Государственно-частное партнёрство: альянс скипетра и капитала

В.В. Евенко

В.Ю. Солдатенков

Аннотация

Рассмотрены характерные черты и особенности государственно-частного партнёрства. Проанализирована необходимость развития государственно-частного партнёрства в РФ. Сделан краткий анализ проблем развития государственно-частного партнёрства, и в частности института концессии, в РФ. Предложены основные меры для развития государственно-частного партнёрства.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство; концессия; государство; бизнес; государственная собственность.

В то время как в конце 80-х - начале 90-х годов XX века СССР распадался на куски, Западная Европа и США стабильно и поступательно развивались. После распада СССР уже Россия в 90-х всё глубже опускалась в социальную воронку, а тем временем «цивилизованный мир» всё увеличивал отрыв от России, прежде всего в экономическом развитии. В то время как в России происходило повсеместное разгосударствление экономики, на Западе, особенно в Великобритании, государство и бизнес активно сотрудничали друг с другом. Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что сотрудничество государства и бизнеса является одним из ключевых факторов развития народного хозяйства.

Одним из основных направлений качественного и количественного развития экономики и общественной жизни в России на современном этапе является дальнейшее реформирование государственной собственности с целью её более органичного включения в систему рыночных отношений. Успешное решение этой проблемы во многом зависит от использования таких механизмов и форм, которые не предполагают передачу частным компаниям прав собственности в полном объёме. Действенным способом повышения эффективности и обеспечения количественных и качественных характеристик функционирования государственной собственности служит развитие партнёрских отношений между государством и частным сектором.

Цель данной статьи заключается в определении сущности и разработке концептуальных основ государственно-частного партнёрства. В процессе работы исследовались особенности отношений партнёрства государства и бизнеса, а также его формы.

У любого предприятия (коммерческой организации) основной внутренней целью является получение прибыли, зачастую в ущерб росту заработной платы рабочих и сотрудников. Государство же должно заботиться о росте благосостояния граждан, укреплении и развитии народного хозяйства. Таким образом, цели государства и бизнеса могут зачастую противоречить друг другу.

Для того, чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом используется концепция государственно-частного партнёрства (public-private partnership - РРР), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности [6].

В современном понимании государственно-частное партнёрство (ГЧП) - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом с целью реализации внутригосударственных и международных, крупномасштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности (разработка и добыча недр, нефте- и газотранспортировка, железнодорожный транспорт, атомная энергетика и т.д.) и научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг (коммунальное хозяйство и т.д.).

Характерными особенностями проектов ГЧП являются следующие:

1) ограниченность во времени (проекты обычно создаются под конкретный объект или комплекс объектов, создание которого необходимо завершить в течение определённого периода времени);

2) ограниченность в пространстве (проекты привязываются к вполне конкретному объекту или комплексу объектов - крупная жилищная застройка, аэропорты, морские порты, ГЭС и т.п.);

3) реализация в условиях конкурентной среды (за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба).

Государственно-частное партнёрство - это не простое сложение ресурсов. Следует понимать, что каждая из сторон партнёрства имеет собственные цели, решает свои конкретные задачи и стороны имеют различные мотивации. Государство заинтересовано в росте объёмов и улучшении качества услуг, предоставляемых инфраструктурными отраслями населению и экономическим агентам. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль. Причём стратегически мыслящий бизнес выстраивает свои приоритеты не просто под размер прибылей, а в первую очередь в интересах устойчивости получения доходов от проектов. Но обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом.

Каждая из сторон партнёрства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.п. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых предприятий, в том числе с иностранным капиталом, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда, как правило, повышается спрос на высококвалифицированные и хорошо оплачиваемые профессии.

На стороне государства в проектах ГЧП - правомочия собственника, возможность получения налоговых и иных льгот, гарантий и некоторых объёмов финансовых средств. Государство как главенствующий субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), а это во многих случаях не только способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает рейтинг страны, но и прямо сказывается на партнёрских проектах. Более того, в ГЧП государство получает более благоприятную возможность заняться исполнением своих основных функций - контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг.

