Методологічні основи програмного управління стратегічним розвитком регіонів України

Размещено на http://www.allbest.ru/

МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ ПРОГРАМНОГО УПРАВЛІННЯ СТРАТЕГІЧНИМ РОЗВИТКОМ РЕГІОНІВ УКРАЇНИ

Валентина Молоканова,

докт. техн. наук, доцент,

Анотація

У статті розглянуто сутність і особливості використання програмно-цільового управління розвитком регіонів в Україні, наявні концепції й підходи до управління програмами розвитку. На основі міжнародних стандартів з управління програмами наведено життєвий цикл програми управління розвитком регіонів. Запропонована концептуальна модель управління розвитком регіонів на основі інтеграції стратегічного і програмного управління, проведена формалізація процесів управління програмами розвитку регіонів, що мають забезпечити прозорість і ефективність використання бюджетних коштів.

Ключові слова: цільові програми, ціннісно-орієнтоване управління, соціально-економічний розвиток.

Аннотация

В статье рассмотрены сущность и особенности использования программно-целевого управления развитием регионов в Украине, существующие концепции и подходы к управлению программами развития. На основе международных стандартов по управлению программами приведен жизненный цикл программы управления развитием регионов. Предложена концептуальная модель управления развитием регионов на основе интеграции стратегического и программного управления, проведена формализация процессов управления программами развития регионов, которые должны обеспечить прозрачность и эффективность использования бюджетных средств.

Ключевые слова: целевые программы, ценностно-ориентированное управление, социально-экономическое развитие.

Annotation

Key words: target program, value-based management, socio-economic development.

Постановка проблеми. Україні бракує комплексного розуміння стратегії економічного розвитку як системи взаємопов'язаних і взаємоузгоджених елементів як на загальнонаціональному, так і на регіональних рівнях [1]. В Україні регіональні цільові програми - це «чорні ящики», що відбувається всередині них, ніхто не знає, а це викликає нецільові витрати бюджетних коштів, коли папери оформлені правильно, а конкретних результатів (продуктів програм) ніхто не бачить. Розробка та впровадження національного стандарту з розробки державних цільових програм на основі використання поняття «соціальна цінність» [7] має зробити цільові програми прозорими і зрозумілими для всіх зацікавлених сторін.

Розвитку теоретичних питань забезпечення соціально-економічного розвитку України через проекти й програми сприяли роботи С.Д. Бушуєва [2], Н.С. Бушуєвої [3], Т.В. Маматової [4], О,М. Медведєвої [5], В.А Рача [6], А.І. Ткачука [1], Ю.П. Шарова [7], І.А. Чикаренко [8] та ін.

В Україні практично всі місцеві органи виконавчої влади й органи місцевого самоврядування беруть участь у розробці та реалізації цільових програм соціально-економічного розвитку відповідних територій. Але із досвіду розробки таких програм видно, що більшість програма не були доведені до рівня детального планування, не було їх оперативного супроводження за методом освоєного обсягу й відсутній постпроектний аналіз досягнення результату, як це вимагає міжнародний стандарт з управління програмами [9].

Метою статті є напрацювання рекомендацій щодо визначення пріоритетних напрямів удосконалення та застосування методологічних засад програмного менеджменту для управління цільовими програмами соціально-економічного розвитку регіонів в Україні.

Виклад основного матеріалу. Оскільки будь-яка система розвивається за певними законами, розробка й упровадження стратегії розвитку потребує врахування цих законів, а саме визначення стану організаційно-технічної системи, рівня домінуючих цінностей і можливостей її колективного інтелекту до створення нових ціннісний конструкцій [10]. Системне планування розвитку має два підходи - підхід зверху вниз і підхід знизу вверх [9]. Держава планує розвиток різних економічних секторів і намагається збалансувати розвиток регіонів, щоб зберегти свою цілісність, а кожен регіон намагається використати свої конкурентні переваги, щоб відповісти на виклики сучасного світу й нівелювати можливі ризики [1]. В Україні бракує механізмів, які б давали змогу, з одного боку, реалізовувати державну стратегію регіонального розвитку, а з іншого боку, надати кожному регіону можливість реалізувати свою конкурентну стратегію. Таким механізмом мав би стати Державний фонд регіонального розвитку, але, на жаль, в Україні далеко не всі управлінці розуміють, що означає тактичне управління розвитком на рівні програм і портфелів проектів [9].

