В условиях рыночной экономики с развитием института частной собственности в России были созданы предпосылки для возникновения системы профессионального учета и оценки земель. До 2008 года сведения, получаемые в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков (далее по тексту - ГКОЗ), наряду с другими данными, систематизировали в Государственном земельном кадастре, ведение которого осуществлялось в соответствии с Федеральным законом от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре". Впоследствии Государственный земельный кадастр стал основой современного Государственного кадастра недвижимости (ГКН), введенного с 2008 г. в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

В настоящее время функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним возложены на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Указанная служба является подразделением Министерства экономического развития Российской Федерации и правопреемником функционировавшего в период с 2004 по 2008 годы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.

Государственная кадастровая оценка объектов недвижимости до недавнего времени была одной из функций Росреестра, однако с 1 января 2013 г. он утратил соответствующие полномочия согласно Федеральному закону от 22.07.2010 № 167-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон “Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ФЗ-167 от 22.07.2010 г.). Теперь заказчиком работ может выступать только орган исполнительной власти субъекта РФ, или, в случаях, установленных законодательством субъекта РФ, - орган местного самоуправления. Соответственно финансирование таких работ осуществляется из регионального или местного бюджета. При этом основанием для проведения оценки объектов недвижимости является договор, заключенный заказчиком с оценщиком или с юридическим лицом, с которым оценщик заключил трудовой договор. Оценщиками признаются физические лица, являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций оценщиков и застраховавшие свою ответственность в соответствии с требованиями ФЗ-167 от 22.07.2010 года¹.

Результатом оценки является кадастровая стоимость, которая учитывается при приватизации государственного или муниципального имущества, а также, согласно Налоговому Кодексу РФ, служит базой для расчета земельного налога. Этот расчет, согласно Земельному Кодексу РФ, используется также при определении арендной платы за владение и пользование земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности. В результате реформирования системы налогообложения, начиная с 2014 г., кадастровая стоимость объектов ГКН станет базой для расчета налога на недвижимость, заменяющего налог на имущество и земельный налог. Указанные факты предъявляют повышенные требования к правильности определения кадастровой стоимости объектов недвижимости, в том числе земельных участков.

Целью данной статьи стал анализ существующих в настоящее время проблем в сфере государственного кадастрового учета и оценки стоимости земельных участков в России, а также влияния этих проблем на результаты кадастровой оценки земель в Свердловской области.

В настоящее время под кадастровой стоимостью понимается установленная в процессе государственной кадастровой оценки рыночная стоимость объекта недвижимости, определенная методами массовой оценки, или, при невозможности определения рыночной стоимости этими методами, рыночная стоимость, определенная индивидуально для конкретного объекта недвижимости в соответствии с законодательством об оценочной деятельности. Под массовой оценкой недвижимости понимается процесс определения стоимости при группировании объектов оценки, имеющих схожие характеристики, в рамках которого используются математические и иные методы моделирования стоимости в зависимости от специфики подходов к оценке². При этом некоторые индивидуальные особенности объектов недвижимости, включенных в группу, могут не учитываться. Поэтому стоимость, рассчитанная путем применения методов массовой оценки, содержит достаточно высокую погрешностью. В отличие от этого, в рыночной стоимости, определенной индивидуально для конкретного объекта, учтены все возможные факторы, которые оказывают влияние на конечную стоимость. Тем не менее в масштабах субъектов РФ целесообразно применение именно методов массовой оценки объектов недвижимости, поскольку указанный способ определения кадастровой стоимости считается менее затратным для государства.

Следует отметить, что с 2000 года в субъектах Российской Федерации кадастровая стоимость земельных участков определялась несколько раз.

Информация о периодах проведения государственной кадастровой оценки разных категорий земель Свердловской области, а также реквизиты нормативных документов исполнительных органов государственной власти Свердловской области об утверждении результатов кадастровой оценки земель приведены в таблице.

кадастровый учет оценка земля

Анализ табличных данных показывает, что наиболее часто проводилась государственная кадастровая оценка земель населенных пунктов, что связано в первую очередь с высокой частотой оспаривания стоимости данной категории земель.

К числу основных причин такого положения вещей можно отнести существенное изменение методической базы, несовершенство и неотработанность применения новых методик оценки.

