развитию национальной экономики. Проведен многосторонний анализ закона о контрактной системе, разработан алгоритм действий заказчика при выборе способа размещения заказа. Выявлена взаимосвязь бюджетирования и осуществления закупочной деятельности. Закон направлен на стимулирование открытости, прозрачности, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, эффективность осуществления закупок. В рамках реализации принципа стимулирования инноваций выявлены элементы, тормозящие его воплощение. Контрактная система рассмотрена как совокупность сложнейших процессов, объединяющих различные сферы экономической деятельности и нацеленных на прогрессивное развитие. Сформулированы предложения по преодолению проблем, выявленных при проведении анализа закона о контрактной системе, что позволит осуществить более эффективно использование бюджетных средств в рамках инновационной трансформации российской экономики.

Ключевые слова: инновационное развитие; контрактная система; стимулирование инноваций; государственный (муниципальный) заказ; закупочная деятельность; способы размещения заказа; конкурентные процедуры; целевые программы; бюджетирование; инновационная продукция.

Abstract

Oslopova Tatyana Petrovna

Moscow State University of Economics, Statistics and Informatics

Russia, Moscow

E-mail: osl.t@mail.ru

Implementation problems of procurement of innovative products under the Federal contract system

In today's world the extraordinary actuality of reformation of the procurement products, works and services for providing state and municipal needs system is realized by all concerned parts - state, business, society. In the article a number of problems, concerned with forming new institute in sphere of procurement - contract system were examined, also key factors, that delimit and stimulate its development were analyzed. The system of state procurements was viewed as mechanism of forming institutional sphere that stimulate innovative development of national economy. Many-sided analysis of the law of the contract system was conducted the algorithm of actions of the customer when choosing the way of the placing an order was developed. Interaction between budgeting and realization procurement activity was uncovered. The law is aimed at stimulating openness, transparency, ensure competition, professionalism of customers, encourage innovation, efficiency of procurement. Within framework of the realization of principle of stimulating innovations were revealed parts, that blocking its realization. The contract system was examined as totality of the most difficult processes that combine different spheres of the economic activity and these processes are aimed at progressive development. For overcoming problems, which were revealed in analysis of the law of the contract system, several suggestions were offered. These suggestions will allow realizing of using budgetary funds more efficient within framework of innovative transformation Russian economy.

Keywords: innovative development; contract system; stimulation of innovation; state (municipal) order; procurement activity; ways of placing order; competitive procedures; aim-oriented programs; budgeting; innovative products.

Отношения, связанные с удовлетворением потребностей государственного и муниципального заказчика в товарах, работах и услугах представляют собой одну из сфер экономического оборота, обладающих особой значимостью с точки зрения эффективного функционирования экономики. Весьма очевидно, что развитая система закупок выступает действенным механизмом позитивного воздействия на экономику Российской Федерации, в том числе в части формирования элементов инновационной инфраструктуры. Государственные и муниципальные закупки, находясь в центре социальных, политических, экономических процессов в целом, являются объединяющим фактором для сложнейших процессов, регулируемых разными отраслями, реализующие различные по своей природе виды деятельности (административные, экономические, социальные и пр.). В то же время, система закупок выступает связующим звеном между государством и бизнесом. Это устраняет высказываемую специалистами сложность, связанную с невозможностью установления директивным путем взаимодействий между участниками национальной инновационной системы [8, 60]. От того, каким образом в стране организована система закупок зависит не только эффективность расходования бюджетных средств, что само по себе очень важно, но и состояние конкурентной среды, а также перспективы инновационного развития.

Сложившуюся ситуацию в государственных и муниципальных закупках повсеместно критикуют отчасти заслуженно. Так, по мнению И.И.Смотрицкой и др., реализуемая с 2006 г. реформа системы государственных закупок в России имеет фрагментарный и процедурный характер, что не позволяет кардинально улучшить ситуацию в области удовлетворения потребностей государственного (общественного) сектора [4, 4]. В рамках действия Федерального закона 94-ФЗ от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» сложившаяся экономия бюджетных средств подменила эффективность их использования. Данный Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд. Вся суть закона сводилась не к получению качественных товаров, работ и услуг для удовлетворения государственных нужд, а только к заключению контрактов. Имея такую цель, не приходится удивляться низкому качеству полученных результатов.

Этапы и процедуры реализации государственного муниципального заказа

С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товара, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе). Настоящий Федеральный закон предусматривает принципиально иной подход к регламентации и функционированию системы государственных и муниципальных закупок. Новацией закона является закрепление принципов контрактной системы в сфере закупок, которые представляют собой основополагающие руководящие начала и идеи, выражающие сущность и главные направления государственной политики в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и определяющие функционирование контрактной системы в целом [1].

