Опыт энергетического стратегирования в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Опыт энергетического стратегирования в России

В.В. Бушуев Виталий Васильевич Бушуев - генеральный директор Института энергетической стратегии, д.т.н., профессор, e-mail: vital@df.ru

В статье представлен и обобщен опыт энергетического стратегирования в современной России, в котором автор публикации принимал самое непосредственное участие. Дано обоснование причин и предпосылок разработки долгосрочных программных документов развития российской энергетики - концепций и стратегий.

Ключевые слова: Энергетическая стратегия, энергетика, ТЭК, концепция, ТЭР, топливный баланс, экономика.

энергетический стратегирование

V. Bushuev Vitaly V. Bushuev - Director General with Institute for Energy Strategy, professor, Doctor of Engineering,

The experience of Energy strategy development in Russia

The paper summarizes and analyses the experience of energy strategy development in modern Russia, which author gained himself directly. The paper also supports the reasons and prerequisites of the long-term strategic documents development for the Russian energy sector development - concepts and strategies.

Key words: Energy strategy, energy, energy sector, concept, energy sources, energy balance, economy.

Энергетическое стратегирование всегда (и в советский период, и в новейшей российской действительности) было важнейшим элементом государственной энергетической политики. Это связано с той ролью, которая играла, играет и будет играть энергетика в жизни страны. В СССР энергетика была основой промышленного развития и во многом определяла территориальное размещение производительных сил. План ГОЭЛРО с самого начала задумывался как общий народно-хозяйственный план индустриального развития страны и недаром один из его авторов - Г.М. Кржижановский стал Председателем ВСНХ (будущего Госплана). И хотя конкретные действия советского правительства напрямую не вытекали из этого документа, его внутренняя логика полностью соответствовала курсу на ускоренную электрификацию и индустриализацию.

При этом параллельно шли два сопряженных процесса: энергетика развивалась в соответствии с требованиями социально-экономического развития регионов и страны в целом, а крупные энергетические объекты становились центрами новых территориально-производственных комплексов. Так, на базе «второго Баку», в Центральном Поволжье был создан мощный нефтегазовый (и нефтеперерабатывающий) комплекс Башкирии и Татарстана, Жигулевская ГЭС стала основой Тольяттинского машиностроительного, электротехнического и энергоемкого комплекса по производству химических удобрений. Кузбасс стал центром новой угольно-металлургической базы на востоке страны, а ГЭС Ангаро-Енисейского каскада позволили сформировать Братско-Усть-Илимский и Саянский ТПК.

ЕЭЭС СССР стала уникальным интегрирующим звеном, объединившим ТПК и отдельные энергорайоны в единый народно-хозяйственный комплекс. На параллельную синхронную работу были включены все ОЭС страны, включая Урал и Сибирь. Шла работа по формированию КАТЭК и его объединению с ОЭС Дальнего Востока.

К сожалению, после распада СССР крен был сделан в сторону энергетического самобаланса всех регионов, а использование ресурсов нефти и газа Западной Сибири свелось во многом не к стимулированию внутреннего энергопромышленного развития, а к форсированию экспорта. Ибо только эти ресурсы оказались востребованы на мировом рынке, в условиях скоропалительного открытия нашей экономики к его реалиям промышленной конкуренции.

Спад экономической активности в России в начале 90-х гг. прошлого века, с одной стороны, совпадал с общемировой тенденцией стагнации экономики после окончания холодной войны, а с другой - резко усугубился при отказе от государственного управления в экономике и переходе к рынку.

Комплексный анализ ситуации в энергетике и экономике постсоветской России, начиная с 1991 г. до 2010 г., а также прогноз стратегического развития ТЭК с учетом его новой роли в жизни страны до 2030 г. представлен в работе 1.

Опыт энергетического стратегирования в России имеет не только общественно-познавательное значение, а является, по сути, одним из немногих примеров комплексного подхода к долгосрочному индикативному планированию развития энергетики, роль которой в социально-экономическом развитии страны неизмеримо (хотя и не всегда обоснованно) возросла.

Обеспечить такой подход удавалось благодаря постоянной (не всегда финансовой, но неизменно организационной) поддержке со стороны Правительства РФ и Минтопэнерго (Минэнерго) России, Федерального Собрания РФ (Госдумы и Совета Федерации), РАН, компаний и общественных организаций (РСПП, ТПП, Союза нефтегазопромышленников и др.).

