Земельные отношения в сельском хозяйстве (теория, методология, практика)

Таблица 6

Группировка хозяйствующих субъектов Калужской области по величине государственной кадастровой цены сельскохозяйственных угодий

Земельный рынок без упорядочения статуса собственников земельной доли корпоративных сельхозорганизаций развиваться не сможет. Основными принципами развития рынка земельных долей являются:

гарантии и государственная защита прав владельцев земельных долей как совместного имущества членов корпоративных сельхозорганизаций;

получение приращенного капитала от хозяйственной деятельности корпоративных предприятий на земельную долю каждого земельного собственника;

самостоятельное распоряжение (без ограничений) владельцем земельной доли, согласно конституционного права, при выходе из корпоративного предприятия для организации крестьянского (фермерского) хозяйства;

развитие оборота земельных долей между членами корпоративных сельскохозяйственных организаций внутри последних.

Земельная доля каждого собственника должна быть оформлена документально по всем правилам существующего земельного законодательства. Земельный собственник в корпоративном предприятии в отношениях с менеджером (управляющим предприятием) не колхозник и не наемный работник, а равноправный партнер, имеющий свой актив и долю своего участия в совместном производстве и распределении общего дохода в зависимости от личной собственности и трудового участия в совместной хозяйственной и иной деятельности.

4. Роль зонирования, землеустройства, мониторинга и охраны сельскохозяйственных угодий от деградации и загрязнения в управлении земельными ресурсами

Зонирование, землеустройство, мониторинг и охрана сельхозугодий от деградации и загрязнения относятся к сфере управления земельными ресурсами. Они активно воздействуют на почвенное плодородие, геоботанические, пространственные и другие свойства земли и тем самым создают наиболее эффективные технико-экономические и организационно-хозяйственные условия для использования земли. В соответствии с правовым обеспечением системы управления земельными ресурсами развиваются земельные отношения.

Посредством зонирования, землеустройства, мониторинга и экологического контроля производится оптимальная организация сельских территорий. Вместе с тем каждый элемент управления земельными ресурсами реально связан с земельными отношениями и рассматривается в качестве воздействия на территориальные аспекты земельных отношений.

В ряде исследований в управление земельными ресурсами включают геодезические, изыскательские и кадастровые работы, а также политические решения по земельным отношениям. На наш взгляд, целесообразно ограничиться только проектным управлением земельными ресурсами.

Основной целью проектного управления земельными ресурсами является окультуривание земельных участков и рациональная организация сельских территорий. Культурные угодья представляют собой объекты концентрации экономического плодородия, средств производства, рабочей силы, которые применяют субъекты земельного права при рациональном использовании земли. При этом земельные отношения в виде экономических регуляторов в совокупности с управлением земельными ресурсами создают территориальную многогранную социально-экономическую платформу для развития сельскохозяйственных организаций, К(Ф)Х, ЛПХ и их кооперативов на основе сочетания технико-экономических, организационно-хозяйственных мероприятий и правовых актов по организации рационального использования земли.

Нельзя не учитывать значение мониторинга качественного состояния сельхозугодий, а также информационного обеспечения землевладельцев и землепользователей по вопросам качества их земельных участков, техногенного загрязнения почвы и перспектив использования земельных участков.

Отсутствие функционального зонирования сельских территорий осложняет рациональную организацию территории, размещение земельных участков относительно дорожной сети, социальной инфраструктуры, территориально-административных центров, баз снабжения и сбыта продукции и т.д.

В диссертации предложены методические подходы к проведению зонирования сельских территорий. В основе зонирования территорий лежит их комплексная оценка, которая проводится по видам использования территории. Для каждого вида использования территории определяются факторы оценки, элементы, их свойства, натуральные и стоимостные показатели. Определяются базовые стоимости освоения 1 га территории различными видами использования. На основе сопоставления стоимостных показателей по сравнительным удорожаниям по отношению к базовым стоимостям устанавливаются благоприятные, ограничено благоприятные и неблагоприятные территории. Обозначаются примерные границы зон и подзон. Окончательные границы устанавливаются на основе балльной оценки территории по урожайности культур и эталону плодородия почвы, принятому за 100 баллов при проведении земельно-оценочных работ.