Досвід розвинутих країн доводить, що методологія управління проектами - це найкращий, перевірений інструмент адаптації до навколишніх змін. Проте такий цінний ресурс, як методологія розробки та реалізації програм розвитку, практично не задіяний у розробках регіональних цільових програм, що згубно відбивається на ефективності й результатах. Невідповідність розробки та впровадження регіональних цільових програм чинним міжнародним і вітчизняним стандартам із проектної методології призвели до того, що в цільових програмах не визначені кількісні та якісні результати їх реалізації, відповідальні виконавці й механізми оцінювання досягнення запланованого результату. Оскільки успіх цільових програм соціально-економічного розвитку повинен вимірюватися не тільки економічною складовою, а і створеною цінністю або внеском (від англ. impact) у сталий розвиток регіону, саме ці недоліки стають причиною неефективного використання державних коштів на реалізацію програм,

Методологія проектного управління має необхідні практичні інструменти для структуризації та планування суспільної корисності програм, їх відповідності стратегічній меті соціально-економічного розвитку суспільства. Саме проектна методологія, що орієнтована на досягнення конкретних результатів на тактичному рівні в умовах обмежених ресурсів і швидких змін навколишнього середовища, спрощує й формалізує проектне управління в масштабах усієї держави. Сьогодні гармонійне поєднання інструментів стратегічного управління та управління проектами може забезпечити сталий розвиток соціально-економічної системи будь-якого рівня [2].

Поняття проектно-орієнтованого управління у світових стандартах і моделях трактується з різних точок зору й суттєво впливає на вимоги до процедур і засобів з управління програмами та портфелями проектів. У дослідженні використовуються терміни й визначення, що наведені в системі знань РМІ [11; 12; 13] і Р2М [14], а також ключові визначення стандарту ICB IPMA [3], що структурують управління проектами по трьох рівнях: портфель проектів, програма й окремі проекти (рис. 1).

Спираючись на піраміду проектно-орієнтованого розвитку (рис. 1), проаналізуємо стан проектного управління в Україні. Унаслідок прийняття Закону України «Про засади державної регіональної політики» [23] в більшості областей України створені агенції регіонального розвитку, які сьогодні існують як консалтингові агенції, але про системне забезпечення проривних процесів розвитку мова не йде.

На рівні портфелів проектів, орієнтованих на довгостроковий розвиток, державне управління практично відсутнє, оскільки система державного управління не встигає за змінами, що відбуваються в навколишньому середовищі. Унаслідок цього ми постійно спостерігаємо, як проблеми суспільства стають предметом теоретичного дослідження тільки після того, як вони вже досить загострилися, а довгострокове планування наявне лише у формі загальних побажань і лозунгів.

Щодо програмного рівня управління наявна система розробки й виконання цільових програм, яка регламентується Законами України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» [15] і «Про державні цільові програми» [16], не відповідає вимогам сучасної методології управління програмами. У Європейському Союзі життєвий цикл програми становить 5-7 років [1] і повинен завершуватися оцінкою і сталістю отриманих результатів, щоб урахувати це в нових програмах. У нас у країні взагалі відсутнє середньострокове бюджетне планування, тому якщо програма розрахована на три роки, то наступного року вона може бути просто закрита, оскільки в наступному році бюджет може не затвердити її подальше фінансування. За таких умов говорити про результативність державних цільових програм можна лише в теоретичному аспекті. Загальні засади ціннісно-орієнтованого управління програмами ніяк не відображені в методичних рекомендаціях щодо проведення оцінювання економічної ц соціальної ефективності виконання державних цільових програм [17].

Програмний менеджмент традиційно застосовувався у великомасштабних державних завданнях, таких як створення національної соціальної інфраструктури, космічні дослідження, дослідження в галузі оборонної промисловості тощо. Однак в епоху швидких соціальних змін доцільним стало застосовувати програми щодо управління складними мінливими подіями в умовах високої невизначеності, і це є викликом для проектних менеджерів [11].

Програма (англ. - program) - це множина взаємозалежних проектів, що забезпечують досягнення поставленої мети в обумовлений термін із установленим бюджетом і необхідними ресурсами [11]. Із цього погляду програмні менеджери повинні володіти цілісним баченням загальної картини для управління цінностями, що одержують від реалізації програми.