Статья 6 Закона о контрактной системе закрепляет следующие принципы: открытость, прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечение конкуренции, профессионализм заказчиков, стимулирование инноваций, единство контрактной системы в сфере закупок, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товара, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». .

В рамках указанного закона предусматривается следующие этапы реализации: планирование и прогнозирование закупки, определение поставщика (подрядчика, исполнителя), исполнение контракта, оценка его эффективности. Все перечисленные этапы сопровождаются сквозным контролем и аудитом [11, 4]. Схематичное отображение этапов закупочной деятельности представлено на рисунке 1. Каждый этап регламентируется определенными правилами и требованиями, в связи, с чем можно сформулировать определение государственных и муниципальных закупок следующим образом: государственные муниципальные закупки - это закупки товаров, работ, услуг производимые в рамках определенных правил и требований для обеспечения государственных и муниципальных нужд, осуществляемых за счет бюджетных средств и внебюджетных источников.

Рис.1. Этапы размещения заказа в контрактной системе (составлено автором)

Выбор способа закупки заказчиком осуществляется самостоятельно в соответствии с требованиями Федерального закона о контрактной системе. Следует отметить, что случаи неправомерного принятия решения о выборе того или иного способа размещения заказа регламентирует статья 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.20012001 N 195-ФЗ (ред. от 24.11.2014). Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс». , в которой предусмотрено наложение штрафа на должностное лицо принявшее решение в размере от 30 до 50 тысячи рублей. То есть правильный выбор способа закупки дает основание заказчику грамотно и эффективно совершить закупку. Определение способа закупки осуществляется заказчиком в соответствии следующих критериев:

1) предмета и условий исполнения контракта;

2) начальной (максимальной) цены контракта;

3) критериев определения победителя;

4) требуемого срока удовлетворения потребности в объекте закупки.

На сегодняшний день законом о контрактной системе установлено несколько способов осуществления закупки, которые представлены в двух группах - конкурентные процедуры и не конкурентные (табл. 1).

Таблица 1 Способы размещения государственного (муниципального) заказа

(разработано автором)

*Примечание: приведенные в таблице обозначения, соответствующие условиям ограничений в выборе способа закупки использованы в рисунке 2.

Разработанная автором таблица 1 помогает заказчику сделать правильный выбор способа размещения заказа, для обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах. Например, при выборе способа закупки заказчик проверяет, предусмотрена ли данная закупка в перечне товаров, работ, услуг в ст.93 закона о контрактной системе (I) и есть ли возможность заключения контракта с единственным поставщиком. Если нет, то проверяет, указана ли данная закупка в аукционном перечне (E,F), а может эту закупку можно осуществить способом запроса котировок (G), или остается способ проведения конкурса. Заказчик обязан проанализировать нет ли необходимости провести закрытую процедуру (D, F ). Таким образом, методом исключения, заказчик принимает решение о выборе способа закупки. Принимая решение в пользу того или иного способа закупки, целесообразно руководствоваться представленной выше таблицей и алгоритмом действий, отображенных на рисунке 2.

Рис. 2. Алгоритм выбора способа размещения государственного (муниципального) заказа (разработано автором)

Правильное решение в выборе того или иного способа размещения заказа дает возможность заказчику осуществить закупку необходимого товара, работы, услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд в рамках действующего законодательства не нарушая кодекс об административных правонарушениях. Помимо этого, соблюдаются коммерческие интересы предпринимателей, реализующих государственный или муниципальный заказ. При этом, в частности, как справедливо указывает Хвалынский Д.С, аукционы по своей сути противоречат принципам инновационности, поскольку прописанные заказчиком в рамках технического задания инновационные характеристики закупаемой продукции могут спровоцировать привлечение заказчика к административной ответственности антимонопольными органами, поскольку в данном случае торги ориентированы под конкретного производителя, что формально нарушает соблюдение принципа конкуренции [10]. Таким, образом, закон о контрактной системе требует серьезной доработки в этой части, в связи с тем, что производители инновационной продукции при выводе нового товара на рынок какоето время занимают монопольной положение.

Взаимосвязь с бюджетным процессом и проблемы закупочной деятельности

Закупки с одной стороны позволяют решить вопрос, когда, кому и на какие цели пойдут бюджетные средства на удовлетворение потребностей государства, муниципалитетов, общества в целом. С другой стороны, закупочная деятельность в итоге решает вопросы использования средств бюджетов и внебюджетных источников для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Таким образом, закупочная деятельность является важнейшей частью процесса бюджетирования, определяющего его результативность, экономичность и эффективность (рис. 3).