Хорошо это или плохо, но сложилась устойчивая команда исполнителей. Это, в первую очередь, Институт энергетической стратегии (В.В. Бушуев, А.И. Громов, В.В. Саенко, А.А. Троицкий), ИНЭИ РАН (А.А. Макаров), ИНП РАН (А.С. Некрасов), ЭНИН им. Кржижановского (Э.П. Волков, В.Л. Баринов), ИСЭМ СО РАН (Н.И. Воропай, Б.Г. Санеев, В.А. Стенников), ИНКРУ (А.Б. Ковальчук), ОИВТ РАН (В.М. Батенин), ИПНГ (А.Н. Дмитриевский, А.М. Мастепанов), Институт геологии СО РАН (А.Э. Конторович). Организаторами и руководителями разработок Энергетической стратегии были и В.С. Черномырдин, и министры Ю.К. Шафраник, П.С. Родионов, А.В. Новак и их заместители В.В. Бушуев, А.Б. Яновский, А.Л. Текслер.

Постоянное участие в этих работах принимали руководители Департамента стратегического планирования Минэнерго России А.М. Мастепанов, В.В. Саенко, А.И. Кулапин, Ю.Л. Барон.

Как на стадии разработки, так и на стадии общественной апробации Стратегия рассматривалась на НТС Минэнерго России и его секциях, парламентских слушаниях, международных и внутрироссийских конференциях.

Коллектив разработчиков неизменно составлял десятки человек, объединенных во временные творческие коллективы (ВТК), а число экспертов, участвовавших в обсуждении Стратегии, превышало 100-150 человек.

Это позволяет говорить о том, что Стратегия всегда была не камерным произведением членов ВТК, хотя их персональная ответственность за предлагаемые приоритеты и меры государственной энергетической политики неизменно была обозначена.

Все завершенные документы проходили апробацию и согласование в министерствах и ведомствах, после чего рассматривались и утверждались решениями Правительства РФ.

К сожалению, Стратегия не является нормативным документом прямого действия. Она, как правило, содержала приоритеты государственной энергетической политики, устанавливала реперные индикаторы развития ТЭК, формировала основные «вехи» дорожной карты институциональных механизмов и мер.

Как правило, ориентиры Стратегии использовались как вводные данные при формировании Генеральных схем, федеральных, отраслевых и региональных программ долгосрочного развития, а также инвестиционных и инновационных программ корпораций ТЭК.

В период с 1992 по 2014 гг. было разработано 6 последовательных вариантов Стратегии, представленных на рис. 1. Четыре из них (Концепция и ЭС-2010, Основные положения и ЭС-2020) представлены в работе 2.

Источник: ИЭС.

Рис. 1. Шесть вариантов ЭС

Каждый из этих вариантов отражал важнейшие внешние и внутренние факторы (геополитические, макроэкономические, ресурсные, технологические, институциональные, включая таможенные и ценовые) для развития ТЭК, а также результаты мониторинга прошлых стратегий и программ и новые вызовы.

Мониторинг велся ежегодно, и по его результатам представлялся доклад в Правительство РФ о ходе реализации Стратегии с предложением о корректировке плана действий - дорожной карты или с обоснованием необходимости разработки нового варианта (обычно через 5 лет) с пролонгацией действия Стратегии на последующий период.

ТЭК на протяжении последней четверти века обеспечивал (и в целом достаточно успешно) всю жизнедеятельность страны: качество жизни населения, энергетическую безопасность регионов, потребности экономики, валютные доходы бюджета; стимулировал инвестиционное и инновационное развитие, был «донором» и «локомотивом» этого развития; пытался играть сдерживающую роль в нарастающих экологических проблемах.

Общий вывод мониторинга свидетельствовал, что ТЭК развивался в пределах прогнозируемого диапазона параметров ТЭБ, структурно соответствовал намеченному плану реформ (создание ВИНК, реструктуризация угольной промышленности, разделение бизнеса в электроэнергетике, развитие энергосбережения), но конкретные механизмы этих реформ нередко либо опаздывали, либо шли вразрез с заявленными целями.