Первый тур ГКОЗ населенных пунктов (2002 г.) был проведен в соответствии с Методикой государственной кадастровой оценки земель поселений (далее - Методика), второй (2007 г.) - в соответствии с Методическими указаниями по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов (далее - Методические указания). При этом порядок определения кадастровой стоимости земель, предусмотренный Методикой и Методическими указаниями, существенно различается⁴, а именно:

1. Методические указания предусматривают расчет кадастровой стоимости для индивидуально определенного земельного участка, в то время как в Методике применялось установление удельного показателя кадастровой стоимости земель для каждой из групп видов функционального использования земельных участков.

2. Вместо 14 видов функционального использования земель, приведенных в Методике, в Методических указаниях были введены 16 видов разрешенного использования земель. Данное изменение существенно повлияло на кадастровую стоимость отдельных участков. Например, в Методических указаниях к земельным участкам, предназначенным для размещения домов индивидуальной жилой застройки, стали относить участки для личного подсобного хозяйства, в то время как в Методике их относили к землям сельскохозяйственного использования. Такое изменение вызвало резкое удорожание земель населенных пунктов в селах и деревнях.

3. По Методике кадастровая стоимость земельного участка отражала ценность последнего при существующем его использовании. В Методических указаниях ценность земельного участка определяется с помощью принципа наилучшего и наиболее эффективного его использования, согласно которому из всех вариантов установленных видов разрешенного использования участка выбирается тот, который максимизирует его стоимость. В результате подход, используемый в Методических указаниях, в ряде случаев оказывается неоправданным и порой приводит к тому, что стоимость соседних участков значительно отличается, а собственник с более высокой оценочной стоимостью участка вынужден платить непомерно высокий налог.

Использование новой методической основы оценки во втором туре привело к существенному увеличению стоимости земельных участков и последующему повышению подлежащих уплате налогов, что было неоднозначно принято населением и представителями малого и среднего бизнеса.

В Свердловской области рассчитанный по итогам проведенной в 2007-2008 гг. ГКОЗ земельный налог оказался самым высоким в РФ, налоговые поступления в бюджет превышали показатели других регионов в пять раз. Это вызвало необходимость проведения третьего тура ГКОЗ населенных пунктов в 2010-2011 гг., базирующегося на использовании Методических указаний. По окончании указанного тура кадастровая стоимость земельных участков населенных пунктов по сравнению со стоимостью, полученной в результате предыдущей оценки, изменилась следующим образом⁵:

на 28% снизилась стоимость земельных участков под многоэтажным строительством, на 6 - предназначенных под малоэтажную и индивидуальную застройку, на 21 - под офисными зданиями;

на 9% увеличилась стоимость земельных участков под торговыми центрами, на 31 - под гаражами и автостоянками, на 72 - предназначенных для разработки полезных ископаемых, используемых для автодорог и линейных объектов.

Необходимо отметить, что существенное подорожание земель, по нашему мнению, можно объяснить также значительным числом ошибок, допущенных кадастровыми инженерами в процессе оценки6. При этом нужно учитывать, что стоимость земельных участков увеличилась в том числе вследствие инфляционных процессов и изменения конъюнктуры рынка недвижимости.

Необоснованное завышение кадастровой стоимости земельных участков привело к насыщению судебной практики случаями обжалования указанной стоимости. Согласно Федеральному закону от 29.07.1998 № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее по тексту - ФЗ-135 от 29.07.1998 г.) результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в арбитражном суде. По данным Росреестра, в 2012 году арбитражными судами субъектов РФ были рассмотрены более тысячи исков, большинство из которых были удовлетворены (см. рисунок) ⁷.

В Уральском регионе также складывается положительная судебная практика по искам о снижении кадастровой стоимости земельных участков. По информации Совета муниципальных образований Свердловской области, в 2012 г. в Арбитражный суд Свердловской области было подано около 500 исков, из которых 98% были удовлетворены8.

Рассмотрим несколько показательных примеров судебных решений, связанных с уменьшением кадастровой стоимости в пользу предпринимателей.