Рис.3. Процесс удовлетворения потребности в товарах, работах, услугах (разработано автором)

Фактически все этапы бюджетирования пронизывают закупочные процессы или проходят параллельно при осуществлении удовлетворения потребностей в товарах, работах или услугах государственного и муниципального заказчика. Так, составление проекта бюджета очередного года (нескольких лет) основано на целевых программах, в которых указаны мероприятия для удовлетворения тех или иных потребностей государства, муниципалитета, общества. Разработка целевых программ осуществляется на основании выявленных потребностей путем исследовании рынка на предмет целесообразности их удовлетворения, а также составление технико-экономического обоснования, т.е. данная процедура схожа с этапом закупочного процесса Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товара, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс». . В соответствии с бюджетным процессом, после утверждения целевых программ реализуется составление проекта бюджета с последующим его утверждением, окончание которого является стартовой точкой для начала следующего этапа закупочного процесса - определение поставщика.

Исполнение условий контракта проходит в процессе исполнения бюджета текущего года или ряда лет. Определение эффективности формирования, размещения и исполнения государственных и муниципальных закупок приходится на период отчета об исполнении бюджета, т.е. полностью вписано в контекст бюджетного процесса. От того, насколько эффективна та или иная закупка, удовлетворены ли потребности, зависит возможность дальнейшего формирования этих же или иных потребностей, что приходится на следующий цикл бюджетного процесса - этап составления бюджета. Данную взаимосвязь заметила И.В. Кузнецова при разработке методического материала по управлению государственными и муниципальными заказами, где она указала: «Такой способ бюджетирования направлен на достижение определенных четко поставленных и экономически обоснованных целей фактически полностью основан на процессах закупочной деятельности» [6, 71].

Для обеспечения динамически устойчивого развития экономики первостепенная роль принадлежит инновациям и их внедрению в процессе инновационной деятельности. Ученые, скептически относятся к закону о контрактной системе, выявляя те или иные разночтения и недоработки, относящиеся к возможности закупок именно инновационной продукции [1; 2; 3]. Согласно предположению Бутовой Т.В одной из главных причин, тормозящих инновационное развитие нашей страны - отсутствие активного спроса на инновации со стороны крупных предприятий, в том числе, со стороны предприятий с государственным участием инфраструктурных монополий. Предлагается создать такой механизм, который позволит повысить спрос на инновационные товары в ходе закупок. Согласно статье 10 Закона о контрактной системе, при осуществлении закупок должен соблюдаться принцип стимулирования инноваций. Для должностных лиц, проводящих закупки в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд, внедрение инноваций и закупки высокотехнологичной продукции должны быть приоритетными. [3]. К сожалению, определения таких понятий как «инновационность» и «высокотехнологичность» в законе о контрактной системе не представлены.

Законом о контрактной системе предусмотрено осуществлять закупку товаров, работ или услуг, являющихся инновационными и высокотехнологичными, путем открытого конкурса с ограниченным участием, при котором необходимо произвести предквалификационный отбор согласно ст. 56 Закона о контрактной системе. Предварительный отбор позволит отобрать для участия в конкурсе или аукционе наиболее квалифицированных, надежных и инновационно ориентированных участников. [2].

Для осуществления предварительного отбора заказчику необходимо при разработке документации установить уровень квалификации участников, который устанавливается в неценовых критериях оценки. Постановлением Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс». утвержден уровень значимости ценовых и неценовых критериев при закупке некоторых видов товаров, работ, услуг. В то же время, для осуществления закупок инновационной и высокотехнологической продукции уровень значимости критериев не предусмотрены, что является на сегодняшний день тормозящим элементом в реализации задач, указанных в Законе о контрактной системе.

При описании объекта закупки документация может содержать указание на товарные знаки, при этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов «или эквивалент», но инновационная продукция отличается улучшенными свойствами по сравнению с имеющимися аналогами. Иными словами, если заказчик хочет закупить инновационную продукцию, которая по определению не должна иметь аналогов, то он формально должен допускать и эквивалент. Каким из принципов заказчику необходимо руководствоваться в спорных ситуациях, принципом обеспечения конкуренции или принципом стимулирования инноваций - непонятно, так как, применив один принцип, он рискует нарушить другой [1].

Еще одним разночтением принципа стимулирования закупки инновационной продукции является нормирование цены. Инновационная продукция, как правило, дороже существующих на рынке аналогов, что может привести к увеличению расходов в краткосрочном периоде, но позволит сэкономить средства на всем жизненном цикле. Инновационные товары сложно уложить в понятие «нормирование» и может возникнуть риск «избыточности» потребительских свойств на момент планирования, нормирования и даже проведения процедуры закупки. Поэтому приобретение конкретной инновационной продукции должно иметь более глубокие и долгосрочные обоснования [7]. Следует также отметить, что на сегодняшний день заказчика, ничто не обязывает в своей деятельности руководствоваться требованием в приобретении инновационной продукции. Отсутствует директивность в планировании финансовых средств на приобретение инновационной продукции как при составлении бюджета, так и при осуществлении закупки. В Законе и контрактной системе определена возможность закупок инновационных товаров, но не установлена обязанность осуществления этого.