Говоря о конкретных приоритетах развития ТЭК на определенный период, отраженных в соответствующих вариантах Стратегии, следует отметить, что «целью энергетической политики России является максимально эффективное использование природных ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействие укреплению ее внешнеэкономических позиций 3.

А вот задачи каждого варианта Стратегии неизменно уточнялись в соответствии с требованиями времени. Как правило, эти задачи обосновывались необходимостью принятия как первоочередных антикризисных мер, так и намечаемыми мерами долгосрочного развития, исходя из той роли, которую должен был играть ТЭК в жизни страны.

Так, в Концепции энергетической политики в новых экономических условиях, принятой в 1992 г. и рассматривавшей период до 2010 г., ТЭК отводилась роль «донора» российской экономики и общества в целом. Ибо за счет ранее накопленного потенциала он обеспечивал все потребности в первичных (нефть, газ, уголь) и конечных энергоносителях (электрическая энергия, тепло, моторное топливо), которые снижались гораздо медленнее, чем падала экономика. В этот момент на первый план вышла проблема энергосбережения, ибо при отсутствии нового энергетического строительства обеспечение баланса спроса и предложения требовало снижения энергорасточительства во всех сферах.

Надежда на то, что рост цен на энергоносители будет способствовать энергосбережению, по большому счету не оправдала себя, ибо эластичность спроса от динамики цен была очень малой.

Энергетические затраты в промышленности и на транспорте либо механически переносились на плечи следующих потребителей, либо приводили к инфляции, массовым неплатежам, введению бартерных схем и других суррогатов товарообмена.

Так, только за период 1991-1995 гг. цены на продукцию топливной промышленности и электроэнергетики возросли более чем в 700 раз, тогда как на продукцию машиностроения и легкой промышленности - менее чем в 300 раз. Неплатежи доходили до 50% стоимости всех энергопоставок. О новых инвестициях не могло быть и речи, государство было вынуждено стимулировать экспорт и доля ТЭК в экспорте выросла до 60%.

Антикризисные меры, предлагаемые в Концепции-2010, были направлены на смягчение негативных последствий и для ТЭК, и для всей промышленности того экономического спада, который был связан с распадом СССР и огульным переходом к рыночной экономике.

Правительство Е.Т. Гайдара, поддержав на словах эту Концепцию, на следующий же день приняло ряд постановлений о дальнейшей поспешной либерализации и приватизации. Поэтому ход экономического и энергетического развития реально оказался гораздо хуже намеченного уровня.

В то же время в Концепции впервые была однозначно выражена поддержка созданию вертикально-интегрированных компаний в нефтегазовой отрасли, реструктуризации угольной отрасли, конкуренции между поставщиками ТЭР с сохранением государственного контроля за ценами на предприятиях естественных монополий в электроэнергетике и в газовой отрасли. Газовая энергетика провозглашалась приоритетным направлением развития генерации на ТЭС. Многие механизмы недропользования, инвестиционного развития, привлечения средств для инноваций и энергосбережения, ориентация на конечного потребителя, экологические требования - все это было для того времени, да и сегодня, весьма актуально. В то же время Концепция в качестве главного средства решения поставленных задач посткризисного периода предлагала механизмы регулируемого энергетического рынка как в сфере недропользования, так и в сфере конечного энергопотребления.

Рыночная эйфория не оправдала себя, и реальное состояние ТЭК к середине 1990-х годов оказалось значительно хуже, чем предполагалось в Концепции (рис. 2).

Источник: ИЭС.

Рис. 2. Потребление ТЭР

В то же время антикризисные меры сработали, падение энергетического производства приостановилось, хотя и на гораздо более низком уровне, чем предполагалось.

Поэтому в конце 1993 г. - начале 1994 г. был подготовлен проект Меморандума Правительства России об основных приоритетах и принципах государственной энергетической политики и проект Федерального закона «Об основах энергетической политики».

В этих документах основным приоритетом энергетической политики на ближайший период и на перспективу было названо энергосбережение и повышение эффективности использования ТЭР. В области энергопроизводства намечалось активное использование «газовой паузы» для технологической реконструкции всех отраслей ТЭК с приоритетом глубокой переработки и комплексного использования углеводородного сырья.

