Институциональные и экономические основы государственно-частного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институциональные и экономические основы государственно-частного партнерства

С.А. Кожевников, аспирант, Институт социально-экономического развития территорий РАН, г. Вологда, Россия

Аннотация

На основе анализа мировой и отечественной практики, исследования сложившихся теоретических подходов к пониманию государственно-частного партнерства представлено авторское видение сущности данной формы взаимодействия власти и бизнеса. Определены основные принципы эффективного сотрудничества публичного и частного сектора, а также направления государственной политики, позволяющие эффективно использовать имеющийся потенциал партнерства при решении проблем территориального развития.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, партнерство власти и бизнеса, публичный сектор, принципы сотрудничества власти и бизнес-структур

Возрастание общественных потребностей, с одной стороны, и недостаток необходимых бюджетных средств для их удовлетворения - с другой, актуализирует вопрос поиска альтернативных форм предоставления публичных услуг. Как свидетельствует мировой опыт, одним из перспективных путей решения данной проблемы является развитие механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП), которое позволяет привлекать внебюджетное финансирование, частный управленческий опыт и инновационные технологии для достижения стратегических целей социально-экономического развития территории. Предметом соглашений партнерства, как правило, «выступают объекты инфраструктуры, испытывающие острый дефицит инвестиционных ресурсов для стабильного развития (энергетика, транспорт, водоснабжение и канализация, связь)».

В настоящее время наибольшее развитие партнерские отношения власти и бизнеса получили в странах неолиберального блока (Великобритания, США, Новая Зеландия, Австралия, Ирландия) в рамках системы Нового государственного менеджмента (New Public Management), предполагающей привлечение частного бизнеса для непосредственного оказания услуг населению в сферах, традиционно относящихся к компетенции государства.

Несомненным лидером по количеству заключенных проектов и масштабам применения соглашений партнерства является Великобритания. На ее долю приходится больше половины реализованных проектов ГЧП в Европе. Успешному становлению государственно-частного партнерства способствовала принятая еще в 1992 году национальная программа по привлечению частных инвестиций в экономику страны, получившая название Частной Финансовой Инициативы (Private Finance Initiative, ЧФИ, PFI). В рамках ЧФИ в течение 1992-2011 гг. было реализовано 712 соглашений общей стоимостью 54,3 млрд. фунтов стерлингов. В настоящее время PFI составляет около 1/4 в общем объеме государственных инвестиций в стране. При этом наиболее приоритетной для реализации ГЧП-проектов является социальная сфера. В образовании и здравоохранении за период действия программы ЧФИ было заключено 262 проекта (что составляет 71% от общего числа соглашений партнёрства).

В целом по Европе в течение 1990-2011 гг. было завершено около 1500 ГЧП-соглашений с общим объемом привлеченных инвестиций в размере 282 млрд. евро. В 2011 году «крупнейшими ГЧП-рынками были Испания (стоимость завершенных проектов партнерства составила 4,3 млрд. евро), Португалия (3,1 млрд. евро), Франция (1,8 млрд. евро) и Бельгия (1,7 млрд. евро)»¹. Большинство реализованных в Европе проектов являются соглашениями в транспортной отрасли, здравоохранении, обороне, образовании, сфере телекоммуникаций.

В настоящее время вектор развития партнерских отношений власти и бизнеса смещается с национального и регионального уровня на локальный. В частности, в Германии в 2009 году на муниципальном уровне был заключен 21 проект партнерства, тогда как на федеральном уровне - одно соглашение. Аналогичные процессы отмечаются и в других странах мира. По данным Национального совета по государственно-частному партнерству, «в США из 65 основных видов муниципальных функций (водоснабжение, уборка мусора, школьное образование) город для исполнения 23 таких видов привлекает коммерческие фирмы»². Таким образом, в современных условиях партнерство местных органов власти и бизнеса (муниципально-частное партнерство) становится реальной альтернативой традиционным формам предоставления публичных услуг.

В России институт партнерства власти и бизнеса находится на стадии становления. В настоящее время с участием федеральных институтов развития (в частности, Инвестиционного фонда РФ) реализуется несколько мегапроектов национального и регионального уровня («Урал Северный - Урал Промышленный», промышленная зона «Заволжье», комплексный инвестиционный проект «Промышленный комплекс г. Новомосковск Тульской области» и др.).

