Запровадження багатофакторної моделі оцінки тендерних пропозицій в публічних закупівлях України

Анотація

У статті розглянуто проблеми використання механізму публічних закупівель в цілях промислового розвитку України. Проаналізовано рівень проникнення імпортної складової у вітчизняні публічні закупівлі та її вплив на динаміку розвитку національної економіки України. Визначено пріоритети реформування вітчизняної системи публічних закупівель на базі впровадження багатофакторної моделі оцінки тендерних пропозицій і вимог до локалізації виробництва. Проаналізовано міжнародний досвід реалізації національних економічних інтересів у сфері публічних закупівель. Досліджено відповідність запровадження в Україні багатофакторної моделі її міжнародним зобов'язанням в рамках СОТ та Угоди про асоціацію з ЄС.

Ключові слова: публічні закупівлі, багатофакторна модель, локалізація, виробництва, зовнішньоторговельний баланс, імпортозаміщення.

Аннотация

В статье рассмотрены проблемы использования механизма публичных закупок в целях промышленного развития Украины. Проанализирован уровень проникновения импортной составляющей в отечественные публичные закупки и ее влияние на динамику развития национальной экономики Украины. Определены приоритеты реформирования отечественной системы публичных закупок на базе внедрения многофакторной модели оценки тендерных предложений и требований к локализации производства. Проанализирован международный опыт реализации национальных экономических интересов в сфере публичных закупок. Исследовано соответствие введения в Украине многофакторной модели с ее международными обязательствами в рамках ВТО и Соглашения об ассоциации с ЕС.

Ключевые слова: публичные закупки, многофакторная модель, локализация производства, внешнеторговый баланс, импортозамещение.

Annotation

The article looks into the difficulties of using the public procurement mechanism for the purpose of Ukraine's industrial development. It analyzes the extent of import penetration into domestic public procurement and its influence on the progress of Ukraine's national economy development. The paper defines the priorities for the reformation of the domestic public procurement system based on the implementation of a multi-factor model for tender evaluation and introduction of requirements for the production localization. It also analyzes the international experience of pursuing national economic interests in the field of public procurement. The article investigates how the introduction of a multi-factor evaluation model in Ukraine complies with its international obligations under the WTO and EU Association Agreement.

Keywords: public procurement, multi-factor model, localization of production, foreign trade balance, import substitution.

Постановка проблеми. Публічні закупівлі є невід'ємною складовою регулювання економіки і одним із засобів реалізації стратегічних планів та програм розвитку економіки, науки і техніки, створення суспільних благ і розв'язання соціальних проблем населення. Держава усе більше стає рівноправним суб'єктом ринкових відносин. Виконуючи роль вагомого замовника, вона активно залучає бізнес усіх форм власності як підрядника для реалізації своїх економічних і соціальних цілей, вступаючи з останнім у договірні відносини.

Державний ринок і державне споживання справляють серйозний вплив на стан і структуру економіки, даючи поштовх до тих сфер і видів діяльності, які є пріоритетними для забезпечення стратегічних цілей розвитку. Держава шляхом збільшення витрат на закупівлі певних продуктів стимулює загальне зростання виробництва. Суть цього механізму полягає у тому, що бізнес, отримавши від держави кошти у вигляді оплати за поставлені товари або надані послуги, збільшує свої витрати, запускаючи тим самим процес мультиплікації доходу в економіці через механізм міжгалузевих зв'язків з іншими суб'єктами. У такий спосіб уряд дає імпульс економічному зростанню у періоди рецесії або коли потрібно сформувати нові сфери чи види діяльності.