Государственно-частное партнёрство является одним из адекватных решений проблемы государственного управления в инфраструктурных отраслях. В конце 80-х - начале 90-х годов XX века ГЧП получило на Западе признание в качестве полноценной политической и экономической альтернативы приватизации. При этом главная проблема заключается в необходимости согласовать интересы двух основных институтов современного общества, т.е. института государства и института бизнеса, поэтому заключению договора о партнёрстве должны предшествовать переговоры сторон, сближающие эти интересы и цели проекта [3].

А что же потенциально получает общество, «маленький человек», от альянса государства и бизнеса? Это в первую очередь качественное и количественное развитие общественно значимой инфраструктуры (жилищное строительство, ЖКХ, дорожное строительство, железные дороги, аэропорты и морские порты и т.д.), что, безусловно, подразумевает стабильное оказание услуг населению на качественно новой основе по доступным ценам.

В дополнение к изложенному необходимо заметить, что государственно-частное партнёрство, как правило, облегчает выход стран на мировые рынки капиталов, привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Также особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе развиваются местные рынки капитала, товаров и услуг.

Формы ГЧП очень разнообразны. Более того, необходимо отметить, что возможны и практически реализуются самые различные комбинации базовых правовых и организационных принципов.

Основными формами государственно-частного партнёрства являются следующие: концессии; контракты; соглашения о разделе продукции (СРП); договора аренды; договора лизинга; совместные предприятия (участие в капитале).

За рубежом также распространены следующие специфические контракты ГЧП:

1. BOOT (build, own, operate, transfer - построй, владей, эксплуатируй/управляй, передай): частный сектор получает не только правомочие пользования, но и право владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передаётся государственному сектору.

2. Обратный BOOT: государственный сектор финансирует и создаёт инфраструктурный объект, затем передаёт его в эксплуатацию частному сектору, который постепенно приобретает его в собственность.

3. BTO (build, transfer, operate - построй, передай, эксплуатируй/управляй): этот механизм предполагает передачу объекта государственному сектору сразу по завершении строительства. После приёма государством объект переходит в пользование частному сектору без передачи ему права владения.

4. BOO (build, own, operate - построй, владей, эксплуатируй/управляй): в данной ситуации инвестор, создав объект и управляя им, не передаёт его государственному сектору по истечении срока соглашения. Таким образом, объект остаётся в собственности у частного сектора.

5. DBOOT (design, build, own, operate, transfer - спроектируй, построй, владей, эксплуатируй/управляй, передай): особенность соглашений этого типа ГЧП состоит в ответственности частного партнера не только за строительство объекта, но и за его проектирование.

6. DBFO (design, build, finance, operate - спроектируй, построй, финансируй, эксплуатируй/управляй): помимо ответственности частного партнёра за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.

Разнообразие механизмов, форм и методов государственно-частного партнёрства позволяет достаточно широко использовать возможности частного капитала в решении государством многих проблем, связанных с общественным интересом. В производственной, транспортной и других отраслях, а также в социальной инфраструктуре могут применяться все варианты концессионных соглашений, совместные предприятия с участием государственного и частного капитала, проекты, основанные на договорах гражданского и публичного права.

Нас в первую очередь интересует концессия как наиболее перспективная форма государственно-частного партнёрства. Так что же такое концессия? При наиболее общем подходе под концессией понимается система отношений, с одной стороны, государства или муниципального образования (концедента), и, с другой стороны, частного юридического или физического лица (концессионера), складывающаяся в соответствии с действующим законодательством и договором между ними. В рамках этой системы отношений концедент в лице публичного органа власти для достижения общественных целей наделяет концессионера правом осуществлять некоторые из своих функций. Эти отношения действуют в течение срока концессионного договора.

В более конкретном и практическом смысле концессия представляет собой передачу концессионеру объекта государственной или муниципальной (общественной) собственности для строительства, модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т.д. на определённых, закреплённых в договоре условиях и в соответствии с концессионным законодательством.