Основными сферами, в которых в настоящее время реализуются проекты с привлечением бизнес-структур на региональном уровне, являются:

* транспорт (Белгородская, Липецкая, Свердловская области);

* жилищно-коммунальное хозяйство (Белгородская, Владимирская, Липецкая, Тамбовская, Ярославская, Иркутская области);

* энергетика (Курганская, Челябинская области, республика Тыва);

* малоэтажное и коттеджное строительство (Курская, Липецкая, Рязанская области);

* здравоохранение (Свердловская область, республика Алтай);

* сельское хозяйство (республика Бурятия, Алтайский край, Омская область).

При этом лидерами по количеству заключенных соглашений партнёрства являются экономически развитые регионы с благоприятным инвестиционным климатом (г. Санкт-Петербург, Ленинградская, Калужская, Белгородская, Томская, Омская, Пермская, Свердловская области).

Вместе с тем следует отметить, что практически ни один из реализующихся в настоящее время в России проектов не является соглашением ГЧП по международным критериям, поскольку при этом не обеспечивается перекрестного и оптимального разделения рисков, солидарной ответственности участников, в чем и заключается основная идея партнерства власти и бизнеса. Участие органов власти в таких проектах зачастую ограничивается лишь предоставлением земельных участков, софинансированием расходов на возведение транспортной, инженерной инфраструктуры и оказанием консультативной поддержки.

Таким образом, имеющийся потенциал и эффект синергии от сотрудничества публичного и частного секторов используется в настоящее время далеко не всегда. Одной из главных причин при этом, по мнению автора, является отсутствие единого понимания природы и сущности государственно-частного партнерства (табл. 1).

На основе проведенного анализа можно отметить, что во многих исследованиях не проводится четких концептуальных различий между партнерством и прочими формами взаимодействия государственного и частного сектора. В частности, согласно широкому подходу, который в настоящее время весьма распространен, под ГЧП понимаются любые формы отношений между государством и бизнесом (создание совместных предприятий, государственные заказы, налоговые льготы, субсидирование процентных ставок, особые экономические зоны, консультации представителей власти и бизнеса, лоббизм и т.п.). Однако, на наш взгляд, это искажает природу партнерского взаимодействия публичного и частного сектора, так как в данном случае не происходит перекрестного распределения рисков между участниками, а ответственность сторон ограничивается в пределах их вклада в проект. Эти схемы организации сотрудничества зачастую приводят к неясности целей проекта для партнеров и не позволяют в полной мере использовать потенциальный синергетический эффект от взаимодействия частного и публичного секторов. Вместе с тем данная трактовка весьма популярна среди региональных властей и бизнеса, что связано с отсутствием законодательно закрепленного понимания ГЧП на федеральном уровне.

Институциональный подход трактует партнерство как совокупность норм и правил, регламентирующих совместную деятельность государства и бизнеса. Однако этот подход ограничивает понимание сущности данного института, так как под партнерством понимается передача части функций, обязанность исполнения которых относится к компетенции государственного сектора, частным компаниям. При этом больший акцент делается на правовых аспектах взаимодействия сторон. В данной формулировке под понятие партнерства попадает широкий перечень форм взаимодействия публичного и частного сектора, не всегда соответствующих «родовым» признакам партнерских отношений (например, аутсорсинг муниципальных функций и т.п.).

Согласно проектному подходу, под партнерством понимаются договорные формы средне- и долгосрочного сотрудничества государственного и частного секторов, связанные с реализацией общественно значимых инвестиционных проектов на принципах перекрестного разделения рисков, полномочий и компетенции участников. При этом власти и бизнес совместно участвуют в кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости. Данная интерпретация в настоящее время нашла свое официальное подтверждение в нормативных актах развитых стран мира, где институт партнерства публичного и частного сектора находится на высоком уровне зрелости (Великобритания, Австралия, США, Канада и др.).

Наряду с вышеперечисленными подходами, в литературе встречаются и другие, «узкие» трактовки, когда под государственно-частным партнерством понимают лишь какую-либо одну, конкретную форму взаимодействия частного и публичного сектора (например, концессионные соглашения).

Исходя из вышесказанного, можно отметить, что наиболее полно природу партнерских отношений отражает именно проектный подход. В связи с этим мы будем придерживаться точки зрения авторов, рассматривающих государственно-частное партнерство как определенный тип отношений между государством и частным сектором, направленный на решение общественно значимых задач и реализуемый в рамках проектного финансирования на принципах разделения рисков, полномочий и компетенции участников (рис. 1).

