Методология отбора и оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства с учетом интересов стейкхолдеров

Размещено на http://www.allbest.ru/

Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург, Россия

Методология отбора и оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства с учетом интересов стейкхолдеров

И.Н. Ткаченко, доктор экон. наук,

профессор, зав. кафедрой,

Я.В. Савченко,

канд. экон. наук, доцент,

М.В. Евсеева,

магистр экономики, ассистент,

В статье представлен критический анализ существующих методических подходов к оценке эффективности проектов государственно-частного партнерства. Рассмотрены методики, представленные в официальных изданиях и документах, а также разработки отечественных авторов. Отмечено, что наименее проработанными являются вопросы оценки социальной/общественной эффективности проектов, слабо отражен региональный аспект эффективности проектов. Обосновывается необходимость развития методологии оценки эффективности с учетом интересов ключевых заинтересованных сторон проекта - государства, бизнеса и общества. Показано, что на данном этапе развития государственно-частного партнерства интересы общества не в полной мере учитываются при оценке эффективности проектов ГЧП. Предложена концептуальная схема отбора проектов для реализации, основанная на сравнении социально-экономической значимости проекта для региона и его инвестиционной привлекательности. Отбор проектов предлагается осуществлять на основе детального анализа потребностей и ограничений конкретного региона, оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства для ключевых заинтересованных сторон. Представлены принципы формирования портфелей проектов на основе единства пула ресурсов. При оценке социально-экономической значимости проекта предлагается рассматривать его роль в развитии соответствующего экономического комплекса, а также смежных отраслей.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, стейкхолдеры, эффективность проекта ГЧП, социально-экономическая значимость проекта, общественная полезность, отбор проектов ГЧП

Крупные проекты государственно-частного партнерства могут стать «точками роста» регионального развития, и принципиальную важность здесь приобретает система отбора проектов на основе оценки их абсолютной и сравнительной эффективности. Теоретически эффективность партнерства достаточно обстоятельно обоснована, но единого методического подхода к ее оценке до сих пор не выработано. В статье предпринята попытка систематизации и критического осмысления существующих на сегодняшний день подходов к оценке эффективности государственно-частного партнерства.

Традиционно понятие эффективности отражает отношение результатов деятельности к затратам и является критериальным показателем качества управления (взаимодействия, производства и проч.).

В зарубежной практике для учета всех возникающих эффектов от реализации проекта и возможности включения их в оценку эффективности проекта широко используется метод Value for Money (VfM). Методология данного подхода заключается в сравнении финансовых моделей будущего проекта в двух вариантах - модели в случае реализации проекта государством (Public Sector Comparator) и финансовой модели ГЧП-проекта как наилучшее приближение ожидаемого конкурсного предложения. Фактором выбора той или иной схемы является объем затрат на проект. В настоящее время предпринимаются попытки применить отдельные положения и практический инструментарий метода VfM в российской практике реализации проектов ГЧП¹.

В целях анализа оценки эффективности государственно-частного партнерства нами был отобран ряд методик, включая представленные в официальных изданиях и документах.

В таблице приведена содержательная характеристика ряда методик оценки эффективности проектов ГЧП, которые систематизированы с позиции наличия критериев и показателей различных видов эффективности, а также учета эффекта партнерства (E_PPP).

Критический анализ позволил сделать ряд общих выводов. Во-первых, большинство методик оперируют традиционными показателями инвестиционной привлекательности проектов и представляют собой набор дискретных инструментов оценки различных видов эффективности. Широко используются виды эффективности, предложенные в Методике расчета показателей и применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации⁴, и в большинстве случаев используются аналогичные способы ее оценки. Расчет социальной и бюджетной эффективности осуществляется исключительно в целях обоснования целесообразности привлечения бюджетных средств и, по сути, не отражает реальную результативность проекта государственно-частного партнерства с позиций более широкого, по сравнению с обычным инвестиционным проектом, круга заинтересованных лиц. Следует отметить методический подход, предложенный в работе О.А. Ястребова, где в качестве результирующего показателя эффективности проекта предложен показатель общественной эффективности, отражающий, по мнению автора, интересы социально-экономического развития региона в целом⁵.

Во-вторых, положительным моментом являются попытки учитывать эффект партнерства в ряде методик. При этом предполагается, что эффект партнерства может быть оценен путем сравнения финансовых показателей при различных вариантах реализации проекта - только государством, только бизнесом и на основе партнерства. Однако более высокие показатели эффективности ГЧП-проекта при таком подходе не отражают выгоды, получаемые каждым участником и зачастую обусловленные проявлением синергетических эффектов от взаимодействия. Выгоды общества, а именно населения региона оказываются фактически исключенными из оценки эффективности проекта, поскольку финансовые и экономические показатели лишь опосредованно отражают положительные социальные эффекты от проекта. Заслуживает внимания подход, предложенный С.Ю. Прокоповичем. Автор выделяет эффективность баланса интересов ГЧП-проекта и предлагает оценивать данный вид эффективности исходя из предположения о том, что интересы общества, публичного и частного партнера соответствуют показателям социальной, бюджетной и экономической эффективности⁶.