Хотя эти документы и не были приняты, но в 1995 г. была разработана новая Энергетическая стратегия на период до 2010 г. (ЭС-2010), Основные положения которой были одобрены Постановлением Правительства РФ № 1006 от 13.10.1995 года. А общие направления энергетической политики и структурной перестройки ТЭК на этот период закреплены Указом Президента РФ (№ 472 от 07.05.1995 г.).

В ЭС-2010 впервые была обозначена проблема энергетической безопасности регионов России, решение которой, помимо снижения издержек, используемых ТЭР во всех сферах, подразумевало преодоление кризиса неплатежей, отказ от дорогостоящего создания только крупных энергетических объектов с активным развитием малой энергетики на базе местных энергетических ресурсов. Тем самым подчеркивалась социальная роль ТЭК - оказание населению широкого спектра энергетических услуг в части теплоснабжения, электрификации быта, газификации села, надежного снабжения моторным топливом. Важной задачей ЭС-2010 стало обоснованное прогнозирование и формирование энергетического спроса на конечные энергоносители, а уже через это, с учетом экспортного спроса в странах СНГ и дальнего зарубежья, формирование сценариев развития ТЭК. Оптимистический сценарий предполагал восстановление докризисного уровня экономики уже к 2000 г. с выходом к 2010 г. на показатели жизненного уровня стран Европейского союза, характерные для того времени.

Вероятный сценарий откладывал эти достижения ближе к 2005 г., а пессимистический - имитировал продолжение экономической стагнации на срок жизни целого поколения. Во всех сценариях особое место отводилось региональной энергетической политике, в том числе правилу «двойного ключа» в недропользовании, устранению диспропорций между экономическим уровнем энергодобывающих и энергодефицитных районов, широким полномочиям региональных энергетических компаний в части формирования цен и инвестиционных программ, а также фондов энергосбережения на территориях.

Восстановление работоспособности многих промышленных предприятий, рост малоэнегозатратной сферы услуг по сравнению с энергоемкими отраслями привели к заметному снижению энергоемкости ВРП и ВВП в целом (рис. 3).

Источник: ИЭС.

Рис. 3. Энергоемкость ВВП

Правда, следует отметить, что в этот момент началось активное реформирование электроэнергетики, которое не было прописано в ЭС-2010. Благие цели реформаторов - снижение цен для потребителей за счет конкуренции между поставщиками, привлечение частных инвестиций в генерацию по большому счету не оправдались. Справедливости ради следует признать, что с помощью руководства РАО «ЕЭС» была решена проблема неплатежей, но развитие (не только ввод новых мощностей, но и модернизация действующего оборудования электростанций и сетей) электроэнергетики застопорилось на долгие годы.

Не удалось решить главную задачу инвестиционного развития ТЭК - снижения доли финансовых ресурсов самих предприятий с объема привлекаемых средств. По-прежнему стратегическое развитие ТЭК и энергетической инфраструктуры остается финансовой заботой государства, а компании свои ресурсы расходуют только на текущие цели.

Впервые в ЭС-2010 была обоснована целостная система нормативно-законодательных актов, призванных закрепить те меры и механизмы, которые необходимы для реализации Стратегии. В середине 1990-х гг. были приняты базовые законы «О федеральных целевых программах», «Об энергосбережении», «О нефти и газе», «О соглашениях о разделе продукции» и др., определившие основные принципы государственной энергетической политики.

К сожалению, начались, но не были завершены разработки Доктрины энергетической безопасности, Доктрины энергетической дипломатии и Энергетического кодекса России.

Конец ХХ в. был ознаменован тем, что энергетический сектор обеспечил необходимые условия для экономического возрождения страны. Были реализованы многие из целевых установок, задач и рекомендаций ЭС-2010. Вместе с тем Стратегия, оставаясь «рамочным» документом, не стала тем основным эталоном, с которым сверялись бы все практические действия государственных органов и хозяйствующих субъектов в энергетическом секторе. ТЭК выполнил свою роль «донора» бюджета и всего народного хозяйства, пополняя финансовые закрома государства, но сам стал заложником новых проблем, в первую очередь, на пути технического перевооружения энергетики.

Главной задачей экономического развития страны к началу ХXI в. стало повышение эффективности использования природных ресурсов и обеспечение достойного уровня жизни. Переход на траекторию устойчивого развития в России потребовал укрепления роли государственного регулирования, в том числе и в сфере энергетики.