Однак позитивний вплив публічних закупівель на розвиток національної економіки нівелюється, коли держава створює попит на продукцію іноземного виробництва. Більше того, надмірне проникнення імпорту у сферу державного споживання загрожує наростанню структурних дисбалансів у зовнішній торгівлі і національній промисловості, що обумовлює необхідність пошуку інструментів нормативно-правового впливу на оптимізацію системи публічних закупівель.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблема розвитку в Україні сфери публічних закупівель присвячено наукові праці багатьох вітчизняних вчених, зокрема М.М. Їжі [1], Я.В. Буряк [2], І.Ю. Гужви [3], Г.В. Белінської [4], О.С. Мельникова [5], Д.Є. Мартиновича [6] та ін. Ними ґрунтовно досліджуються особливості, що визначають відмінність публічних закупівель від організації постачань у приватному секторі економіки; визначено чинники, які вимагають нормативно-правового регулювання публічних закупівель окремо від загального контексту регулювання економіки в інтересах захисту конкуренції; обґрунтовано функції публічних закупівель, що полягають в досягненні цілей соціально-економічного розвитку.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Віддаючи належне існуючим напрацюванням у даній сфері, слід звернути увагу, що вирішенню проблеми надмірного проникнення імпорту в публічні закупівлі досі залишається приділено недостатню увагу у фахових публікаціях. Це обумовлює необхідність подальших досліджень перспектив розвитку інституту публічних закупівель в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження. За статистикою ProZorro, понад 99% учасників і переможців у публічних закупівлях -- українські компанії, менше 1% -- іноземні [7]. Проте, за оцінками експертів, близько 38% товарів та послуг в рамках публічних закупівель є імпортними або містять суттєву імпортну складову. В США та Японії цей показник менше 5%, а в ЄС -- 7,9% [8]. Враховуючи те, що річний обсяг українських публічних закупівель сягає 275 млрд. грн. на рік, мова йде про потенційну імпортну складову обсягом понад 100 млрд. грн. Це прямий «мінус» і в торговельному балансі, і в українському валовому внутрішньому продукті, який в Україні за підсумками 2016 р. склав понад 6,8 млрд. дол. США, а свого пікового значення досягав у передкризові 2008 і 2013 рр. -- 14,4 та 15,6 млрд. дол. США відповідно (табл. 1).

При цьому, точні оцінки чи офіційні дані щодо імпортної складової публічних закупівель на сьогодні в Україні одержати неможливо у зв'язку з їх відсутністю. У відповідь на депутатське звернення Перший віце-прем'єр-міністр України -- Міністр економічного розвитку і торгівлі Степан Кубів надав офіційну відповідь, у якій визнав: «Інформація щодо загальної суми коштів витрачених через процедури публічних закупівель на закупівлю товарів, вироблених в Україні і товарів, вироблених закордоном в МЕРТ відсутня». Тобто міністерство, яке в першу чергу має опікуватись економічним розвитком, не знає скільки коштів з тих майже 12% ВВП, які спрямовуються на публічні закупівлі, йдуть на розвиток української промисловості, підприємництва та економіки, а скільки «вимивається» за кордон через імпорт. Щоб виправити ситуацію, необхідне проведення відповідної урядової «інвентаризації» публічних закупівель на предмет оцінки імпортної складової і потенціалу імпортозаміщення за товарними категоріями.

Купуючи за кордоном те, що Україна виробляє або здатна виробляти сама, ми даруємо іншим країнам робочі місця, інвестиції та податки, а самі лишаємось боржником та експортером сировини, робочих рук і талантів. Публічні закупівлі -- не лише спосіб задоволення суспільних потреб. Це також відмінний механізм стимулювання розвитку промисловості, підприємництва та економіки в цілому.

Законом України «Про публічні закупівлі» визначено єдиний обов'язковий критерій для оцінки тендерних пропозицій -- ціну. Інші критерії можуть застосовуватись на розсуд замовника для товарів, які не мають постійно діючого ринку [10]. Експерти ККЕ зазначають, що на практиці замовники практично не використовують можливість встановлювати інші критерії окрім ціни. Так, лише 0,7% завершених закупівель були проведені з використанням нецінових критеріїв.