Исследования показали, что реальным механизмом наведения порядка в землепользовании, использовании и охране земель, в переустройстве территории и предоставлении достоверных данных в государственный Земельный кадастр может быть только землеустройство. Обосновывается положение, что координация управляющего воздействия должна быть возложена на государственное землеустройство, которое в современных условиях представляет многогранную систему мероприятий, направленных на организацию рационального и эффективного использования земли с учетом земельных отношений.

Анализ состояния землеустройства за прошедшее время показывает снижение роли землеустройства в осуществлении реформирования земельных отношений, отсутствие должного финансирования и четкой программы развития землеустройства в связи с восстановлением земельного фонда и заселением пустующих территорий, миграции из городов и ближнего зарубежья.

Управление земельными ресурсами и земельными отношениями базируется на соответствующей информации. Без информации воздействовать на экономические и экологические проблемы земельных отношений и земельных ресурсов невозможно. Основным механизмом получения информации о состоянии и использовании земли не только в ее количественном и качественном отношениях, но и распределению по собственникам и землепользователям, состоянии рынка земли, ведении кадастра, охраны и иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами и земельными отношениями являются мониторинг сельхозугодий и земельный кадастр.

Имея соответствующую информацию, согласно мониторинга сельхозугодий, землевладелец и землепользователь сможет не только ориентироваться в существующей и перспективной деятельности по воспроизводству земельного потенциала, но и избежать экономических и экологических рисков при участии в обороте земли, аренде, залоге и других земельных отношениях.

Мониторинг ведется поэтапно, предусматривая: систематические, аэрокосмические и наземные съемки; инвентаризацию и анализ фондовых материалов, выбор и создание системы полигонов, ключевых участков и маршрутов наблюдений. Производится оценка состояния и использования земель; обобщение наблюдений картографическим материалом, сводками, докладами на электронных носителях и организуется оперативный и открытый доступ органов власти, управлений АПК, хозяйствующих субъектов и граждан к информации о негативных изменениях состояния и использования земель.

Однако доведением информации до сельхозтоваропроизводителей по вопросам земельных отношений ни один орган по управлению земельными ресурсами и земельными отношениями не занимается. Удельный вес консультаций в общем объеме консультаций региональных и районных служб ИКС составляет менее 1%. Земельные комитеты в районах перегружены и не в состоянии проводить информационную и консультационную работу среди землепользователей. Желательно создать в каждом районе единую информационную и консультационную базу по земельным отношениям, которая информировала, консультировала граждан и служила бы «единым окном» по приему и выдаче землевладельцам и землепользователям необходимой земельной документации (рис. 3). Администрация района при поддержке и методическом руководстве региональных служб Росземкадастра вправе создать такой центр. За счет улучшения собираемости земельного налога и прочих сборов этот центр оправдывает себя.

Рисунок 3 Формирование районного информационного центра земельных отношений (РИЦЗО) - проект

Создание районного информационного центра земельных отношений (РИЦЗО) будет прототипом автоматизированной системы ведения государственного кадастра объектов недвижимости, законодательные акты по которому пока еще не реализованы.

В Центральном экономическом районе сельскохозяйственные угодья подвергаются масштабному загрязнению. Механизм влияния экологических условий на земельные отношения формируется на основе их единства с производственной деятельностью. Производственная деятельность при загрязнении земельных участков требует оценки реального эффекта функционирования земли и определения потерь от ее использования. Земельные отношения в этих условиях должны предусматривать размеры компенсационных платежей в зависимости от кадастровой оценки и характера использования земли: чем больше потери, тем большую компенсацию должны выплатить владельцы загрязнителей. Возможно изменение целевого назначения земельных участков, но с точки зрения потерь народного хозяйства и в связи с утратой определенных свойств земли этот метод неприемлем.