Заключение

Продуманная инновационная политика предполагает внедрение инноваций на предприятиях отрасли, а также создание механизмов их адаптации к существующей структуре производства [5]. В этой связи Закон о контрактной системе призван внести кардинальные изменения, и дополнения в существующую модель закупочной деятельности государственных и муниципальных заказчиков, создавая предпосылки для усиления инновационного потенциала российской экономике. В свою очередь инновационный потенциал выступает важнейшей предпосылкой активизации инновационного развития и обеспечения экономического роста на национальном уровне [9, 48-49]. Для устранения и доработки выявленных пробелов в законодательстве и в практике осуществления закупок товаров, работ, услуг можно выделить следующее:

• во-первых, необходимо закрепить (утвердить) общее понятие терминов «инновационность» и «высокотехнологичность»;

• во-вторых, законодательно вменить в обязанность заказчику руководствоваться приоритетом в закупке инновационной продукции на этапах разработки целевых программ, утверждения бюджета, планов графиков;

• в-третьих, разработать для инновационной продукции особые условия (критерии оценки и т.д.), выделив ее в особую категорию, что на сегодняшний день не доработано.

Таким образом, можно заключить, что новый Закон о контрактной системе во многом носит рамочный характер, создает необходимые, но не достаточные условия для развития соответствующих процессов, поскольку практическая реализация его ключевых норм, влияющих на стимулирование закупок инновационной продукции, зависит от своевременности и качества разработки соответствующих подзаконных актов. Устранение разночтений и внесение изменений в разработанную и начинающую действовать систему государственных и муниципальных закупок, позволит более эффективно использовать бюджетные средства в рамках инновационного развития экономики России.

Литература

1. Архалович О.В. Принципы контрактной системы в сфере закупок // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2013. № 3 (25). С.123-127.

2. Белокрылов К.А. Инновации в государственном секторе [Электронный ресурс] // Вопросы регулирования экономики. 2012. №4. Режим доступа: http://cyberleninka.ru/article/n/innovatsii-v-gosudarstvennom-sektore (дата обращения: 15.12.2014).

3. Бутова Т.В. Деятельность инновационных предприятий на муниципальном уровне в рамках принятия Федерального закона № 44 [Электронный ресурс] // Интернет-журнал «Науковедение», 2014 № 3 (16) М.: Науковедение, 2014 Режим доступа: http://naukovedenie.ru/sbornik16/3.pdf, свободный. Загл. с экрана.

4. Кривова К.В. Проблемы внедрения инноваций в сферу жилищно-коммунального комплекса [Электронный ресурс] // Интернет-журнал «Науковедение», 2013 № 6 (19) Режим доступа: http://naukovedenie.ru/sbornik6/4.pdf, свободный. Загл. с экрана.

5. Контрактная система закупок в российской экономике: перспективы и ограничения развития / И.И.Смотрицкая, С.И.Черных, С.С.Шувалов // Научный доклад. М.: ИЭРАН, 2014. 65 с.

6. Кузнецова И.В. Учебно-методическое пособие по дисциплине «Управление государственными и муниципальными заказами». М., 2000 206. с.

7. Новый Федеральный закон о контрактной системе как механизм финансирования инновационного развития государства / И.А. Горбачева // Сборник научных трудов «Взаимодействие социально-экономических и инновационных процессов». Ярославль: Аверс Плюс, 2013. С. 39-45.

8. Никитская Е.Ф. Взаимодействие государства и бизнеса в процессе формирования национальной инновационной системы // Транспортное дело России. 2014. № 2 (март/апрель). С.59-62.

9. Никитская Е.Ф. Инновационный потенциал как основа устойчивого экономического роста / Е.Ф. Никитская // Интеграл. Научно-практический межотраслевой журнал. 2012. № 3(65). С. 48-50.

10. Хвалынский Д.С Проблемы поддержки инновационной продукции в рамках новой контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд [Электронный ресурс] // Экономика и социум. 2014. № 2(11). Режим доступа:

http://www.iupr.ru/domains_data/files/zurnal_11_may/Hvalynskiy%20D.S.%20.pdf (дата обращения: 19.12.2014).

11. Храмкин А.А. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Федеральный закон от

05.04.2013. № 44-ФЗ. Вводный комментарий. М.: ИД «Юриспруденция», 2013. 260 с.

Рецензент: Усманова Тальия Хайдаровна, доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры «Общий менеджмент» ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации».

Размещено на Allbest.ru