Джерело: укладено і розраховано автором на основі даних [9]Натомість Проект Закону "Купуй українське, плати українцям" (про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння розвитку промислового виробництва та малого і середнього підприємництва) встановлює розподіл предметів публічних закупівель на 2 групи -- неспеціалізовані, перелік яких затверджується КМУ та для яких застосовується єдиний критерій -- ціна, і спеціалізовані -- всі інші предмети закупівель, для яких застосування нецінових критеріїв, передусім місцевої складової, стає обов'язковим. Перелік неспеціалізованих закупівель має бути встановлений урядом після ретельної «інвентаризації» та економічного аналізу публічних закупівель і проведення консультацій з виробниками та експертами. До спеціалізованих передбачається віднести усі високотехнологічні предмети закупівель, які Україна вже виробляє: літаки, кораблі, гелікоптери, вагони, трамваї, автобуси, с/г техніку, турбіни, іншу продукцію машинобудування, приладобудування та їх складові.

До речі, вага цінового фактору в новій системі пропонується така ж, як і в діючий -- мінімум 70%. Максимальна вага нецінових критеріїв (наприклад, умови оплати, гарантія, місцева складова), відповідно, теж така ж сама -- 30% (табл. 1). Головна новація законопроекту 7206 -- запровадження обов'язкового врахування критерію місцевої складової з вагою не менше 20% в структурі приведеної ціни для спеціалізованих предметів закупівель. Місцева складова обраховується через рівень ресурсної локалізації виробництва предмету закупівлі за прозорою формулою, встановленою законом, згідно затвердженої урядом методики.

Таблиця 1. Вага і обов'язковість врахування різних критеріїв при публічних закупівлях

Таким чином, законопроект 7206 жодним чином не є альтернативою, замінником чи загрозою для системи електронних закупівель ProZorro. Навпаки -- «Купуй українське, плати українцям!» розвиває та посилює існуючу систему за рахунок переведення її для спеціалізованих предметів закупівель на багатофакторну модель, яка домінує в тому числі в Європі. До речі, коли Кабмін вносив в Раду законопроект «Про публічні закупівлі», розроблений МЕРТ для запровадження ProZorro, той передбачав більш широке використання багатофакторної моделі оцінки тендерних пропозицій. І, наскільки мені відомо, така можливість була погоджена переговорною командою в рамках приєднання України до Угоди СОТ про публічні закупівлі (GPA). Але через поправку одного з народних депутатів можливість її використання була суттєво звужена та на практиці майже зведена нанівець.

Ідея ж законопроекту 7206 дуже проста -- платиш зарплату українцям, використовуєш українську сировину, матеріали, компоненти, енергію, фінанси -- отримай «бонус» вагою до 20% в структурі приведеної ціни! Чим більш «українська» продукція за її «ресурсним наповненням», тим більшу перевагу вона матиме для держави як покупця. Умовний товар з 100% українським «наповненням» в порівнянні з аналогічним товаром, в якому немає нічого українського, згідно запропонованої формули (70% ціна/20% місцева скла- дова/10% інші фактори, наприклад, гарантія) отримає за показником місцевої складової максимальну цінову перевагу у 25%. Зрозуміло, що це екстремальний приклад, який нечасто матиме місце на практиці.

Завдання законопроекту 7206 -- на більш справедливих та привабливих умовах відкрити для української продукції доступ до ринку публічних закупівель, імпортна складова якого, за експертними оцінками, перевищує 100 млрд грн на рік. Це дозволить здешевити імпорт, залучити в Україну інвестиції, створити нові виробництва та робочі місця, поліпшити торговельний баланс і, нарешті, дати потужний імпульс розвитку української економіки та зростанню доходів громадян.

У міжнародній практиці, в тому числі в Європі, широко розповсюджена багатофакторна оцінка тендерних пропозицій при публічних закупівлях. Згідно даних Єврокомісії, у Франції лише 4% публічних закупівель здійснюється виключно за ціновим критерієм, у Великобританії -- 7%, в Нідерландах -- 10%, в Іспанії -- 24%. У Німеччині, Австрії та Італії -- лише кожна друга держзакупівля йде виключно за ціновим критерієм [11]. Тобто в низці розвинутих країн публічні закупівлі за багатофакторною моделлю (за приведеною ціною) відбуваються в рази, а то й в десятки разів частіше ніж закупівлі за одним лише фактором ціни. Проте в Україні понад 99% публічних закупівель -- виключно цінові (рис. 2).