Законодательная база по мерам ответственности юридических и физических лиц за загрязнение сельскохозяйственных угодий размыта. Административные штрафы, устанавливаемые региональными властями, и санкции в основном производятся за точечное загрязнение земель. Земельный кодекс Российской Федерации (ст. 45, п.п. 2.2 и 2.3) предусматривает прекращение права наследуемого владения, пользования в случае использования земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки. Установить степень загрязнения, отравления почвы, нанесённого вреда здоровью человека практически очень трудно.

Необходима широкомасштабная научно обоснованная система охраны окружающей среды, базирующаяся на стратегии защиты биосферы и детальном планировании не только природоохранных мероприятий, но и ущерба от деятельности субъектов земельных отношений, а также субъектов, использующих водный и воздушный бассейны. Как правило, эти цели не являются взаимоисключающими, хотя в некоторых случаях возможны компромиссные решения.

Земельные отношения, основанные на прочных гарантиях частной собственности на землю, наследуемой поколениями, которым эта собственность обеспечивает нормальный экономический уровень хозяйствования и качество жизни, являются важнейшим условием активизации земельных собственников по защите окружающей среды от загрязнения и, в первую очередь, сельскохозяйственных угодий.

Предложена методика определения ущерба от загрязнения пахотных земель и меры материального стимулирования персонала за сохранение качества почвы.

Использование предлагаемой методики возможно только на основе экологического мониторинга, то есть наблюдения за состоянием окружающей среды. Для сельхозорганизаций такие наблюдения должны производиться за плату с компенсацией до 50% бюджетных средств. Степень загрязнения сельскохозяйственных угодий целесообразно выразить таблицей (табл. 7).

Таблица 7

Оценка загрязнения окружающей среды в пределах сельхозорганизации на основе мониторинга (условно)

В соответствии с данными таблицы специалисты-экологи разрабатывают мероприятия по устранению или сокращению уровня загрязнения почвы. Определение ущерба от загрязнения сельхозугодий проводится экспериментальным путем с помощью хозяйственного опыта. Основное внимание уделяется экологическому состоянию сельскохозяйственных земель и прилегающими или находящимися на их территории водоемов. Воздушная среда оценивается по наличию точечных загрязнений и количеству их выбросов в атмосферу и почву.

5. Основные направления организационных и управленческих решений по сохранению и восстановлению сельскохозяйственных земель

В качестве важнейшего рычага управления земельными ресурсами следует рассматривать воздействие экономического механизма земельных отношений на проведение мелиоративных работ, освоение заброшенных земель, выполнение инженерно-строительных, агротехнических и других мероприятий. Мелиоративные неустроенные участки не должны облагаться налогом, а их кадастровую стоимость целесообразно устанавливать после полного завершения мелиоративных работ.

В Центральном экономическом районе России утрачено 6,6 млн. га пашни, которая уже залесена кустарниками и для восстановления нуждается в вырубке мелколесья и раскорчевке.

Целесообразно такие земли перевести в мелиоративный фонд. Требуется направить значительные средства на восстановление вторично уплотнённых земель, объём которых ежегодно возрастает на 100-120 тыс. га.

Восстановлению подлежат 2607,0 тыс. га эродированных земель, в том числе 2328 тыс. га смытых. В орошении в целом по областям ЦЭР нуждаются 144 тыс. га, в поверхностном улучшении сенокосов и пастбищ 713,4 тыс. га. Примерно, 3554 тыс. га заброшенной пашни необходимо восстановить в 2008-2012 гг. путём проведения культуртехнических работ. Что касается осушения, в основном заболоченных земель, то здесь целесообразно использовать только закрытый регулируемый дренаж на фоне агромелиоративных, лесовосстановительных, противоэрозийных и химических мероприятий. Если на проведение культуртехнических работ (поверхностное улучшение) в среднем по областям ЦЭР расходуется 3,5-5 тыс. руб. на гектар, то на осушение - 10,6-20 тыс. руб./га; Стоимость рекультивации земель для сельскохозяйственных целей составляет на 1 га 25 тыс. руб., соответственно, срок окупаемости вложений на мелиорацию по максимальному уровню затрат составит 1,5, 6,5 и 8 лет. В этой связи должна быть очерёдность в проведении мелиоративных работ по капиталоёмкости, видам сельскохозяйственных угодий, в подборе культур с учётом конъюнктуры цен.