Арбитражный суд Свердловской области рассмотрел исковое заявление ОАО Концерн "Калина" к Росреестру по Свердловской области (дело № А60-43919/2012). Компания обратилась в суд с требованием изменить и приравнять к рыночной действующую кадастровую стоимость расположенных в Екатеринбурге трех земельных участков общей площадью в 79,6 тыс. м². В результате 17 декабря 2012 г. Арбитражный суд удовлетворил иск ОАО Концерн "Калина" и признал рыночную стоимость земельных участков в размере 86,23 млн. рублей (по сведениям газеты "Коммерсантъ Урал", имело место снижение кадастровой стоимости в четыре раза⁹).

Согласно данным Арбитражного суда Свердловской области, в июле 2012 г. была значительно снижена стоимость расположенного по ул. Зимняя, 2 в Екатеринбурге земельного участка спортивного комплекса "Уктус" - с 423 млн. до 110 млн. руб. (Дело № А60-23660/2012). Аналогичное решение было принято и по иску ООО "Инвестторг-строй" - владельца земельного участка под торгово-развлекательным центром "Гринвич", расположенном в Екатеринбурге. Стоимость участка была снижена с 414 млн. до 173 млн. руб. (Дело № А60-15085/2012).

Очевидно, что иски по оспариванию кадастровой стоимости земель преимущественно удовлетворяются, при этом практика возврата из бюджета излишне уплаченных сумм земельного налога в настоящее время не наработана. Согласно Письму Министерства финансов России от 18.04.2013 № 03-05-05-02/13352 "если в результате судебного решения кадастровая стоимость земельного участка, утвержденная субъектом Российской Федерации и установленная на начало налогового периода, признается равной рыночной стоимости земельного участка, то данная кадастровая стоимость применяется с налогового периода, на начало которого она установлена судебным решением". При этом согласно Письму Минфина РФ от 28.08.2012 № 03-05-06-02/59 "если в результате судебного решения кадастровая стоимость земельного участка, утвержденная субъектом РФ и установленная на начало налогового периода, признается равной рыночной стоимости земельного участка, применение которой улучшает положение налогоплательщика, то ранее уплаченная сумма земельного налога подлежит перерасчету". Однако судебная практика развивается в двух направлениях. С одной стороны, применяется позиция, сформулированная Министерством финансов РФ о возврате ранее излишне уплаченной суммы земельного налога, с другой стороны, в некоторых судебных решениях указывается невозможность распространения установленной судом кадастровой стоимости на предыдущие, сложившиеся до вступления в законную силу решения суда, отношения по уплате налогов и сборов¹⁰. С нашей точки зрения, единственно правильным решением является возврат ранее излишне уплаченной суммы земельного налога.

Помимо арбитражного суда, результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (далее по тексту - Комиссия) в течение шести месяцев с даты внесения соответствующих сведений в ГКН. Основаниями для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости в Комиссии являются¹¹:

недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости;

установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость.

В целях выявления оснований для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости объекта недвижимости заявитель вправе обратиться к заказчику работ по определению кадастровой стоимости и в орган кадастрового учета с запросом о предоставлении сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости¹².

При Управлении Росреестра по Свердловской области Комиссия по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости была создана Приказом Росреестра от 25 октября 2012 г. № П/471. Однако оспаривание результатов работ по ГКОЗ населенных пунктов Свердловской области в указанной Комиссии было невозможным. Данное обстоятельство объясняется тем, что положения ФЗ-167 от 22.07.2010 г., позволяющие оспаривать результаты определения кадастровой стоимости в комиссии, не применяются к государственной кадастровой оценке земель в том случае, если договоры на проведение этой оценки были заключены ранее чем за 60 дней до официального опубликования указанного закона. Известно, что ГКОЗ населенных пунктов Свердловской области (за исключением г. Екатеринбурга) была проведена на основании государственного контракта № ГК-27 от 13 апреля 2010 г., в то время как официальное опубликование ФЗ-167 было осуществлено 26 июля 2010 г. Таким образом, положения ФЗ-167 от 22.07.2010 г. касательно оспаривания кадастровой стоимости в Комиссии не могли быть применимы к ГКОЗ населенных пунктов Свердловской области (за исключением г. Екатеринбурга).

