Развитие методики оценки эффективности региональной исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина

Развитие методики оценки эффективности региональной исполнительной власти

О.В. Баженов,

Х.М. Богатырев

Екатеринбург, Россия

Вопрос оценки эффективности работы региональной исполнительной власти достаточно остро стоит в современных условиях развития Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предоставляет Президенту РФ достаточно широкие полномочия по смене региональной исполнительной власти. В этой связи требуется комплексная методика оценки эффективности принимаемых решений, позволяющая, с одной стороны, адекватно оценить результаты, достигнутые исполнительной властью в соизмерении с затраченными на их реализацию ресурсами, с другой стороны - быть достаточно объективной, проверяемой и понятной для того, чтобы не вызвать общественный резонанс и социальную нестабильность на исследуемых территориях. При этом наиболее существенным направлением оценки эффективности деятельности региональной власти, по мнению авторов, является состояние экономики субъекта Российской Федерации. Именно полноценная реализация экономического потенциала позволяет обеспечить условия для повышения уровня и качества жизни населения.

Существует широкое разнообразие методик оценки эффективности региональных властей. Ряд методик предложены отдельными учеными-экономистами и используются для проведения независимой, в том числе общественной оценки. Кроме того, существует и официальная методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработанная Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государст венного управления и правосудия во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»1.

Рассмотрим некоторые методики более детально. Методика группы экспертов во главе с руководителем Фонда развития гражданского общества Константином Костиным, представляет собой интегральную рейтинговую оценку эффективности деятельности губернаторов и построена на основе оценки деятельности региональной власти по следующим направлениям2:

* экономическое положение региона; * оценка региона со стороны местных и федеральных средств массовой информации;

* мнения экспертного сообщества;

* анализ денежных доходов и денежных расходов населения региона.

При этом для целей оценки эффективности региональной исполнительной власти были сформированы четыре рейтинговые группы: «очень высокий рейтинг», «высокий рейтинг», «средний рейтинг», «рейтинг ниже среднего».

Основой рейтинговой оценки послужила система показателей, распределенная на принципах общности построения, по шести тематическим модулям.

В основу первого модуля положены результаты, полученные Фондом «общественное мнение», в результате проведенных исследований, в результате которых было опрошено порядка 56,9 тысячи респондентов. Показатели формируются на основе ответов населения регионов, характеризующих удовлетворенность деятельностью исполнительной власти. Показатели первого модуля играют основную роль при определении рейтинга (максимально возможное количество баллов - 75 из 100).

Оставшиеся модули: второй, третий, четвертый, пятый и шестой - являются дополняющими основное исследование максимальным количеством баллов (5), в которое оцениваются показатели данных модулей.

Второй модуль построен на основе анализа данных о денежных доходах и расходах населения региона и их соотношении. Информационной базой для расчета и показателей, входящих в данный модуль стал доклад на тему: «Социально-экономическое положение России», составленный на основе статистических данных за исследуемый период.

Третий модуль показателей сформирован на основе анализа места региона в «Рейтинге социального самочувствия регионов России», сформированного фондом «Общественное мнение» во взаимодействии с Фондом «Развития гражданского общества».

Показатели четвертого модуля оценивают участие региональной исполнительной власти в развитии бизнеса на подконтрольной ей территории.

На основании показателей пятого модуля проводится оценка позитивной и негативной повестки в средствах массовой информации, относящейся к деятельности региональных властей. Информационной основой послужили данные индекса медиаэффективности, подготовленные Национальной службой мониторинга в отношении конкретного главы региона.

Шестой модуль сформирован рядом ведущих экспертов на основе экспертной оценки эффективности региональной исполнительной власти3.

Соотношение суммарных рейтинговых баллов и рейтинговых групп см. в таблице.

Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработана Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия. Теоретико-методологическую основу данной методики составляет анализ системы показателей, характеризующих результаты деятельности региональных властей по следующим направлениям:

* уровень развития региональной экономики;

* относительное и абсолютное значение доходов населения;

* результаты проведения политики в области безопасности, образования, ЖКХ, здравоохранения, разрешения жилищных вопросов.

В качестве информационного базиса для расчета показателей берутся данные, озвученные в официальных докладах должностных лиц местного, регионального и федерального уровня, данные официальной статистики, ведомственная информация и результаты социологических опросов.

Основные группы показателей, используемых в рамках данной методики, представлены на рисунке 1.