Энергетика, завоевавшая прочные позиции внутри страны и на мировом рынке, была призвана стать «локомотивом» промышленного развития, обеспечивая своими заказами обновление не только энергомашиностроительной, но и других смежных отраслей. Эта новая роль энергетики и стала основной идеей новой Энергетической стратегии, Основные положения которой на период до 2020 г. были рассмотрены и одобрены на заседании Правительства РФ (протокол № 39 от 23.11.2000 г.).

Наряду с задачей обеспечения энергетической безопасности, по-прежнему сохранявшей свою актуальность, устойчивое развитие экономики и энергетики предполагало активизацию структурной политики в ТЭК, в том числе переход от «газовой паузы» к новой угольной волне, опережающее развитие АЭС и крупных ПГУ, развитие ГТУ, «малой» и нетрадиционной энергетики, реформу энергетического сектора ЖКХ. В сфере повышения энергоэффективности акцент делался на модернизацию оборудования и применение новых технологических решений. Была обоснована необходимость модернизации НПЗ и газохимических производств. Из соображений укрепления экспортного энергетического потенциала страны был взят курс на развитие систем трубопроводного транспорта.

Предусматривалась коренная модернизация угольной промышленности и развитие систем углеобогащения. Для развития ЕЭС России предполагалось создание сильной электрической связи между сибирской и европейской частью энергообъединения.

Ясно, что эти новые задачи модернизационного развития энергетики требовали новых отношений со смежниками. При этом государственные интересы стимулировали обновление энергетических мощностей не только за счет импорта новых технологий, но и за счет стимулирования отечественного машиностроения. Требовался новый инвестиционный климат в стране и инвестиционная привлекательность энергетических проектов.

Как говорил на Всероссийском совещании по проблемам развития ТЭК в марте 2000 г. Президент РФ В.В. Путин, «в последние годы ТЭК являлся фактором стабилизации в экономике России. В предстоящем десятилетии он должен стать фактором роста.» 2. Эти задачи и были положены в основу Энергетической стратегии России на период до 2020 г. (ЭС-2020), утвержденной Решением Правительства РФ № 1234 от 28.08.2003 года.

Мировой финансовый кризис 1998 г. привел к тому, что наряду с задачами обеспечения внутренней энергетической безопасности и энергоэффективности, остро встал вопрос об устойчивости энергетического сектора к внешним экономическим, техногенным и природным угрозам. В ЭС-2020 впервые были обоснованы 7 взаимоувязанных направлений государственной энергетической политики, включая недропользование, развитие внутренних рынков, рационализацию ТЭБ, научно-техническую и инновационную политику в энергетическом секторе. Широкая сфера взаимоотношений хозяйствующих субъектов и государства стала предметом частно-государственного партнерства в энергетике. А сама ЭС-2020 стала базовым ориентиром для разработки самостоятельных Генеральных схем развития и размещения объектов электроэнергетики, нефтяной и газовой, угольной и атомной промышленности, федеральных, отраслевых и региональных программ энергоэффективности и развития энергетики.

Реализация ЭС-2020 в начале 2000-х гг. подтвердила обоснованность выдвинутых положений. А в ряде случаев, например, по экспорту нефти и развитию газотранспортной инфраструктуры шла с опережением намеченных показателей (рис. 4). Этому способствовала мировая энергетическая конъюнктура, с ростом цен на нефть с 12 долл. за баррель в 2000 г. до 140 долл. - к 2008 году.

Источник: ИЭС.

Рис. 4. Экспорт ТЭР

Апофеозом успешного развития ТЭК стало признание роли России в обеспечении глобальной энергетической безопасности на саммите «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге летом 2006 г. 2.

Однако уже при подготовке этого саммита прогнозы мировой конъюнктуры показывали (рис. 5), что к 2008 г. можно было ожидать запредельного всплеска цен на нефть, после чего их глубокое падение - до 40 долл. в 2009 году, что и произошло.

Рис. 5. Прогноз цен от 2006 года

Этот скачок цен (вверх - вниз) не был отражен в ЭС-2020, хотя в Стратегии и упоминалась возможная высокая волатильность мирового рынка, обусловленная не колебаниями «спрос - предложение», а действием финансовых спекуляций.