В-третьих, в рассмотренных методиках практически не учтен региональный аспект. Предполагается, что данный аспект находит отражение в таких показателях, как соответствие приоритетам социально-экономического развития региона и социальный эффект, оказываемый в результате реализации проекта. Показатели региональной эффективности представлены только в работе Э.И. Габдуллиной⁷, но, наш взгляд, не в полной мере отражают влияние результатов проекта на региональное развитие. О.А. Ястребов указывает на то, что отбор проектов государственно-частного партнерства должен осуществляться с учетом имеющихся ресурсов и существующих проблем социально-экономического развития, но не детализирует данные положения⁸.

Обобщая, нужно подчеркнуть, что наименее проработанными являются вопросы оценки эффективности проекта в аспектах социальной эффективности, баланса интересов стейкхолдеров проекта и социально-экономического развития региона. Однако именно эти аспекты отражают специфику государственно-частного партнерства. Проекты ГЧП, как правило, долгосрочны, крупномасштабны и призваны решать проблемы общественного и инфраструктурного секторов экономики, что определяет их социальную направленность. Исключение оценки социально-экономической эффективности из результирующей оценки ГЧП-проекта ставит под вопрос корректность результатов оценки, а значит, и отбора проектов для реализации. Игнорирование необходимости учета интересов сторон в ГЧП-проектах увеличивает риски проекта, что, учитывая масштабность, может иметь отрицательные последствия для экономики региона в целом.

Авторы данной статьи предлагают оригинальный авторский подход к оценке эффективности проектов государственно-частного партнерства, основанный на следующих положениях: проект ГЧП должен обладать необходимым уровнем эффективности для ключевых заинтересованных сторон проекта - общества, государства и бизнеса; проект ГЧП должен отвечать потребностям социально-экономического развития региона; проект ГЧП не должен исчерпывать ресурсы (финансовые, производственные, трудовые) региона, то есть при оценке проекта должны быть учтены ресурсные ограничения конкретного региона.

Данные положения учтены нами при разработке концептуальной схемы отбора проектов для реализации на основе государственно-частного партнерства (рисунок 1).

Кратко поясним представленную схему. Схема основана на представлении, что ключевая роль в определении целевых ориентиров социально-экономического развития региона принадлежит органам исполнительной власти субъекта РФ.

На первом этапе, на основе детального анализа отклонений фактических от нормативно установленных показателей социально-экономического развития, выявляются проблемы и потребности региона в инвестиционных проектах. Далее, с учетом ресурсных (производственных и трудовых) возможностей формируется совокупность проектов, реализация которых необходима для достижения стратегических целей социально-экономического развития региона. На данном этапе должна быть также оценена техническая реализуемость проектов в текущей перспективе.

На следующем этапе осуществляется шкалированная оценка инвестиционной привлекательности и социально-экономической значимости проектов. Оценка социально-экономической значимости проекта осуществляется в приложении к конкретному экономическому комплексу на основе таких показателей, как вклад результатов проекта в достижение целевых показателей развития рассматриваемого комплекса, широта охвата населения результатами проекта, обеспеченность потребностей населения и прочее. Далее, исходя из соотношения этих двух величин, определяется местоположение проекта на девятисекторной матрице, где размер круга отражает предварительную оценку стоимости проекта. В зависимости от принадлежности к тому или иному сектору определяется возможная схема реализации:

- проекты с низкой социально-экономической значимостью и низкой инвестиционной привлекательностью отклоняются (сектор VII);

- проекты с высокой и средней степенью инвестиционной привлекательности и низкой социально-экономической значимостью финансируются из внебюджетных источников (секторы VIII и IХ);

- проекты с высокой социально-экономической значимостью и низкой инвестиционной привлекательностью финансируются за счет бюджетных средств (секторы I и IV). По сути, данные проекты должны быть включены в соответствующие государственные программы;

- в отношении проектов, попавших в секторы II, III, V, VI, необходимо рассмотреть различные схемы реализации - на основе ГЧП, оказания мер государственной поддержки, иных форм взаимодействия.

На следующем этапе предлагается сформировать портфели проектов на основе единства пула ресурсов. Необходимо отметить, что использование термина «портфель проектов» в отношении проектов с бюджетным финансированием достаточно условно, поскольку проекты реализуются в рамках программ различных ведомств. Однако можно утверждать, что на уровне правительства субъекта РФ действительно имеет место управление портфелем проектов. В портфель проектов с внебюджетным финансированием целесообразно включать инвестиционные проекты, которым оказаны меры государственной поддержки на основании единства пула ресурсов, - на меры государственной поддержки, как правило, заложены строго определенные бюджетные средства.

Оценка целесообразности использования механизма ГЧП (с точки зрения органов государственной власти - целесообразность привлечения частного парт нера) должна базироваться на следующих факторах: длительность и масштабность проекта, высокая ресурсоемкость проекта, перераспределение рисков, возможность удовлетворения интересов всех сторон проекта, более высокая эффективность использования бюджетных средств по сравнению с реализацией проекта только одной стороной. Кроме того, необходимо учитывать реализуемость ГЧП-проекта в сложившихся институциональных и нормативно-правовых условиях конкретного региона.