Для проведения мелиоративных работ в ЦЭР по осушению, орошению, культуртехнике, выполнению противоэрозионных мероприятий и восстановлению выбывших из оборота сельхозугодий потребуется (без учета инфляции по современным ценам) 644 млрд. 630 млн. рублей, или в расчете на 10 лет ежегодно - 64,5 млрд. рублей.

Мелиоративный фонд, выбывшие из оборота сельскохозяйственные угодья находятся в государственной, муниципальной собственности и собственности крестьян в качестве земельных долей. Пустующие земли всех форм собственности необходимо возвращать в собственность государства и муниципальных образований и проводить их окультуривание за счет бюджетных средств. Что касается земельных долей и других частных владений, то их следует выкупить у владельцев на основании закона. Восстановление выбывших из оборота ранее действующих сельскохозяйственных земель и мелиоративного фонда необходимо объединить для выполнения мелиоративных работ.

Как правило, мелиоративные мероприятия проводятся в 2 этапа. Первый этап является техническим, который связан с научно обоснованной технологией проведения работ до сдачи сельскохозяйственных земель в эксплуатацию. Второй этап - биологический - основан на использовании мелиорируемых земель. Процесс восстановления сельхозугодий происходит во взаимодействии мелиоративных фондов организаций по мелиорации и производственных фондов хозяйств - товаропроизводителей. Землевладельцы и землепользователи возделывают на мелиорированных землях сельскохозяйственные культуры. Даже если производственные фонды мелиоративных организаций работают успешно, они могут и не дать ожидаемого экономического эффекта при недостатке производственных фондов в хозяйствах и плохой организации полевых работ. Поэтому нужна государственная поддержка хозяйств и частного сектора по проведению второго этапа мелиорации, особенно по оснащению их техникой. Кроме изъятых земельных долей, в мелиоративный фонд следует включать невостребованные земельные участки, если они не имеют хозяина.

Намеченное изъятие в период с принятия решения о нем до прекращения прав на землю, фактически представляет собой обременение земельного участка (хотя в Гражданском кодексе Российской Федерации это прямо и не обозначено), поскольку решение об изъятии подлежит государственной регистрации в том же органе, который осуществляет регистрацию прав на земельный участок. Об этом же свидетельствует ограниченный характер правомочий собственника в указанный период.

Плата за изымаемый участок, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. Соглашение включает обязательство Российской Федерации или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачётом его стоимости в выкупную цену.

При определении выкупной цены в неё включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нём недвижимого имущества, а также все убытки, причинённые собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несёт в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

Договорная цена земельного участка при изъятии была предусмотрена ещё Указом Президента Российской Федерации № 1767. Порядок возмещения, указанных в Гражданском кодексе Российской Федерации убытков, установлен Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 г. № 77. В соответствии с ним убытки подлежат возмещению в полном объёме (включая упущенную выгоду в расчёте на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства) пользователем земли, понесшим эти убытки.

Существующий Земельный кодекс должен быть дополнен соответствующими статьями по вовлечению в оборот заброшенных земель, правилами чёткой дифференцированной компенсации потерь в связи с безвозвратной утратой сельскохозяйственных угодий для сельскохозяйственного производства.

Для восстановления заброшенных сельхозугодий и развития мелиоративного комплекса в областях Центрального экономического района нами разработана модель организационных, социальных и экономических мероприятий (табл. 8).

Чтобы осуществить указанные в таблице 8 мероприятия по восстановлению производительных свойств земли, необходимы огромные средства и время. Задача может показаться утопической, если функционирование земли не будет основано на расширенном воспроизводстве, сочетании личных и государственных интересов.