Каждой группе, представленной на рисунке, соответствует конкретный набор показателей, то есть фактически рассчитанные значения, которые принято анализировать в динамике за ряд лет. В ходе рассмотрения динамики показателей также целесообразно сравнить фактические значения со значениями, полученными в среднем по РФ, с нормативными значениями показателей, установленными нормативно-правовыми актами или закрепленными в стратегиях развития4.

Проведение анализа предполагает учет степени зависимости значения конкретного показателя от реализуемой политики органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Кратко представив основные методики оценки эффективности региональной исполнительной власти, определим дополнительные экономические направления, которые могут быть учтены при проведении оценочных мероприятий по определению эффективности деятельности глав регионов и их администраций.

В современной практике управления как частными и унитарными компаниями, так и целыми отраслями, регионами и даже государством, широко применяется стратегическое планирование, представленное в стратегических планах развития (стратегиях развития). Так, для целей управления государством применяется концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (Проект Федерального закона № 143912-6 «О осударственном стратегическом планировании»), для управления отраслями, например, стратегия развития металлургической промышленности России на период до 2020 года, для управления федеральными государственными автономными учреждениями разработан и применяется приказ Минэкономразвития РФ от 18.11.2011 № 683 «Об утверждении методических рекомендаций по разработке и утверждению стратегий развития федеральных государственных унитарных предприятий на срок от 3 до 5 лет», по которому все федеральные государственные автономные учреждения обязаны разрабатывать и публиковать свои стратегические программы развития6.

При этом структура стратегических планов развития, независимо от предмета и масштабов объекта планирования, примерно следующая (рисунок 2). власть администрация стратегический экономический

Разберем структуру стратегического плана более детально.

В разделе «Концептуальные основы стратегического планирования» содержится информация, раскрывающая теоретические аспекты построения стратегического плана. В подразделе «Термины и определения» подробно раскрыт весь терминологический аппарат, применяемый при формировании стратегического плана. В данном подразделе должны быть не только представлены определения основных понятий, раскрывающих методику стратегического планирования, таких как стратегия, стратегический план, стратегическое развитие и пр., но и даны определения максимально широкого круга специфических терминов, характеризующих особенности функционирования планируемой системы. Подобная широта и диверсификация терминологического аппарата позволит сделать стратегический план максимально понятным и доступным для широкого круга заинтересованных лиц. Подраздел «Концептуальные положения» раскрывает методологическую основу и методические приемы стратегического планирования, организационные, экономические и социальные факторы роста. Адаптация методологии и методов происходит посредством проведения соответствующих исследований в соответствующих структурных подразделениях либо корпоративных вузах, НИИ, либо в высших учебных заведениях при надлежащем научном руководстве ведущих профессоров7.

В разделе «Аналитика» находят место проводимые для целей стратегического планирования аналитические процедуры, результаты реализации которых являются базисом для определения и формулировки в дальнейшем стратегических направлений и стратегических программ. Подраздел «Миссия, цели, задачи» раскрывает информацию о главном, целевом направлении деятельности - миссии, о целях, достижение которых позволит реализовать целевое направление, а так же о задачах, способствующих достижению поставленных целей.

В подразделе «Анализ внутренней среды» проводится комплексный экономический анализ финансово-хозяйственной деятельности объекта исследования и/или анализ внутренних условий осуществления его деятельности8. В подразделе «Анализ внешней среды» анализируется внешняя среда с учетом ее дифференциации на внешнюю микро-, мезо- и макросреду. Анализ внешней среды может осуществляться посредством следующих приемов: PEST-анализа, SWOT-анализа, GAP-анализа, LOTS-анализа, PIMS-анализа, «профильного» анализа, анализа матрицы McKinsey и прочих процедур, позволяющих максимально описать влияние внешней среды9.

В подразделе «Оценка рисков деятельности» целесообразно провести оценку рисков реализации стратегии, возможных механизмов управления рисками и нивелирования последствий их возникновения. Также в рамках оценки рисков целесообразно привести описание проблем технико-технологического развития предприятия и возможных мероприятий, направленных на их устранение. Для целей формирования данного подраздела целесообразно подразделить риски следующим образом:

* отраслевые;

* страновые и региональные;

* политические и социальные;

* финансовые;

* валютные;

* правовые;

* прочие индивидуальные риски объекта исследования.