У програмі можуть існувати окремі проекти, що є винятково витратними, але при цьому все-таки сприяють створенню цінності за їх об'єднання з іншими проектами в рамках програми [12]. У багатьох випадках у соціальних програмах важко виміряти цінності програми безпосередньо у фінансових показниках. Якщо цінність програми не може бути виражена в грошових одиницях, вона повинна вимірюватися на основі показників, у яких відбиті нематеріальні цінності зацікавлених сторін, а це вимагає від менеджера програми здатностей до глибокого ціннісного аналізу.

Хоча життєвий цикл будь-якої програми має свої особливості, у життєвому циклі кожної програми можна визначити п'ять основних фаз [12]:

1. Концептуальне формування програми.

2. Ініціація програми.

3. Розробка плану управління програмою.

4. Поставка цінностей програми.

5. Закриття програми.

Щоб полегшити програмне управління в ключових точках життєвого циклу програми, створюються міжфазові шлюзи (рис. 2). Шлюзи забезпечують можливість після закінчення кожної фази програми оцінювати її відповідність стратегічним критеріям. Кожен компонент має починатися у визначений у програмному розкладі час і доставляти свій продукт, включений у загальний продукт програми. Ініціація компонентів програми та їх закриття плануються в

Системний підхід під час розробки програми потрібен не тільки для того, щоб сформувати її архітектуру, системна інтеграція зводить разом різні ініціативи, інтереси й результати, а також організує їх координацію й контроль для досягнення спільних цілей. Інтеграція розглядається як одна з ключових функцій проектного менеджменту та вимагає організаційних, адміністративних навиків в управлінні людськими ресурсами. Інтеграційні дії в рамках програми базуються на таких чотирьох принципах (рис. 3):

- інтеграція програми починається з описання продукту програми, сформованого з використанням новаторського мислення;

- інтеграція програми потребує розробки альтернативного плану, що передбачає зміни або скорочення програми, внаслідок застосування принципу гнучкості до змін зовнішнього середовища;

- інтеграція програми вимагає створення інтелектуального простору, так званого «співтовариства практиків», для формування об'єднаної компетенції, заснованої на сукупних знаннях, інформації й культурі;

- під час інтеграції програми розробляються заходи для вдосконалення та формалізації об'єднаних цінностей програми.

Системна інтеграція в програмі зводить разом різні ініціативи, роботи, інтереси й результати, а також організує їх координацію та контроль для досягнення цілей і отримання стійкого результату. Інтеграція розглядається як одна з ключових функцій у програмному менеджменті [12]. Ефективна інтеграція вимагає організаційних, адміністративних навиків в управлінні людськими ресурсами. Управління інтеграцією програми складається з таких управлінських дій:

- визначення місії програми;

- управління архітектурою програми;

- управління спільнотою програми;

- управління оцінюванням продукту програми.

Концептуальна розробка програми починається з визначення місії, що описує головні атрибути програми, враховує її різноманітні контексти, масштабованість, складність, невизначеність, і закінчується концептуальним планом програми, що описує її основні компоненти. Другий крок у розробці програми - аналіз взаємозв'язків компонентів програми, досліджується взаємовплив цілого (що є програмою загалом) і його часток (окремих проектів), а також визначаються взаємини та інтереси зацікавлених сторін. Третій крок - техніко-економічне обгрунтування, яке визначає здійсненність описаної концепції програми на основі аналізу статистичних і прогнозних даних. І четвертий крок - це розробка альтернативних сценаріїв, які оптимізують реалізацію програми за допомогою ймовірнісного моделювання. Отже, концептуальна розробка програми - це практична діяльність, що включає всі описані кроки, за результатами яких на першому етапі розробляється узагальнений план програми.

Основною вимогою до критеріїв успіху або неуспіху проекту/програми є чітке їх визначення. Критерії успіху програми трактують як виконання програми в рамках установленого часу, бюджету й вимог до якості продукту, прибутковість для замовника, задоволення всіх потреб учасників, відповідність визначеним місії та стратегії.