Создание экономического плодородия будет ежегодно давать прибыль, которую следует полностью задействовать на восстановление земельного фонда. В этих условиях мощным источником поступления финансовых средств на мелиорацию может быть долгосрочное кредитование хозяйствующих субъектов под залог земли. Однако банки России не выдают долгосрочные кредиты (сроком на 10 лет) вообще, а хозяйствам, имеющим задолженность по кредитам и низкую ликвидность, даже краткосрочные кредитные ресурсы не выделяются.

Таблица 8

Региональные факторы и мероприятия по восстановлению мелиоративного фонда (проект)

Рано или поздно необходимо будет разработать целевую программу, которая не должна ограничиваться только выполнением мелиоративных работ. Это уже пройденный этап. Нужно долгосрочное планирование и реализация не отдельных мелиоративных мероприятий, а создание устойчивого социально-экономического пространства, привлекательного для жизни и работы сельского населения.

6. Методика совершенствования кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий, взимания земельного налога и арендной платы.

Экономический механизм земельных отношений используется в экономических интересах субъектов отношений посредством цен, процентных ставок, земельного налога, арендной платы и других показателей земельных отношений. Это означает, что экономический механизм может реально функционировать, когда учитывается объективный спрос на земельные участки, предложения сторон, издержки на освоение территорий и трансакционные затраты. Кроме того, экономический механизм земельных отношений основан на важнейших правовых документах, представляющих собой систематизированный свод информации об объектах государственного учета земель, о правовом решении, месторасположении, стоимости, размерах земельных участков, а также сведений о правах субъектов на земельные участки и участки, подлежащие восстановлению, находящиеся в составе мелиоративного фонда. Таким документом является Земельный кадастр.

Прошло немало времени, чтобы исходные земельно-оценочные показатели не нуждались в обновлении, а сама методика кадастровой оценки сельхозугодий - в совершенствовании. Инфляция, рост цен на ресурсы и имущество требуют повышения цен на землю сельскохозяйственного назначения не только для формирования равновесного рынка земли, но и рационального ее использования.

В этой связи нами разработана методика кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий, основанная на нормативных оценочных показателях производства продукции и затратах, которые целесообразно использовать для установления кадастровой цены земли по отдельным хозяйствам, группам хозяйств, районам, коммерческим и некоммерческим предприятиям и другим землевладельцам и землепользователям.

Проводились расчеты на основе нормативных показателей по эквивалентной замене одного вида продукции на другой путем ее перевода в зерновые единицы для исчисления нормативного дохода.

Определение кадастровой цены земли по предлагаемой методике, по сравнению с государственной оценкой, позволило получить более высокие оценочные показатели, что в большей степени соответствует различиям в почвенном плодородии и современным рыночным условиям (табл. 9).

В отличие от государственной методики от государственной методики кадастровой оценки сельскохозяйственных земель в диссертации приводятся

Таблица 9

Расчёт кадастровой цены сельскохозяйственных угодий в сельхозпредприятиях Козельского района Калужской области

основные этапы предлагаемой нами методики. Вместо фактических данных используются нормативные, разработанные по методике ВНИИЭСХ. Вся продукция хозяйств, в том числе и животноводства, пересчитывается в зерновые единицы, производится их оценка по нормативным затратам. Вместо 7% нормы прибыли при закладывании в цену производства по государственной методике взята норма 30% и 8% ставки ссудного процента вместо 3%, которые завышали срок капитализации до 33 лет. Исключена, как необоснованная, абсолютная земельная рента (12 руб./га). Предлагаемая методика не требует громоздких расчетов и ввода многих поправочных коэффициентов. Она отражает использование кормовой площади посредством оценки животноводческой продукции, что не предусмотрено государственной методикой.

Специфика земельных рентных платежей в отличие от иных видов налогов состоит в том, что рентные платежи должны обеспечивать повышение плодородия почвы, ценность территорий как для проживающего на ней населения, так и для бизнеса, что предполагает изъятие рентного дохода у субъектов землепользования.

