Особенности институциональной модернизации системы бюджетных закупок на региональном уровне

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особенности институциональной модернизации системы бюджетных закупок на региональном уровне (на примере Ростова-на-Дону)

Белокрылова О.С.

д.э.н., Заслуженный деятель науки РФ, профессор кафедры экономической теории ЮФУ, г. Ростов-на-Дону

Фирсов Е.И.

магистр экономики, ЮФУ

Общей правовой основой институциональной модернизации системы государственных и муниципальных закупок РФ с 2014 г. является Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», существенно изменивший правила осуществления их контроля (по сравнению с правилами, установленными в ст. 17 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд») [2]:

- полномочия по осуществлению контроля разделены между тремя видами органов государственной власти и местного самоуправления;

- конкретизирован механизм разрешения противоречий между результатами проверок муниципальных, региональных и федеральных контролирующих органов.

Федеральный закон № 44-ФЗ существенно расширил систему контролирующих институтов в сфере закупок, включив в нее органы, осуществляющие кассовое обслуживание, и органы внутреннего финансового контроля [3, с.13].

В соответствии с федеральным законодательством институциональная модернизация системы бюджетных закупок в г. Ростове-на-Дону началась с принятия решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 14.10.2013 № 526 «Об уполномоченном органе местного самоуправления городского округа - города Ростова-на-Дону на осуществление контроля в сфере закупок» в качестве уполномоченного органа было определено Управление экономического контроля Администрации г. Ростова-на-Дону со следующими функциями:

- проведение плановых и внеплановых проверок заказчиков, контрактных служб и управляющих, закупочных комиссий и их членов, уполномоченных органов и учреждений, специализированных организаций;

- рассмотрение жалоб на действия заказчика, уполномоченного органа и учреждения, специализированной организации или закупочной комиссии и ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего;

- осуществление мониторинга в сфере закупок;

- согласование решения заказчика об осуществлении закупки у единственного поставщика;

- составление протоколов об административных правонарушениях в сфере закупок, рассмотрение дел о таких нарушениях и принятие мер по их предотвращению;

- выдача обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений в сфере закупок, в том числе об аннулировании определения поставщиков;

- обращение в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными.

Это потребовало институциональной модернизации Положения об Управлении экономического контроля Администрации города, а также принятия ряда постановлений Администрации города, регламентирующих порядок:

- применения муниципальными заказчиками и муниципальными учреждениями г. Ростова-на-Дону «Порядка обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), превышает один миллиард рублей»;

- принятия решений о заключении муниципальных контрактов на выполнение работ, оказание услуг для обеспечения муниципальных нужд, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств;

- осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд г. Ростова-на-Дону.

Углубление институциональной модернизации системы муниципальных закупок в соответствии с этими правилами и нормами потребовало систематического проведения ревизии всех муниципальных правовых актов Администрации г. Ростова-на-Дону, регламентирующих в той или иной степени вопросы закупок для муниципальных нужд, в целях своевременного приведения их в соответствие с нормами законодательства.

Актуализация институционально-правовой базы муниципального образования в соответствии с действующим федеральным законодательством осуществлена через принятие 18 нормативных актов Администрации г. Ростова-на-Дону, регламентирующие порядок:

- формирования, утверждения и ведения планов-графиков и планов закупок;

- осуществления ведомственного контроля в сфере закупок;

- обязательного общественного обсуждения закупок с начальной (максимальной) ценой контракта, превышающей один миллиард рублей;

- взаимодействия Управления экономического контроля Администрации г. Ростова-на-Дону с муниципальными заказчиками, уполномоченными органами, учреждениями города при подготовке документаций для осуществления закупок в рамках методического обеспечения и осуществления мониторинга закупок.

В контексте институциональной модернизации процесса оперативного получения информации о планировании закупок заказчиками города введен институт мониторинга планов-графиков размещения закупок с использованием нового программного продукта.