Щоб полегшити концептуальну розробку програм розвитку, можна рекомендувати еталонні моделі, що можуть використовуватися як приклади їх побудови. Японський стандарт Р2М пропонує три стандартні базові моделі (рис. 4), що характеризують специфічну побудову програми залежно від її функціональної спрямованості [14]:

1. Системна модель.

2. Схематична модель.

3. Сервісна модель.

Кожна стандартна модель проекту має ознаки незалежної структури. Системна модель - це модель реалізації плану програми, побудована з використанням системного аналізу головної проблеми розвитку цілого регіону. У схематичній моделі концептуальний план розвитку програми подається у вигляді певної бізнесової схеми. Сервісна модель використовує продукти програми для створення потенційної цінності від їх розумної експлуатації. У сервісній моделі отримання прибутку забезпечується за рахунок побудови сервісної системи, що супроводжує товари від їх створення до повної утилізації.

У програмі проекти змістовно залежать один від одного. Ця залежність може бути зумовлена двома факторами. Перший - результати експлуатації попередніх проектів впливають на можливість початку реалізації наступних. Другий - експлуатація всіх продуктів проектів впливає на значення одних і тих самих показників цінності програми. Для досягнення специфічної місії програми множина проектів у програмі може бути скомбінована в різних формах. Стандарт пропонує три основні типи таких комбінацій [12]:

- послідовна комбінація проектів;

- паралельна комбінація проектів;

- циклічна комбінація проектів.

Під час розробки програми особливо важливо дотримуватися поставки запланованих цінностей у ланцюжку завдань програми, базуючись на інноваційних знаннях. Послідовність і зміст управління програмою можна відстежити по входах/виходах процесів управління, що представлені в таблиці 1.

Основними результатами впровадження проектної методології в програмно-цільове управління повинні стати структурні зміни української економіки та її конкурентоспроможність. А це залежить не стільки від формулювання на папері тієї чи іншої економічної стратегії, скільки від ефективного використання людських ресурсів на методологічних засадах ціннісно-орієнтованого проектного управління розвитком. Розробники цільових програм мають нарощувати освоєння проектних компетенцій і оволодівати практичними інструментами створення й підтримки суспільних цінностей.

7-8 грудня 2016 р. в Києві відбулася заключна конференція «Підтримка політики регіонального розвитку» [24], на якій справжні лідери ділилися своїм досвідом із розвитку об'єднаних територіальних громад в України. Їхні палкі виступи підвели до розуміння простого висновку, що там, де є справжні лідери, які готові витрачати свою енергію, жертвувати своїм часом і навіть здоров'ям заради спільної справи, є дуже цікаві приклади регіонального розвитку. Отже, для економічного розвитку країні потрібні не тільки фінансові вливання та природні ресурси. Сьогодні Україні потрібен ентузіазм і самовіддана праця місцевих лідерів на всіх рівнях владних повноважень. Але якщо на рівні держави не буде ефективного балансування та координації секторів економіки у прив'язці до регіонів, економічні проблеми України загострюватимуться, а час на проведення необхідних реформ буде остаточно втрачено.

Методологія програмного управління має необхідні практичні інструменти для структуризації, планування й оцінювання регіональних цільових програм на основі використання поняття «соціальна цінність». Застарілі методичні рекомендації щодо проведення оцінювання економічної та соціальної ефективності виконання державних цільових програм мають бути замінені новим національним стандартом щодо їх розробки й оцінювання. Упровадження національного стандарту з розробки державних цільових програм на основі використання поняття «соціальна цінність» має зробити цільові програми прозорими та зрозумілими для всіх зацікавлених сторін.

управління економічний соціальний менеджмент

Список використаних джерел

1. Ткачук А.Ф. Місцеве самоврядування та децентралізація / А.Ф. Ткачук // Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO». - К.: ТОВ «Софія», 2012. - 120 с.

2. Бушуев С.Д. Современные подходы к развитию методологий управления проектами / С.Д. Бушуев, Н.С. Бушуева // Управління проектами та розвиток виробництва: зб. наук. пр. / під ред. В.А. Рача. - К., 2005. - № 1 (13). - С. 5-19.

3. Бушуев С.Д. Управление проектами: Основы профессиональных знаний и система оценки компетентности проектных менеджеров / С.Д. Бушуев, Н.С. Бушуева. - К.: ІРІДІУМ, 2006. - 208 с.