Експерти Проекту «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС», який фінансується ЄС, у «Звіті про сприяння полегшенню доступу малих та середніх підприємств до процедур публічних закупівель» зазначають: «Щодо закупівель у ЄС, фахівці та органи влади вважають, що якщо приділяти увагу виключно досягненню якомога нижчої ціни конкурсних торгів сьогодні, це призведе до звуження кола постачальників у майбутньому разом зі зниженням стимулів до покращення якості та впровадження інновацій, а також до ускладнення отримання оптимального співвідношення ціни і якості в довгостроковій перспективі. Тож зрештою це призведе до зниження темпів росту економіки» [12].

У звіті «Збірник директив ЄС з питань державних закупівель» експерти наголошують: «Дві нові Директиви про здійснення державних закупівель в державній і комунальній сферах містять суттєву кількість змін. Дані зміни були внесені з багатьох причин, пов'язаних зі стратегією ЄС «Європа 2020». Такі зміни включають в себе полегшення доступу МСП до державних закупівель, сприяння інноваціям в сфері державних закупівель та інших сферах ЄС через державні закупівлі, таких як соціальний захист та екологія. Основні зміни стосуються наступного: можливість присудження контракту, базуючись тільки на найнижчій пропозиції, скасована. Ціна все ще може бути одним з критеріїв, але має бути доповнена таким критерієм як якість. Використання критеріїв для визначення переможців, що покривають весь життєвий цикл продукту, полегшений правилами розрахунку, наприклад, витрати на управління відходами в зв'язку з утилізацією продукту» [13].

Світова практика визнає ефективність застосування в критичних ситуаціях механізму публічних закупівель для невідкладного вирішення проблем зайнятості, платіжного балансу, відновлення окремих секторів економіки та регіонів. Так, згідно аналітичних звітів ОЕСР, протягом останніх 30 років спостерігається тенденція стрімкого збільшення кількості випадків запровадження різними країнами світу заходів щодо вимог наявності місцевої компоненти, зокрема, залучення місцевих трудових та матеріально-технічних ресурсів, а також стимулювання участі в цих процедурах малих та середніх підприємств. За результатами аналізу практичних кейсів відзначається, що головною метою таких заходів є вирішення завдань створення нових робочих місць, промислового розвитку, залучення інвестицій та нових технологій, диверсифікації індустріальної бази країни тощо.

«Купуй українське, плати українцям!» також враховує кращий світовий досвід. Наприклад, в США згідно норм федерального законодавства (Federal Acquisition Legislation -- FAR, що веде свою історію з 1933 р. коли був прийнятий Закон «Купуй Американське») держустановам (за певними виключеннями) забороняється придбання продукції, яка вироблена не в США та містить менше 50% місцевої складової (пункт 25.101 FAR). Частина 25 Федерального закону США про закупівлі також вимагає надавати національним виробникам цінову перевагу до 12% для американських компаній -- малого бізнеса (пункт 25.105 FAR) [14].

Крім того, у системі державних закупівель США існує низка обмежень, зокрема деякі закупівлі Департаменту оборони недоступні для іноземних компаній (Додаток I, FAR). У закупівлях будівельної сталі, автотранспорту та вугілля деяких штатів не може брати участь іноземний бізнес. Усі транспортні послуги,послуги з підтримки військових сил, розташованих за кордоном, наукових досліджень і розробок недоступні для учасників з країн GPA (Додаток II, FAR). Дозволені лише ті будівельні роботи, які перелічені в Частині 51 Попереднього класифікатора основних продуктів (окрім розробки підводних ґрунтів) (Додаток VI FAR). Навіть в умовах такого явно протекціоністського законодавства щодо публічних закупівель США йдуть на посилення захисту внутрішнього ринку та запускають додаткові механізми імпортозаміщення. Наочним прикладом такої політики є резонансний Указ Президента США «Купуй американське, наймай американців» від 18.04.2017 р. [15].