В целях адаптации поведения муниципальных заказчиков к осуществленным институциональным изменениям на официальном портале городской Думы и Администрации города размещены следующие инструкции и примерные формы документов, конкретизирующие или разъясняющие введенные институции:

- методические рекомендации об участии субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в конкурентных способах закупок;

- предложения по нормативно-правовому обоснованию осуществления закупок ряда видов работ;

- пошаговый алгоритм действий заказчика при осуществлении закупки работ по капитальному ремонту, реконструкции зданий;

- методические рекомендации по предупреждению нарушений законодательства при разработке документации о закупке, а также непосредственно при осуществлении самой закупки;

- ежеквартально обновляемый перечень типичных несоответствий законодательству о контрактной системе, выявленных при согласовании документации для осуществления закупок путем проведения открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, аукциона в электронной форме;

- примерные формы документов для осуществления закупок различными способами;

- инструкция о порядке согласования заключения контракта с единственным поставщиком;

- инструкция о временном порядке взаимодействия Управления экономического контроля с заказчиками и иными учреждениями города в рамках методического обеспечения подготовки документаций для осуществления закупок различными способами в части проверки отдельных положений документаций на соответствие положениям законодательства, направленным на повышение ответственности при осуществлении закупок и осуществлении мониторинга закупок.

В целях институциональной модернизации системы муниципальных закупок актуализированы алгоритм осуществления закупок путем проведения предварительного отбора (ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций), примерная форма приказа «О создании контрактной службы по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд», которые размещены на сайте Администрации города. государственный закупка муниципальный

Новым институтом стала экспертиза подготовленных получателями бюджетных средств города проектов постановлений и распоряжений.

Мониторинг реализации мер и инструментов институциональной модернизации предполагает, прежде всего, контроль (мониторинг) сроков вывешивания в Единой информационной системе закупок планов-графиков их размещения заказчиками города на 2017 год. Так, по состоянию на 12.01.2017 года из 402 заказчиков разместили планы-графики - 398 (99% от общего количества). Кроме того, ежедневно тестируется степень структурированности размещения планов-графиков на официальном сайте. Так, на 01.10.2017 года все заказчики города (100%) вывесили планы-графики размещения закупок исключительно в структурированном виде. Однако необходимо отметить, что поведение заказчиков в процесс планирования своих будущих закупок все еще можно считать оппортунистическим (отклоняющимся от установленных норм), поскольку в среднем на одного из 402 заказчиков приходится более 5 версий (редакций) планов-графиков закупок.

Вместе с тем имеются и позитивные изменения в поведении заказчиков. Так, мониторинг реализации ими нормы законодательства о соблюдении минимального уровня объема закупок (не менее 15% совокупного годового объема закупок) у субъектов малого предпринимательства и социально-ориентированных некоммерческих организаций (СМП и СОНО) показал, что в 2015 году он составлял 18,1% от совокупного годового объема закупок, а в 2016 году - 29,5%. Конечно, несмотря на принимаемые меры по адаптации заказчиков к осуществляемой институциональной модернизации, обязывающей осуществлять не менее 15% совокупного объема закупок у субъектов малого предпринимательства и социально-ориентированных некоммерческих организаций, имеют место факты нарушения этой нормы отдельными заказчиками. Локализация этих институциональных аномалий в определенной мере обеспечена ежедневным мониторингом специалистами Управления экономического контроля институционально-правовых изменений в сфере закупок на официальном Интернет-портале правовой информации и их институционализации в более чем 40 информационно-инструктивных письмах, разъясняющих положения новелл законодательства о закупках.

В целом в условиях институциональной модернизации всех составляющих системы бюджетных закупок г. Ростова-на-Дону за 2015-2016 гг. заказчиками города заключено 49777 контрактов на общую сумму 19,7 млрд. руб.

Рисунок 1. Расчетная сумма экономии бюджетных средств по результатам торгов по г. Ростову-на-Дону (2011-2015 годы).

Из этого общего количества по итогам конкурентных процедур (открытые конкурсы с учетом двухэтапных и с ограниченным участием, электронные аукционы, запросы котировок, запрос предложений) заключено 8094 контракта, на общую сумму 16,1 млрд. руб. с расчетной экономией бюджетных средств в сумме 0,8 млрд. руб. В целом, следует отметить, что расчетная сумма экономии за последние пять лет составляла от 3,2 % в 2015 году до 8,8 % в 2013 году (рисунок 1).