4. Маматова Т. Управління на основі якості в органах державного контролю: методологічні аспекти / Т. Маматова // Актуальні пробл. держ. упр.: зб. наук. пр. - Д.: Дніпропетр. регіон. ін-т держ. упр. УАДУ, 2004. - Вип. 1 (15). - С. 89-98.

5. Рач В.А. Управління проектами: практичні аспекти реалізації стратегій регіонального розвитку: [навч. посіб.] / В.А. Рач, О.В. Россошанська, O.М. Медведева; під ред. В.А. Рача. - К.: К.І.С., 2010. - 276 с.

6. Рач В.А. Принципы системного подхода в проектном менеджменте / В.А. Рач // Управління проектами та розвиток виробництва: зб. наук. пр. / під ред. В.А. Рача. - К., 2000. - № 1. - С. 7-9.

7. Шаров Ю.П. Методика комплексної оцінки проектів реалізації стратегічних пріоритетів у муніципальному управлінні / Ю.П. Шаров // Актуал. пробл. держ. упр.: зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2001. - Вип. 1 (4). - С. 210-221.

8. Шаров Ю.П. Муніципальний менеджмент: ситуаційні вправи, тренінгові та тестові завдання: [навч. посіб.] / Ю.П. Шаров, І.А. Чикаренко. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2010. - 108 с.

9. Підвисоцький В. Формування та впровадження програм підвищення конкурентоспроможності територій: [метод. матеріали] / В. Підвисоцький,

P.Ткачук. - К.: Леста, 2010. - 64 с.

10. Молоканова В.М. Ціннісно-оріентоване портфельне управління розвитком організацій: автореф. дис.... докт. техн. наук: спец. 05.13.22 «Управління проектами і програмами» / В.М. Молоканова. - К.: МОН, Укр. Київський нац. ун-т будівництва і архітектури, 2015. - 40 с.

11. Руководство к Своду знаний по управлению проектами (Руководство РМВоК®). - Четвертое издание. - М., 2008. - Project Management Institute, Four Campus Boulevard, Newtown Square, PA 19073-3299 USA.

12. The Standard for Program management / Project Management Institute, Inc. Four Campus Boulevard Newtown Square, Pennsylvania USA, 2006. - 216 р.

13. The Standard for Portfolio management / Project Management Institute, Inc. Four Campus Boulevard Newtown Square, Pennsylvania USA, 2008. - 203 р.

14. Р2М: Управление проектами и программами / под ред. проф. С.Д. Бушуева. - К.: Наук. світ, - Т. 1: Версия 1.2: Руководство по управлению инновационными проектами и программами предприятий. - 2009. - 198 с.

15. Про державне прогнозування та розроблення програм економічного та соціального розвитку України: Закон України від 23 березня 2000 р. № 1602- ІІІ

16. Про державні цільові програми: Закон України від 18 березня 2004 р. № 1621-IV

17. Методичні рекомендації щодо проведення оцінки економічної і соціальної ефективності виконання державних цільових програм

18. Бусленко Н.П. Лекции по теории сложных систем / Н.П. Бусленко, В.Е. Калашников, И.Н. Коваленко. - М.: Радий, 1993. - 440 с.

19. Модели управления портфелем проектов в условиях неопределенности / [ВМ. Аньшин, И.В. Демкин, И.М. Никонов, И.Н. Царьков]. - М.: МАТИ, 2007. - 117 с.

20. Креативные технологии управления проектами и программами: [монография] / [С.Д. Бушуев, Н.С. Бушуева, И.А. Бабаев и др.]. - К.: Самит-Книга, - 768 с.

21. Матвеев А.А. Модели и методы управления портфелями проектов / А.В. Матвеев, Д.А. Новиков, А.В. Цветков. - М.: ПМСОФТ, 2003. - 208 с.

22. Томпсон А.А. Стратегический менеджмент. Искусство разработки и реализации стратегии: [учеб. для вузов] / А.А. Томпсон, А.Дж. Стрикленд; пер. с англ.; под ред. Л.Г. Зайцева, М.И. Соколовой. - М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1998. - 576 с.

23. Про засади державної регіональної політики: Закон України від 5 лютого 2015 р. № 156-VIII

Размещено на Allbest.ru