В контексті зобов'язань України в рамках СОТ та Угоди про зону вільної торгівлі України з ЄС (DCFTA) запровадження законодавчої ініціативи «Купуй українське, плати українцям!» може розглядатись як легітимний виняток із загальних правил, зокрема, як захід макрофінансової та макроекономічної стабілізації, який приймається країною в умовах зовнішньополітичної та військової агресії, критичного дефіциту платіжного балансу та загроз економічній безпеці, що допускається нормами міжнародного торгового права.

Законопроект 7206 не суперечить Угоді з СОТ:

— відповідає виключенню в пункті 8(а) статті ІІІ ГАТТ СОТ «Національний режим щодо внутрішнього оподаткування та регулювання»: «Положення цієї Статті [в тому числі заборона застосування обмежень до імпортованих чи вітчизняних товарів таким чином, щоб створювати захист для вітчизняного виробництва] не повинні застосовуватися до законів, правил чи вимог, регулюючих закупку урядовими установами товарів, які купуються для урядових цілей, а не для комерційного перепродажу чи для використання у виробництві товарів для комерційного продажу»;

— відповідає пунктам b та iii Статті ХХІ ГАТТ СОТ «Винятки з міркувань безпеки» де вказано, що «Ніщо в цій Угоді не повинно тлумачитися: (b) як перешкода будь-якій стороні у здійсненні будь-яких дій, які вона вважає необхідними для захисту суттєвих інтересів своєї безпеки, (iii) що вживаються під час війни чи інших надзвичайних обставин у міжнародних відносинах» [16].

Законопроект 7206 не протирічить Угоді про асоціацію з ЄС:

— відповідає статті 36 «Загальні винятки», де чітко визначено: «Ніщо в цій Угоді не повинно тлумачитися як таке, що перешкоджає вжиттю або застосуванню будь-якою Стороною заходів згідно зі Статтями XX та XXI ГАТТ 1994 та їх примітками щодо тлумачення, які включено до цієї Угоди і є її невід'ємною частиною» [17].

Слід відзначити, що міжнародне торгове право не заперечує використання багатофакторної моделі оцінки тендерних пропозицій, у тому числі врахування критерію місцевої складової.

Останні зміни до Угоди СОТ про публічні закупівлі зумовлюють певні обмеження щодо запровадження нових заходів, проте й не виключають таку можливість. У зв'язку з цим, вбачається за доцільне невідкладно провести нотифікацію СОТ та країн-членів Угоди СОТ про публічні закупівлі про наміри України внести відповідні зміни до національного законодавства та забезпечити належну адвокацію легітимності позиції України на двосторонньому та багатосторонньому рівні з метою досягнення компромісу із зовнішньоторговельними партнерами, зокрема узгодження можливості запровадження цих заходів як виняток та механізм технічної допомоги для стабілізації макроекономічної ситуації.

Завдяки законопроекту 7206 українські виробники і підприємці отримають реальну підтримку -- кращий доступ до ринку публічних закупівель, імпортна складова якого за експертними оцінками сягає 100 млрд грн, що співставно з обсягом так званого сучасного Плану Маршалла для України, який нині обговорюється в Європі. І це будуть не кредити, які потім прийдеться повертати з відсотками, а розумна мобілізація внутрішнього фінансового ресурсу в інтересах національної економіки та суспільства.

Через економіко-математичне моделювання з використанням всесвітньо визнаної системи економічного аналізу Global Trade Analysis Project (GTAP), досліджено сценарій, який передбачає надання 20% цінової переваги вітчизняним виробникам товарів та послуг для постачання на публічні закупівлі у сфері комунального господарства, зокрема пов'язані з водо- та енергопостачанням, міським транспортом, а також продукції машинобудування.

Реалізація такого сценарію забезпечить скорочення імпорту на 4,4 відсоткових пункти. Відповідне зростання попиту зі сторони держави на продукцію вітчизняного виробництва забезпечить підвищення обсягів виробництва промислової продукції в Україні на 3,0 в.п., зокрема хімічної продукції -- на 1,2 в. п., машин і обладнання -- на 1,8 в. п., електричного устаткування -- на 2,7 в. п., різної готової продукції -- на 5,1 в. п. Мультиплікативний ефект промислового розвитку в результаті взаємодії між секторами товарів і послуг вітчизняної економіки дозволить прискорити темпи зростання ВВП України на 1,1 в.п. та скоротити рівень безробіття на 0,4 в.п. [18].