Выявление рентной составляющей в качестве земельного налога требует выделения и описания земельных участков, вовлекаемых в хозяйственный оборот, их различий в плодородии, местоположении, идентификацию их владельцев, т.е. комплекса системы показателей и характеристик. Данные характеристики аккумулирует кадастровая цена земли. Поэтому в соответствии с проектом второй части Налогового кодекса Российской Федерации земельный налог может устанавливать представительный орган местного самоуправления в размере 0,1...2,0% кадастровой стоимости земельного участка.

Проведённые расчёты показывают, что во всех областях Центрального экономического района установление одинаковой налоговой ставки за гектар сельскохозяйственных угодий мало способствует стремлению государства извлекать земельную ренту, прежде всего, на восстановление почвенного плодородия и мотивации собственников земли брать в аренду и приобретать земли худшего качества.

В диссертации предложена таблица для определения изъятия земельного налога в зависимости от кадастровой стоимости сельхозугодий, исходя из требований Земельного кодекса (табл. 10).

Таблица 10

Изъятие земельного налога в хозяйствах Козельского района Калужской области (проект)

Принцип взимания земельного налога основан на отчуждении части рентного дохода, который образуется как за счет дифференциальной ренты I, так и диффренты II, то есть интенсификации производства. Поэтому хозяйства, расположенные на лучших землях и получающие больше дифференциальной ренты II (она может возникать не только от интенсивной хозяйственной деятельности, но и господдержки в виде субсидий и субвенций, направленных на интенсификацию земледелия), должны выплачивать больше земельного налога. Это в интересах государства и самих хозяйств, которые вынуждены изыскивать дополнительные резервы снижения себестоимости продукции и повышения производительности труда.

До разграничения государственной собственности на землю сдача в аренду федерального унитарного предприятия в целом как имущественного комплекса не была возможна, поскольку ГК РФ (ст. 656) предусматривал сдачу в аренду различных категорий отдельного имущества предприятия различным организациям, что исключало оформление единого договора аренды.

В настоящее время такое ограничение устранено. В аренду можно сдать предприятие в целом любой организационно-правовой формы на основе договора аренды. В диссертации предложена методика расчета арендной платы за сдачу в аренду инвесторам имущественного комплекса.

7. Источники финансирования эффективного землепользования, формирование системы управления земельными отношениями и
земельными ресурсами

В последние годы в областях Центрального экономического района Российской Федерации улучшилось инвестирование сельскохозяйственных организаций по линии национального проекта «Развитие АПК» и среднесрочной «Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы».

Сельхозорганизациям произведено списание пени и штрафов на сумму 4293986 тыс. руб., или 79,8% всей задолженности по Центральному федеральному округу. Улучшилось кредитование сельхозорганизаций, особенно в Московской и Калужской областях.

Федеральной целевой программой «Сохранение и восстановление почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы» предусмотрено выделение средств на сумму 206,3 млрд. рублей. Есть тенденция, исходя из прошлого опыта, что 77% выделенных средств будет направлено на компенсацию части затрат на приобретение минеральных удобрений. Субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам составят: 70% по краткосрочным и 30% по долгосрочным. Капитальные вложения в землю, то есть на мелиорацию и восстановление заброшенных земель, остаются проблемой.

Необходимо создать федеральный фонд восстановления и сохранения земель сельскохозяйственного назначения за счет налога на землю, платы за перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Компенсационные выплаты за временное и постоянное использование земли не по назначению, штрафы за нерациональное использование земли, доходы от сделок с землею следует направлять на формирование внебюджетных фондов, средства которых местные власти должны расходовать на мелиорацию сельхозугодий. Кроме того, необходимо создавать кредитную кооперацию.

Важнейшим источником финансирования мелиоративных работ нужно сделать залог земли.

Исключение залога из состава земельных отношений ставит преграды на пути оборота недвижимости, поскольку с земельными участками прочно связаны объекты, находящиеся на этих участках, и они подлежат правовому оформлению в соответствии с нормами и правилами пользования земельными участками.