государственный частный партнерство бизнес

Общим существенным недостатком большинства трактовок государственно-частного партнерства, по мнению автора, является исключение из состава его участников населения (непосредственно или в лице институтов гражданского общества), организаций финансовой сферы (банки, прочие кредитные организации, инвестиционные компании и фонды) и др. Вместе с тем, данные субъекты являются полноправными участниками партнерских отношений. В частности, население играет важнейшую роль на стадии разработки и реализации проектов. В мировой практике существует немало примеров, когда соглашения ГЧП были приостановлены ввиду массовых выступлений общественности, связанных с существенными нарушениями и злоупотреблениями со стороны частного сектора, экологическим загрязнением окружающей среды и т.п. Участие в проектах партнерства всех заинтересованных сторон позволяет привлекать дополнительные ресурсы, компетенции, грамотно распределять и управлять имеющимися рисками, способствует достижению транспарентности на всех стадиях реализации проекта. Многие исследователи в число ключевых характеристик ГЧП справедливо относят синергетический эффект от сотрудничества публичного и частного сектора. Вместе с тем следует отметить, что, вступая в соглашения партнерства, органы власти и бизнес преследуют, как правило, разные и довольно противоречивые цели. Успешная реализация таких проектов требует нахождения некоторого баланса интересов и наличия определенных выгод для всех участников соглашения (табл. 2).

Однако данные преимущества и выгоды являются потенциальными и их возникновение возможно только при условиях достижения баланса интересов участников, недопущения доминирования частных интересов над государственными и множества других факторов. Имеющаяся мировая практика реализации проектов государственно-частного партнерства свидетельствует, что наряду с возможными преимуществами данной формы взаимодействия государственного и частного секторов существуют множество потенциальных рисков и недостатков, которые заключаются в:

* возможном повышении цен, тарифов на товары или услуги, связанном с неправильным финансово-экономическим обоснованием проекта на стадии разработки;

* ограничении конкуренции и олигополизации отрасли;

* нарушении конфиденциальности государственной информации;

* нечестных намерениях частного партнера (преследование коммерческих целей в ущерб общественным интересам);

* опасности передачи всех рисков и дополнительных финансовых затрат на плечи государственного сектора в случае неудачной реализации проекта;

* недостатке демократического контроля и учета интересов населения (после проведения фазы переговоров и заключения соглашения возможности контроля со стороны населения за реализацией проекта зачастую довольно ограничены);

* более высокой цене частного капитала по сравнению с традиционным государственным финансированием проекта;

* сложном структурировании взаимоотношений между участниками;

* длительной и затратной процедуре проведения конкурса.

Для успешного внедрения механизмов государственно-частного партнерства в условиях российской действительности, на наш взгляд, необходимы разработка единой концепции и стратегии развития института партнерства на федеральном уровне, наличие развитой правовой и институциональной среды, создание условий для привлечения длинных и дешевых финансовых ресурсов. При этом выбор конкретных форм, а также механизмов реализации инвестиционных проектов на принципах государственно-частного партнерства должен осуществляться с учетом отраслевой и сложившейся территориальной специфики.

Так, потребность в инвестициях на развитие мировой инфраструктуры до 2030 года оценивается в 35 трлн. долл. Источник: A World Economic Forum Global Risk Report 2010. Geneva, 2010. P.18.

Литература

1. D. McKenzie PFI in the UK & PPP in Europe / TheCityUK, February 2012. [Электронный ресурс] URL: http://www.thecityuk.com/research/our-work/reports-list/?start=40 (дата обращения: 21.10.2013).

2. Государственно-частное партнерство в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России [Электронный ресурс] URL: http://council.gov.ru/media/files/41d44f243d8be7603d1f.pdf (дата обращения: 21.10.2013).

3. Чонка А.К. Государственно-частное партнерство: симбиоз государства и бизнеса // Бюджет. 2009. № 7. С. 56-59.

4. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнёрство: некоторые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. 2011. № 9. С. 41-50.

5. Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование: автореф. дис. ... канд. юридич. наук: 12.00.03 / МГУ им. МБ. Ломоносова. - М., 2011. - 24 с.

6. Амунц Д.М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоемких проектов // Справочник руководителя учреждения культуры. 2005. №12. С. 16-24.

7. Вилисов М.В. Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект // Власть. 2006. № 7. С. 14-19.

Размещено на Allbest.ru