Оценка эффективности проекта ГЧП, на наш взгляд, должна осуществляться для всех ключевых сторон проекта - государства, общества и бизнеса, поскольку именно достижение требуемого уровня эффективности проекта для каждой из сторон является критерием эффективности проекта в целом.

В более ранних публикациях авторов были рассмотрены интересы и ожидания стейкхолдеров проектов государственно-частного партнерства. Так, было определено, что бизнес заинтересован в повышении устойчивости на рынке, получении доступа к реальным ресурсам. Государство стремится привлечь бизнес для решения социально значимых проблем и проблем инфраструктурного обновления. Общество же ждет от партнерства повышения уровня обеспеченности своих потребностей⁸. В соответствии с данными положениями можно определить целевые ориентиры оценки эффективности проекта для ключевых стейк-холдеров проекта ГЧП следующим образом (рисунок 2).

Общественная полезность проекта ГЧП является качественным показателем и основана на оценке проекта населением региона. Введение данного показателя обусловлено необходимостью включения общества в процессы развития государственно-частного партнерства в регионе. Оценка данного показателя осуществляется социометрическими методами.

Финансовая эффективность для бизнеса определяется потоками финансовых выгод для частного партнера и может быть оценена традиционными показателями чистого приведенного дохода проекта и его производных с использованием требуемой нормы прибыли на вложенный капитал.

Бюджетная эффективность для государства соответствует отношению дисконтированных потоков налоговых поступлений в бюджеты разных уровней к дисконтированным потокам бюджетных ассигнований.

Оценка социально-экономического эффекта состоит в определении вклада результатов проекта в социально-экономическое развитие региона. Иными словами, оценка проекта должна учитывать отраслевой и территориальный аспекты регионального развития и отражать влияние результатов проекта на индикаторы развития конкретной отрасли и территории. Кроме того, оценка должна включать показатели обеспеченности потребностей населения, широты охвата населения результатами проекта и прочие.

В заключение необходимо отметить важность активного включения органов исполнительной власти в процессы развития государственно-частного партнерства в регионе. На сегодняшний день фактически не выстроена системная модель, отражающая, с одной стороны, потребности и потенциал региона в реализации инвестиционных проектов (в том числе и с использованием механизмов государственно-частного партнерства), а с другой - критерии эффективности, отвечающие на выявленные потребности. Именно поэтому, на наш взгляд, ключевую роль в инициации проектов ГЧП должно играть государство, поскольку только региональные органы исполнительной власти, а не частный сектор, способны корректно формализовать «дорожную карту» реализации проектов государственно-частного партнерства с учетом таких факторов, как ресурсные и законодательные ограничения региона по реализации проектов, отраслевые приоритеты, территориальная дифференциация по уровню развития, обеспеченность трудовыми ресурсами различных территорий региона, территориальное размещение производственных мощностей и прочих, отражающих способность региона к реализации проектов.

* Публикация подготовлена при финансовой поддержке гранта РФФИ - Урал № 13-06-96038р_урал_а по исследовательскому проекту «Исследование институциональных особенностей формирования и развития механизмов эффективного партнерства государства и бизнеса в стейкхолдерской модели корпоративного управления: макроэкономический и региональный аспект» (2013).

государственный частный партнерство стейкхолдер

Литература:

1. Шарипова Е. Оценка проектов ГЧП: применение критерия «цена - качество» и оценка public sector comparator. 2013. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pppinrussia.ru/ (дата обращения 15.07.2014).

2. Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://www.economy.gov.ru/ (дата обращения 15.07.2014).

3. Постановление Правительства Свердловской области от 16.12.2013 № 1504-ПП «Об утверждении Порядка формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда СО». [Электронный ресурс]. URL: http://economy.midural.ru/ (дата обращения 15.07.2014).

4. Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации 30.10.2009 г № 493 «Методика расчета показателей и применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL:http://base.consultant.ru/ (дата обращения 15.07.2014).

5. Ястребов О.А. Организационно-экономический механизм реализации инвестиционно-строительных проектов на основе государственно-частного партнерства / автореф. дисс. ... доктора. экон. наук: 08.00.05. Санкт-Петербург, 2011. 37 c. [Электронный ресурс]. URL: http://dissercat.ru (дата обращения 15.07.2014).

6. Прокопович С.Ю. Государственно-частное партнерство в системе привлечения инвестиций как механизм реализации стратегии социально-экономического развития: аспект эффективности и рисков // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 3 [Электронный ресурс]. URL: www.scienceeducation.ru (дата обращения 15.07.2014).

7. Габдуллина Э.И. Оценка эффективности ГЧП как механизма взаимодействии власти и бизнеса // Современные проблемы науки и образования. 2012. № 2. [Электронный ресурс]. URL: www.scienceeducation.ru/ (дата обращения 15.07.2014).

8. Ткаченко И.Н., Евсеева М.В. Стейкхолдерская модель корпоративного управления в проектах государственно-частного партнерства // Управленческие науки. Научно-практический журнал. 2014. № 1(10). С. 26-33.

Размещено на Allbest.ru