Данные, содержащиеся в подразделе «Взаимодействие стратегического плана со стратегиями высшего порядка» теоретически обосновывают сонаправленность стратегических целей и задач рассматриваемого объекта и направлений и программ стратегических планов (стратегий развитий) высшего порядка.

Необходимым условием стратегического развития объекта стратегического планирования является компланарность положений стратегического плана развития объекта со стратегиями развития высшего порядка.

В разделе 3 «Стратегические направления и программы» отражены и подробно описаны конкретные стратегические направления и стратегические программы, реализация которых позволит решить поставленные стратегические задачи и достичь цели. В подразделе «Стратегические направления» находят отражение конкретные стратегические направления, с полным обоснованием целесообразности их реализации. Стратегические направления должны быть полностью адаптированы под условия внутренней и внешней среды хозяйствования рассматриваемого объекта и направлены на достижение конкретной стратегической цели либо ряда стратегических целей. В данном подразделе должна найти отражение следующая информация:

* целевой вектор направления развития;

* основные задачи, выполнение которых предполагается в рамках целевого направления развития;

* стратегическое видение будущего;

* методы решения стратегических задач;

* ожидаемые результаты от реализации - описание основных хозяйственных явлений, возникновение которых предполагается после успешной реализации конкретного стратегического направления;

* основные стратегические программы в рамках данного направления.

Подраздел «Целевые показатели достижения ориентиров развития с указанием планируемых сроков их достижения и разбивкой по возможным сценариям» содержит информацию о планируемой динамике изменения результатов ключевых показателей эффективности и результативности с учетом аналитики по возможным сценариям развития.

При выборе ключевых показателей эффективности и результативности развития необходимо руководствоваться следующими принципами:
* показатели должны иметь существенное значение для всесторонней (комплексной) оценки эффективности и результативности деятельности;
* максимум полезной информации при минимуме показателей;
* финансовые коэффициенты должны отражать особенности функционирования объекта.

Комплексный (всесторонний) анализ эффективности и результативности развития должен учитывать особенности функционирования объекта исследования как с позиции отбора показателей оценки эффективности и результативности, так и с позиции прогнозирования значения этих показателей.

В подразделе «Стратегические программы» формулируются и обосновываются конкретные стратегические программы, определенные в рамках стратегического направления. В данном подразделе кратко описываются положения стратегической программы, цель и основные ее задачи, предлагаются конкретные программные мероприятия, описываются ожидаемые результаты от реализации программных мероприятий, а так же перечисляются стратегические проекты, сформированные в рамках данной программы10.

В разделе «Механизм реализации стратегического плана» описываются основные организационно-административные процедуры реализации системы стратегического планирования и функционирования конкретного стратегического плана на конкретном объекте исследования с учетом его организационной и штатной специфики. В подразделе «Информация о финансовом и ресурсном обеспечении стратегии развития» рекомендуется особое внимание уделить финансовому обеспечению стратегии развития. Для этого целесообразно обеспечить увязку стратегии развития с программами деятельности предприятия, программами инновационного развития (при их наличии) с инвестиционными программами (проектами), финансовыми планами объекта исследования в целях достижения утвержденных в стратегии развития целей и задач, а также заявленных финансово-экономических показателей. Все цели и мероприятия, предусмотренные стратегией развития, рекомендуется увязать с источниками финансирования (бюджетными и внебюджетными). Во внебюджетных источниках рекомендуется указывать объемы кредитных и заемных средств.

Подраздел «Календарный план реализации стратегии развития» содержит информацию об основных положениях «дорожной карты» реализации стратегических направлений и программ с поквартальной детализацией. Более подробная детализация нецелесообразна из-за значительных сроков стратегического планирования (5 лет и более) и, как следствие, существенной неопределенности внешних и внутренних факторов развития конкретного объекта. В подразделе «Комплексная оценка потенциала» комплексно оценивается потенциал на основе системного анализа кадровых, финансовых и материальных ресурсов предприятия11.

Подраздел «Центры ответственности» содержит информацию об ответственных за реализацию конкретных стратегических направлений и программ (в основном это координационные, рабочие и экспертные группы, созданные из специалистов целевой направленности), а так же о порядке взаимодействия между центрами ответственности и руководством рассматриваемого объекта.