Неразработанность методологических и методических основ ипотечного кредитования земельных участков в современных условиях России лишает хозяйствующие субъекты возможности формировать финансовые ресурсы, обеспечивающие кругооборот основного и оборотного капитала и взаимоотношения с учреждениями финансово-кредитной системы. Созданная система коммерческих банков не всегда идет на встречу сельскохозяйственным товаропроизводителям по инвестированию и кредитованию сельского хозяйства для содействия земельным преобразованиям, рационального использования земли, мобилизации финансовых ресурсов и консультированию клиентов по оптимальному использованию средств.

Не отвечает этим требованиям и «Россельхозбанк». Для нормальной деятельности ипотечно-залогового кредитования и финансового обеспечения хозяйств необходимо создание Федерального земельного банка (Росзембанка) с системой региональных, межрегиональных земельных банков и их отделениями в административных районах (рис. 4).

Естественно, что функции земельного банка, как это принято в развитых странах, должны быть значительно расширены по работе с клиентами, управлению земельными отношениями и земельными ресурсами.

Земельные отношения и земельные ресурсы различаются по сущности, элементам, свойствам и связям. Земельные ресурсы - это естественная материальная система неорганической природы (физическая, химическая, геологическая и т.п.), земельные отношения имеют организационно-правовую и экономическую основу, рассматриваются через призму отношений собственности на землю, регулируют целесообразность налогообложения, кредитования, субсидирования землевладельцев и землепользователей как субъектов земельного права.

Земельные ресурсы, как объект недвижимости, имеют общую основу с земельными отношениями. Управление земельными ресурсами включает

Рисунок 4 Принципиальная структура формирования и деятельности Государственного федерального земельного банка (проект)

такие функциональные действия, как зонирование, проектирование, землеустройство, государственный земельный кадастр, мониторинг земель, экологический контроль и др., которые необходимы для формирования, функционирования и развития земельных отношений. Поэтому управление земельными отношениями тесно связано с управлением земельными ресурсами и их нужно рассматривать как единую сложную систему. Сложная система управления земельными отношениями и земельными ресурсами имеет общую цель, которая определяет направление движения двух подсистем и задаётся государственной экономической и социальной политикой. Управление сложной системой заключается в воздействии на подсистемы таким образом, чтобы они развивались и переходили из низшего состояния в высшее. При этом задачи, функции, элементы подсистем развиваются в области допустимых состояний. Общность принципов управления земельными отношениями и земельными ресурсами делает их взаимозависимыми и обусловливает создание единой организационной структуры управления, управляющей структурами подсистем, имеющих свои собственные жёсткие программы управления.

Сложившаяся структура управления земельными отношениями не обеспечивает четкого разграничения функций между двумя подсистемами и органами власти.

Дублирование функций по управлению земельными отношениями и земельными ресурсами, включая реформирование земельных отношений, формирование объектов недвижимого имущества, регулирование оценки недвижимого имущества для проведения сделок налогообложения, геодезии и картографии, не позволяет сформировать, чётко разграниченные по уровням иерархии и подсистемам, системы управления землёю и иной недвижимостью.

Исследования существующих систем управления земельными отношениями и недвижимым имуществам показывают, что созданная вертикаль управления обеспечивает каждому уровню свои функции, номенклатуру, показатели, законодательную базу, которая, зачастую противоречит федеральным законам. В свою очередь, во многие федеральные законы, определяющие земельные отношения, вносятся многочисленные поправки и изменения, дезориентирующие региональные и местные органы власти.

Из-за дублирования функций различными ведомствами затруднено взаимодействие министерств и ведомств по «горизонтали» и использование показателей и мероприятий федерального уровня нижестоящими органами управления земельными отношениями и земельными ресурсами. Не обеспечивается полная ясность в соподчинении целей, которые поставлены и реализуются на разных уровнях управления. Отсюда следует, что необходимо внедрение таких методов управления, которые позволяют преодолевать указанные ограничения, улучшать взаимодействие и взаимосвязи «горизонтального» характера.

Исследования показали, что достижение «межуровневого» взаимодействия и понимания при существующем ведомственном дублировании функций весьма затруднительно. Так, установлением основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений занимаются президентские структуры, Федеральное собрание РФ, Роснедвижимость, Росземкадастр, МСХ России. Земельный контроль осуществляют все министерства и ведомства в пределах своей компетенции, регистрацию прав собственности на недвижимость и сделки с ней - Минюст, Госстрой России, МЭРТ, Росземкадастр.