Проведенный анализ показывает, что институциональная модернизация системы бюджетных закупок г. Ростова-на-Дону позволила повысить эффективность ее функционирования и своевременно принимать меры по недопущению нарушений законодательства.

Важнейшей составляющей процесса внедрения институциональной инновации, обеспечивающей также минимизацию отклонений поведения муниципальных заказчиков при определении поставщиков, обеспечения своевременного использования в их работе институциональных новаций, а также хабитулизации их компетенций является процесс обучения, в частности через участие заказчиков в организуемых специалистами Управления семинарах, в ходе которых моделируются проблемные ситуации в сфере практической реализации основных положений законодательства о контрактной системе, в том числе в части осуществления закупок посредством предварительного отбора участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций у единственного поставщика, а также закупок у СМП и СОНО с представителями учреждений сферы образования, здравоохранения и др. (таблица 1).

Таблица 1. Динамика проведенных семинаров-совещаний для закупщиков муниципальных учреждений (2012-2016 гг.)

Превращение институциональной новации в рутину (привычку) осуществляется также посредством консультирования поставщиков по проблемным вопросам применения законодательства о закупках специалистами Управления экономического контроля (за 2012-2016 гг. осуществлено 4204 электронные консультации).

Наиболее эффективной, по нашему мнению, формой обучения заказчиков институциональной инновации является повышение квалификации работников Администрации города, ее отраслевых (функциональных) и территориальных органов, а также муниципальных учреждений г. Ростова-на-Дону, занятых в сфере закупок (рисунок 2).

Следует подчеркнуть, что пик участия сотрудников в процедурах обучения приходится на 2013 год - период принятия нового Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Рисунок 2. Количество должностных лиц Администрации города, прошедших повышение квалификации.

Информационно-коммуникационные технологии позволяют в постоянном режиме осуществлять расширение компетенций заказчиков через активную информационно-разъяснительную работу на официальном портале Ростовской-на-Дону городской Думы и Администрации г. Ростова-на-Дону через:

- систематическое размещение методической информации с подробным алгоритмом действий по применению норм законодательства, регламентирующего осуществление закупок, а также демонстрационного материала в форме слайдов;

- своевременное представление вопросов и ответов по итогам проведенных семинаров-совещаний по наиболее актуальным проблемам применения законодательства о закупках;

- размещение на официальном портале информации об итогах плановых и внеплановых проверок (актов);

- предоставление муниципальным заказчикам города интерактивных сервисов, в ходе которых заказчикам в оперативном режиме предоставляются ответы по наиболее актуальным проблемам применения законодательства о закупках, а также осуществляется информирование об изменениях законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

В целях предупреждения и выявления нарушений законодательства о контрактной системе за 2017 год проведено 174 проверки в сферах здравоохранения, образования, дорожного и жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, строительства и др. В результате проверено 399 процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя) с общей суммой начальных (максимальных) цен контрактов 708,3 млн. руб. Выявлено 2589 нарушений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Информация по результатам проведенных проверок направлена в Министерство экономического развития Ростовской области для привлечения к административной ответственности 20 лиц должностных лиц муниципальных учреждений города, допустивших нарушения законодательства. В результате штрафные санкции составили 402,0 тыс. руб., они варьировали от 15,0 тыс. руб. до 95,0 тыс. руб.

Осуществлены проверки и рассмотрены в рамках согласования решения заказчиков об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае признания несостоявшимися открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, повторного конкурса (п. 25 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ и приказ Минэкономразвития России от 31.03.2015 № 189 «Об утверждении Порядка согласования применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и Порядка согласования заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)»). Если в 2015 году поступило 386 обращений о согласовании заключения контракта с единственным подрядчиком (исполнителем) на общую сумму начальной (максимальной) цены контракта 0,5 млрд. руб., то в 2017 году - 6 обращений на общую сумму начальной (максимальной) цены контракта 0,2 млрд. руб.), которые были согласованы.