Таким образом, по мнению авторов, одним из наиболее значимых критериев оценки эффективности региональной исполнительной власти является достижение запланированных стратегических показателей по развитию предприятий и организаций, упомянутых в стратегических программах, направлениях и стратегических мероприятиях стратегий развития различного уровня, непосредственное влияние на которые оказывает политика региональных властей. Подобные предприятия и организации авторы посчитали целесообразным объединить в один термин - локальный стратегический экономический комплекс. При этом под локальным стратегическим экономическим комплексом (ЛСЭК) будем понимать совокупность предприятий и организаций, развитие которых стратегически важно для региона их нахождения (достижение ключевых показателей развития подобных предприятий и организаций представлены в стратегических планах, мероприятиях и программах и зависит от проводимой региональными властями политики).

В этой связи группа ключевых показателей, отражающих степень выполнения запланированных показателей оценки выполнения стратегических программ и мероприятий в локальном стратегическом экономическом комплексе должна быть включена в общую сбалансированную систему, посредством которой оценивается эффективность региональной исполнительной власти.

Таким образом, в данной публикации были идентифицированы дополнительные экономические направления развития методики оценки эффективности региональной исполнительной власти. Методологической основой для формулировки путей развития стал обзор существующих методик оценки эффективности региональной исполнительной власти, получивших наибольшее распространение в РФ, и был выявлен факт недостаточного учета экономической составляющей региона для целей формирования интегрального суждения об эффективности политики, осуществляемой его руководством. В этой связи авторами была обоснована стратегия развития в качестве информационного источника для формулировки дополнительных экономических направлений анализа эффективности региональной исполнительной власти, в качестве которых предложено использовать характеристику степени исполнения запланированных показателей оценки выполнения стратегических программ и мероприятий в локальном стратегическом экономическом комплексе.

Литература

1. Баженов О.В. Медная промышленность как объект анализа. Сильные развития предприятий медной промышленности // Российское и слабые стороны отрасли на примере российских предприятий // Дискуссия. 2013. № 5-6. С. 56-61.

2. Баженов О.В. Методика определения рейтинга отрасли на основе балансовой модели внешней экономической среды // Экономика и предпринимательство. 2013. № 7(36). С. 294-297.

3. Баженов О. В. Структура и содержание стратегического плана предпринимательство. 2013. № 11(233). С. 74-84.

4. Шанчуров С.М., Баженов О.В. Финансовое состояние как объект стратегического анализа // Дискуссия. 2012. № 2. С. 92-98.

5. Баженов О.В. Учет влияния консолидированной внешней экономической среды для целей стратегического анализа промышленного предприятия // Вестник экономики, права и социологии. 2013. № 2. С. 10-14.

6. Илышева Н.Н., Каранина Е.В. Методологические аспекты формирования, оценки и совершенствования системы стратегического анализа и управления бизнес-рисками предприятия // Экономический анализ: теория и практика. 2014. № 11. С. 23-30.

7. Илышева Н.Н., Каранина Е.В. Стратегический анализ риск-системы предприятия как новое направление экономического анализа // Экономический анализ: теория и практика. 2013. № 14. С. 12-19.

Аннотация

Требование к объективной оценке региональной исполнительной власти обоснованы, с одной стороны, укреплением вертикали власти на территории РФ, с другой стороны - повышенным требованием к уровню социальной ответственности глав регионов и их администраций. В этой связи необходима объективная интегрированная методика оценки эффективности региональной политики. Развитие методики оценки региональной исполнительной власти, представленное авторами, призвано сформировать оценку эффективности политики, проводимой исполнительной властью субъектов РФ. Результаты, полученные вследствие проведенных мероприятий, призваны детерминировать территории, требующие корректировки в деятельности региональных и местных властей и выступить основой для формирования корректирующих управленческих мероприятий (повышение эффективности расходной части бюджета, привлечение дополнительных внешних и внутренних инвестиций, выявление и использование внутрирегиональных резервов улучшения показателей). В данной публикации выявлены дополнительные направления развития методики оценки эффективности региональной исполнительной власти, основанные на применении стратегии развития в качестве основного информационного источника для формирования экономических показателей, отражающих эффективность региональной исполнительной власти. При этом предложенные показатели экономической эффективности характеризуют оценку степени исполнения запланированных показателей выполнения стратегических программ и мероприятий в локальном стратегическом экономическом комплексе.

Ключевые слова: региональная власть, эффективность, стратегический план, локальный стратегический экономический комплекс, методика, экономическое состояние

Размещено на Allbest.ru