Висновки і пропозиції. Запровадження багатофакторної моделі оцінки тендерних пропозицій при публічних закупівлях з обов'язковим врахуванням місцевої складової для спеціалізованих предметів закупівель -- дієвий механізм імпортозаміщення, що забезпечить ефективне використання коштів платників податків та більш повне і продуктивне використання вітчизняних трудових і матеріально-технічних ресурсів. Для підготовки законопроекту «Купуй українське, плати українцям!» до другого читання вважаю першочерговими завданнями:

1. Провести урядову «інвентаризацію» публічних закупівель на предмет оцінки імпортної складової та потенціалу імпортозаміщення за товарними категоріями.

2. Спільно з виробниками і експертами напрацювати для подальшого затвердження Кабміном переліки спеціалізованих/неспеціалізованих закупівель та проект Методики розрахунку локалізації на основі формули, передбаченої законопроектом 7206.

3. Встановити обов'язкову поетапну оплату/ розумну передплату для високотехнологічних товарів з довгим циклом виробництва (передусім, машинобудування), диференційовану за видами продукції.

4. Запровадити перспективне 5-річне планування державних замовлень для модернізації інфраструктури замість хаотичних точкових закупівель, штучно «заточених» під іноземних виробників.

Бібліографічний список

1. Їжа М.М. Розвиток організаційно-правового механізму управління системою державних закупівель на конкурсних засадах: монографія / М.М. Іжа та ін.; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Одес. регіон. ін-т держ. упр. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2014. - 197 с.

2. Буряк Я.В. Основні аспекти здійснення державного регулювання у сфері публічних закупівель в Україні / Я.В. Буряк // Проблеми і перспективи розвитку підприємництва. - 2017. - № 2. - С. 55-59.

3. Гужва І.Ю. Угода СОТ про державні закупівлі як інструмент інтеграції галузей економіки України до світового господарства / І.Ю. Гужва // Формування ринкових відносин в Україні. - 2015. - № 9. - С. 7-10.

4. Белінська Г.В. Актуальні проблеми державних закупівель в Україні в умовах реформування / Г.В. Белінська // Вісник Кременчуцького національного університету імені Михайла Остроградського. - 2016. - Вип. 5. - С. 125-131.

5. Мельников О.С. Особливості публічних закупівель як об'єкта державного регулювання економіки / О.С. Мельников // Теорія та практика державного управління. - 2016. - Вип. 1. - С. 129-135.

6. Мартинович Д.Є. Аналіз ефективності публічних закупівель як інструменту державної допомоги / Д.Є. Мартинович // Інвестиції: практика та досвід. - 2016. - № 18. - С. 70-76.

7. Аналітика та моніторинг: GPA аналіз / Офіційний портал оприлюднення інформації про публічні закупівлі

8. Openness of public procurement markets in key third countries / Policy Department, Directorate-General for External Policies

9. Статистика зовнішнього сектору: платіжний баланс України / Офіційний сайт Національного банку України

10. Про публічні закупівлі / Закон України № 922-VIII від 25 грудня 2015 року

11. Public procurement - Study on administrative capacity in the EU / European Commission [Electronic Resource].

12. Шатковський О. Звіт про сприяння полегшенню доступу малих та

13. Збірник директив ЄС з питань державних закупівель [Електронний ресурс].

14. Federal Acquisition Regulation (FAR) [Electronic Resource].

15. Presidential Executive Order on Buy American and Hire American / Issued onApril 18, 2017

16. Генеральна угода з тарифів і торгівлі / Офіційний сайт Верховної Ради України

17. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої / Офіційний сайт Верховної Ради України

18. Гужва І.Ю. Державні закупівлі як інструмент формування промислової політики / І.Ю. Гужва // Міжнародний громадсько-політичний тижневик «Дзеркало тижня». - 2017. - № 49-50

Размещено на Allbest.ru