Тем не менее, как сообщает "Российская газета", до 20 июня 2013 г. Комиссия по Свердловской области могла принимать заявления по землям сельскохозяйственного назначения и участкам под дачное строительство, садоводство и огородничество. До 30 сентября 2013 г. была возможность оспорить проведенную на основании государственных контрактов от 07.09.2011 г. кадастровую оценку земель населенных пунктов на территории Екатеринбурга. Согласно сообщению "Российской газеты" от 9 сентября 2013 г. за время работы Комиссии поступило 116 заявлений по 1124 земельным участкам, из числа которых решением комиссии в пользу заявителей было удовлетворено 35 заявлений (уменьшена кадастровая стоимость 183 участков), отказано в изменении стоимости 389 участков¹³.

Следует отметить, что с 2012 г. дискутируется необходимость исключения ограничения срока по обжалованию кадастровой стоимости в Комиссии и введения возможности оспаривания стоимости с даты ее внесения в ГКН. Поэтому в перспективе предполагается внесение значительных изменений в ФЗ-135 от 29.07.1998 г.

Далее стоит отметить прочие проблемы и актуальные задачи кадастрового учета и оценки земель. К числу актуальных проблем кадастрового учета, проявляющихся в том числе и на территории Свердловской области следует отнести проблему отсутствия точных границ земельных участков.

Важно отметить, что с 1 января 2018 г. устанавливается запрет (без исключений) на распоряжение земельными участками, в отношении которых отсутствуют сведения о местоположении границ. Данное положение отражено в плане мероприятий "Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" ("дорожная карта").

Согласно представленным данным Министерства экономического развития РФ финансирование кадастровых работ по определению точных границ земельных участков будет производиться за счет региональных и муниципальных бюджетов, а также за счет субвенций из федерального бюджета. Объем средств на указанные работы составит примерно 119 млрд. рублей¹⁴.

Не менее важным является решение проблемы закрытости и непрозрачности системы предоставления информации о свободных и используемых землях. Наличие значительного числа административных барьеров в сфере земельных отношений является, по мнению авторов, одной из главных причин коррупционных проявлений, на основе которых процветает мошенничество, связанное с незаконным переводом земель из одних категорий и видов ВРИ в другие. Следует отметить, что разрешение указанной проблемы также связано с реализацией плана мероприятий "дорожная карта", на базе которого была разработана концепция федеральной целевой программы "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости на 2014-2019 годы" (ФЦП), общий объем финансирования которой составит 62,778 млрд. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 60,416 млрд., бюджетов субъектов Российской Федерации - 2,362 млрд.¹⁵

Одним из наиболее важных прогнозируемых результатов реализации "дорожной карты" и ФЦП является создание к 2018 году Единого государственного реестра объектов недвижимости (ЕГРОН), базирующегося на объединении сведений двух источников: Государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Создание подобного рода единого государственного информационного ресурса является весьма целесообразным, поскольку будут иметь место своевременный и быстрый сбор сведений об объектах недвижимости, а также снижение рисков осуществления операций на рынке недвижимости.

Процесс создания Единого государственного реестра недвижимости осложняется необходимостью сопоставления некоторой части данных ГКН и ЕГРП, которые по разным причинам различаются. Следует отметить, что вводить в регионах налог на недвижимость будет целесообразно лишь после верификации данных ГКН и ЕГРП. Как сообщает Агентство экономических новостей "НЭП'08 Ежедневные экономические вести", согласно поставленной задаче по верификации данных ГКН и ЕГРП Управление Росреестра завершило корректировку сведений по земельным участкам Свердловской области¹⁶.

К числу основных проблем в сфере государственного кадастрового учета и оценки земель следует отнести несовершенство методов оценки; отсутствие точных границ земельных участков; закрытость и непрозрачность системы предоставления информации.

Несмотря на наличие указанных проблем, наблюдается поступательное развитие института кадастрового учета и оценки земельных участков.

Совершенствование методологических и законодательных основ кадастровой оценки будет способствовать повышению качества отношений, складывающихся в сфере земельного рынка страны. При этом необходимо учитывать, что реформы, осуществляемые на федеральном уровне, должны проводиться государственными органами с учетом опыта регионов.

Литература