Наряду с понятием «концессия» используются и такие понятия, как «договор концессии» (договор, регламентирующий основные условия, правила, права и обязанности сторон в рамках концессии), «концессионная деятельность» (деятельность концедента и концессионера по выполнению ими договора концессии).

Концессии как явление хозяйственной жизни общества появились много веков назад. Термин «концессия», характеризующий передачу государственной собственности частным лицам, использовался в практике европейских стран ещё в средние века. Так, в Англии государственные концессии выдавались частным компаниям уже в XVII-XVIII веках.

Концессия - это форма государственно-частного партнёрства, которая наиболее активно используется в реальном секторе экономики в зарубежных странах. Главная характерная черта развития концессий в современной экономике - их распространение на новые сферы хозяйствования. Если раньше концессии находили применение преимущественно в использовании недр, то в 90-е годы XX века в концессию стали передаваться и другие объекты государственной собственности. Всё возрастающую роль эта форма хозяйствования начинает играть в отраслях производственной инфраструктуры, традиционно находившихся в государственной собственности: электроэнергетике, железнодорожном транспорте, автодорожном хозяйстве, портах, аэропортах, магистральной транспортировке газа, коммунальном хозяйстве [1].

Другая особенность современных концессий заключается в существенном расширении географических границ их использования. В процессе либерализации мировой экономики они стали важным элементом хозяйствования более чем в 100 странах. Во многих из них концессии опережают все другие формы партнёрства, в том числе и совместные государственно-частные предприятия, по количеству трансакций, объёму привлечённых частных инвестиций и другим важным экономическим показателям.

Концессии позволяют привлечь в государственный сектор экономики дополнительные ресурсы, в первую очередь инвестиции, и ослабить остроту бюджетных проблем, переложить на предпринимательский сектор основную часть рисков и одновременно сохранить передаваемые в концессию объекты в государственной собственности. В концессионной системе отношений происходит объединение ресурсов и потенциалов двух хозяйствующих субъектов: государства в форме его собственности и бизнеса в виде частнопредпринимательских принципов хозяйствования, инвестиций, менеджмента, инноваций. По существу, переход к концессиям означает частичную приватизацию некоторых, определённых законодательством и концессионным договором функций государства.

В конечном счёте, концессионная деятельность преследует социальные и экономические цели по созданию необходимых условий и среды для функционирования хозяйственного комплекса, качественного и доступного обслуживания потребностей населения, удовлетворения растущего спроса на товары и услуги, повышения устойчивости работы народного хозяйства.

В России концессии активно использовались как элемент экономической политики государства во второй половине XIX - первой трети ХХ века и показали высокую результативность. В советское время в период НЭПа концессии помогли становлению и развитию многих отраслей промышленности, таких как добыча полезных ископаемых, машиностроение, авиастроение, транспорт и другие. Опыт организации концессионного процесса в тот период, законодательная база и структура исполнительных органов могут стать в определённой степени прообразом для современной России. Использование концессий как формы государственно-частного партнёрства актуально для России и сегодня.

Так почему же проблема становления и развития института концессии чрезвычайно актуальна в Российской Федерации именно сейчас, в начале XXI века?

Во-первых, в стране осуществляется поиск путей дальнейшего разгосударствления экономики. В частности, в условиях реформирования электроэнергетики, железнодорожного транспорта, коммунального хозяйства, других отраслей государство испытывает острую потребность в новых, научно обоснованных подходах к реформированию.

Во-вторых, являясь международно признанной формой привлечения иностранных инвестиций в экономику, концессии потенциально могут стать стратегической основой притока капитала в Россию с целью реализации широкомасштабных, уникальных проектов по освоению минерально-сырьевых ресурсов, строительству магистральных трубопроводов, сооружению трансконтинентальных евразийских транспортных коридоров, других сверхкрупных промышленных и инфраструктурных объектов.