В известной мере они были спровоцированы осознанным стремлением США к реализации собственного энергообеспечения. А эффективная добыча нефти и газа в США могла быть обеспечена только при высоких мировых ценах.

Разразившийся кризис вынудил оперативно не просто внести коррективы в ЭС-2020, а разработать новый вариант Стратегии ЭС-2030. Предполагалось, что вслед за восстановлением мировых цен на нефть быстро восстановится и мировая (и отечественная) экономика. Более того, считалось, что кризис 2008-2009 гг. явится началом нового технологического уклада в энергетике. И это предположение поддерживалось так называемой «сланцевой революцией» в США, успехами в развитии ВИЭ в Европе, ренессансом атомной энергетики, успехами в развитии СПГ, новой угольной энергетикой в Китае.

Но оптимизм разработчиков не был достаточно обоснован. Стагнация мировой экономики затянулась, спрос на ТЭР в России и на мировых рынках не рос. К тому же финансовый кризис в 2010-х гг. сопровождался массовыми геополитическими, социальными и природными катастрофами, в том числе приведшими к разбалансировке нефтяного рынка в Северной Африке и на Ближнем Востоке, аварией на АЭС «Фукусима», газовой «войной» России и Украины.

Поэтому оптимистический сценарий ЭС-2030 оказался нереалистичным. Конкуренция на мировом энергетическом рынке резко обострилась, внутри страны цены на энергоносители выросли до запредельного уровня по условиям экономической доступности поставок ТЭР потребителям. Спрос на энергоносители упал, доходы страны от ТЭК перестали расти.

Сам ТЭК в своей технологической модернизации остановился. Поэтому вполне обоснованно стала постановка вопроса не только о корректировке ЭС-2030, но и о разработке нового варианта ЭС-2035 и Концепции ЭС-2050.

Обоснование и основные положения этих документов изложены в статьях, опубликованных в данном номере журнала.

Обобщая опыт энергетического стратегирования на протяжении более чем 20-летней истории, в которой автор принимал самое непосредственное участие, следует констатировать:

1. Долгосрочный прогноз, учитывающий мониторинг предыдущих редакций Стратегии, а также новые внутренние и внешние вызовы, является важным и необходимым этапом энергетического стратегирования, а обновление ЭС, осуществляемое раз в пять лет, позволяет не только актуализировать параметры энергетического развития, но и сформировать новые приоритеты.

2. Опыт прогнозирования, в том числе и использование комплексных межотраслевых моделей макроэкономического и энергетического развития мировой и российской энергетики, свидетельствует о вполне приемлемом сценарном варианте стратегирования, в диапазон которого укладывается реальная динамика параметров будущего ТЭБ.

3. С началом 2010-х гг. мир вступил в новую стадию развития энергетической цивилизации 4, когда определяющим становится не ресурсная обеспеченность спроса, а изменение самой структуры мирового энергетического рынка. Доминирующим становится переход к новому технологическому укладу, использующему все более широкий спектр нетрадиционных энергоресурсов и их модификаций (газогидраты, матричная нефть, алюмоводородные технологии, накопители, Smart Grid и др.).

Главное в новой цивилизации состоит в том, что она знаменует переход от неоиндустриального (энергоинформационного) развития к социогуманизму (рис. 6), где энергетика становится не системой жизнеобеспечения, а системой жизнедеятельности в триаде «природа - общество - человек».

Рис. 6. Переход от неоиндустриализма к социогуманизму

Литература

1. ТЭК и экономика России (вчера - 1990, сегодня - 2010 и завтра - 2030). Под ред. Ю.К. Шафраника. М.: Энергия, 2011, 488 с.

2. Энергетика России. 1920-2020 гг. В 4-х т. М.: ЭНЕРГИЯ, 2008, т. 2. Энергетическая политика на рубеже веков.

3. Энергетическая стратегия России на период до 2030 года. Прил. к жур. «Энергетическая политика», 2010.

4. Кризис 2010-х годов и Новая энергетическая цивилизация / под. ред. В.В. Бушуева и М.Н. Муханова. М.: ЭНЕРГИЯ, 2013.

Размещено на Allbest.ru