В этих целях осуществлен также предварительный контроль соответствия конкурсных документаций и документаций об аукционе в электронной форме в рамках методологического обеспечения подготовки документаций заказчиками в части проверки отдельных положений документаций на соответствие положениям законодательства, направленным на повышение ответственности заказчиков.

В целях недопущения заказчиками несоответствий законодательству на первоначальной стадии проверяется весь пакет документов и в случаях установления нарушений он возвращается на доработку заказчикам (рисунок 3).

В целях углубления институциональной модернизации системы закупок города нами предложены следующие приоритетные направления деятельности уполномоченного органа:

- ежеквартальное обновление типичных несоответствий законодательства о контрактной системе, выявленных при мониторинге закупок заказчиками города, плановых и внеплановых проверок, при проверке документаций по конкурентным процедурам;

- контроль за исполнением рекомендаций, подготовленных в адрес ГРБС полностью по устранению выявленных несоответствий в разработанных ими Регламентах ведомственного контроля;

Рисунок 3. Проведение предварительного контроля конкурсной документации (2011-2015 гг.).

- взаимодействие с Управлением федеральной антимонопольной службы по Ростовской области и Управлением государственных закупок Минэкономразвития Ростовской области по вопросам правоприменения законодательства о контрактной системе;

- повышение эффективности мониторинга посредством использования инновационных информационных программных продуктов в сфере осуществления закупок;

- расширение практики проведения плановых проверок, включая комплексный анализ эффективности деятельности заказчиков;

- мониторинг эффективности осуществления ведомственного контроля в сфере закупок;

- внедрение рейтинговой оценки профессионального уровня заказчиков в сфере закупок;

- использование типовых шаблонов документов для осуществления закупок по отраслевому признаку.

Таким образом, осуществляемая институциональная модернизация превращает процесс закупок во все более эффективный инструмент реализации муниципальных программ развития городского хозяйства и бюджетного процесса, поскольку его приоритетной функцией становится предварительный контроль на этапе формирования закупок, ставящий задачу не фиксации допущенных ошибок в процессе закупок, а их предупреждения и исправления.

Список литературы и источников

1. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»

(в ред. от 05.10.2015 № 275-ФЗ) // Российская газета. - М., 2015. - 7 октября.

2. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе

в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 05.04.2016 № 96-ФЗ) // Российская газета. - М., 2016. - 8 апреля.

3. Воронина Л.Л. Конкурентоспособность национальной экономики: инновационные императивы и финансовые регуляторы // Экономический анализ: теория и практика. 2014. - № 7. - С. 12-20.

4. Белокрылова О. С. Методы снижения рисков коррупции в системе государственных и муниципальных закупок // Journal of Economic Regulation. 2015. - № 4. - С. 140-146.

5. Белокрылова О.С. Институциональная составляющая неоиндустриализации // Институциональная трансформация экономики: российский вектор новой индустриализации. Материалы 1У Международной конференции. - Омск: ОГУ, 2015. - С. 518-526.

6. Корытцев М. А., Белокрылов К. А. Проблемы трансплантации и модификации экономических институтов в сфере государственных закупок современной России // Journal of Economic Regulation . 2014. - № 2. - С. 33-46.

7. Grossman G. Promoting new industrial activities: a survey of recent arguments and evidence / Papers 147. - Princeton: Woodrow Wilson School of Public and International Affairs. 1989. - Р. 87-125.

8. Markovic-Hribernik T., Detelj K. Simulation of Public Procurements impact on innovativeness of EU countries // International Journal of Simulation Modelling. 2016. - Vol. 15, N 2. - P. 249-261.

9. Schadrina E., Kokareva L., Vinogradov D. Public Procurement Mechanisms for Public-Private Partnerships // Journal of Public Procurement. 2014. - N 4. - P. 538-566.

10. Yulek M., Taylor T.K. Designing Public Procurement Policy in Developing Countries // How to Foster Technology Transfer and Industrialization in the Global Economy. - New York etc.: Springer, 2012. - P. 538-541.

Размещено на Allbest.ru