В России имеется огромный, мало используемый пока потенциал государственно-частного партнёрства в ряде капиталоёмких отраслей экономики как в федеральном, так и в региональном и местном хозяйстве. Накопленное мировым опытом богатейшее разнообразие концептуальных подходов, форм, методов и конкретных механизмов ГЧП вполне может быть использовано при решении ряда важных задач современной российской экономической политики. Разнообразные формы партнёрства обеспечат эффективные решения в области реформирования естественных монополий, в расширении практики соглашений о разделе продукции, помогут быстрее решить проблемы улучшения производственной и социальной инфраструктуры, а также обеспечить серьезный прорыв в сфере коммунального хозяйства.

Отходя от концептуальных аргументов, необходимо привести следующие факты и положения в пользу ГЧП:

1) по оценкам Министерства экономического развития и торговли, совокупный объём вложений в российскую инфраструктуру за период от 2008 до 2020 года составит более $1 трлн., причём 60% этой суммы будет оплачено государством;

2) в соответствии с «Планом Путина» в РФ к 2020 году производство электроэнергии должно быть увеличено на 2/3 (государственные и частные инвестиции должны составить порядка 12 трлн. руб.) и планируется крупномасштабное строительство ГЭС, прежде всего в Сибири и на Дальнем Востоке (Россия использует потенциал гидроресурсов лишь на 20%, в то время как западные страны - на 70-80%) [5];

3) объём инвестиций в развитие железнодорожного транспорта до 2030 г. составит 13,7 трлн. руб.;

4) потребность в инвестициях только в аэропорты по стране составляет порядка $7,5 млрд.

По мнению Ю.В. Зворыкиной, разрабатывающей проблематику ГЧП, «концессия как научная категория сочетает в себе экономический и социальный аспекты. В экономическом смысле, являясь инструментом управления объектами государственной собственности, концессии направлены на обеспечение динамичного развития инфраструктуры, расширение источников финансирования и внедрение современных форм и методов управления, именно в этом и заключается роль привлекаемого частного партнёра-концессионера. С другой стороны, объекты концессии имеют особую социальную значимость, затрагивающую напрямую каждодневные нужды и запросы населения, как конституционного собственника государственного объекта» [4, с. 260].

И именно институт концессии является наиболее эффективным инструментом социально-экономического развития государства, который позволит реализовать планы по вложениям в российскую инфраструктуру более $1 трлн. за период с 2008 по 2020 год.

Вместе с тем в России концессии де-факто пока не являются легитимной формой хозяйствования, так как отсутствует специальное законодательство, регулирующее концессионные отношения, и соответствующие институты.

Для становления, эффективного функционирования и развития системы государственно-частного партнёрства, и в частности института концессии, в Российской Федерации необходимо принять определённые меры на государственном уровне:

1) разработать концепцию развития государственно-частного партнёрства, которая будет включать в себя цели, задачи, принципы, механизмы и инструменты;

2) создать чётко продуманную, научно обоснованную долгосрочную стратегию развития ГЧП, которая в том числе будет включать этапы развёртывания ГЧП;

3) принять пакет (комплекс) законодательных актов, регулирующих ГЧП на федеральном уровне;

4) создать надлежащую институциональную среду, и в частности специальный федеральный орган (например, Федеральное агентство по концессиям).

В подтверждение нашей позиции процитируем мнение В.Г. Варнавского, видного учёного, разрабатывающего проблемы развития института концессии в РФ: «Успешная концессионная деятельность в России возможна только при наличии сильного государства, способного гарантировать равноправные партнёрские отношения с бизнесом, при необходимости отстаивать интересы общества, обеспечивать прозрачность работы концессионеров. Государство должно не только разрабатывать, но и активно реализовывать концессионные программы. Ввиду отсутствия в России правовой, институциональной и организационной основы осуществления концессионной деятельности для получения практической пользы от концессий необходимо разработать и принять на государственном уровне адекватную масштабам стоящих задач концепцию концессионной деятельности, программу по передаче государственных предприятий в концессию, систему управления концессионным процессом» [2, c. 329-330].

В заключение необходимо отметить, что государственно-частное партнёрство, и в частности институт концессии, является инструментом социально-экономического развития государства и повышения конкурентоспособности РФ на глобальном уровне.

экономика партнёрство государство бизнес