Возможно два варианта совершенствования управления земельными отношениями и земельными ресурсами:

1) устранение дублирования функций управления земельными отношениями и земельными ресурсами, сосредоточение регулирования чётко разделённых полномочий по вертикали и горизонтали между Минсельхозом России и Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости. Полномочия министерства сельского хозяйства должны быть значительно расширены.

2) использование проблемно-программно-целевого подхода в управлении земельными отношениями и земельными ресурсами при сложившейся структуре управления. Второй вариант более предпочтителен, поскольку не противоречит конституционным основам и не потребует административной ломки.

В соответствии с целями и задачами земельных отношений каждая программа или подпрограмма в зависимости от специфики и компетенции должны иметь целевое финансирование и софинансирование головного исполнителя и ответственных соисполнителей на различных уровнях иерархии управления, которые могут формировать альтернативные решения одной и той же задачи.

Программы, объединяющие различные ведомства, устранят дублирование функций, сделают систему управления земельными отношениями и земельными ресурсами единой. Они должны быть законодательно оформлены в зависимости от иерархии управления (федеральным законом, законами субъектов федерации и местным самоуправлением).

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Земельные отношения, выражающие отношения между субъектами земельного права в условиях многообразия форм собственности на землю, являются социально-экономической категорией, обеспечивающей функционирование земли в процессе сельскохозяйственного производства. Как социально-экономическая категория, земельные отношения имеют содержание, определенные цели и задачи, присущие им формы осуществления и критерии оценки условий, определяющих использование земельных ресурсов.

Органическое сочетание свойств земли в виде природных, экологических и энергетических условий с экономическими, организационными, правовыми и институциональными элементами системы земельных отношений определяют характер землепользования, отношения собственности, эффективное использование земли, материальных средств производства и трудовых ресурсов в целях повышения доходов, улучшения социально-бытовых условий населения и охраны природных ресурсов от загрязнения.

Теоретическая сущность земельных отношений в современных условиях заключается не только в наличии частной собственности на землю, но и в формировании, функционировании и развитии макроэкономических, организационно-экономических, правовых, институциональных и социальных систем гражданского общества, обеспечивающих взаимоотношения субъектов земельного права. При этом роль государства в определении направления эффективности земельных отношений как основы аграрных преобразований является необходимой и исключительной.

2. Методологическое обоснование земельных отношений требует определения социально-экономических мероприятий и критериев, методов и способов достижения общей цели в виде реализации частных целей и задач. При переходе на новую систему земельных отношений не учитывался исторический опыт, региональные особенности сельских территорий, желания и возможности работников сельского хозяйства вести самостоятельно производство в условиях рынка.

Не учитывалось то обстоятельство, что не форма собственности на землю является движущей силой роста производительности труда, а результаты его присвоения.

Отсутствовала методология и стратегия перехода от коллективного производства к частнособственническому ведению хозяйства. Рента, как источник финансирования производства, изымалась государством и коммерсантами посредством цен на ресурсы в условиях гиперинфляции этих цен. При приватизации земли первоначально исходили из необходимости учета социальной справедливости. Земельными долями были наделены не только работники колхозов и совхозов, но и граждане, обслуживающие социальную сферу села, а также пенсионеры. Однако наделение земельными долями людей не означало формирование земельной собственности. Для развития частной собственности на землю население не имело необходимых средств, эффективного макроэкономического механизма и апробированной законодательной базы.

3. Исторический опыт дореволюционной России и зарубежных стран свидетельствует, что, как правило, первоосновой аграрных преобразований является земельная реформа, которая проводится раньше структурных изменений в сельском хозяйстве при финансовой и материальной поддержке государством субъектов земельного права.

Длительная монополия государства на землю, нарушение экономических законов и условий воспроизводственного процесса, принижение роли инициативы и самостоятельности трудовых коллективов в дореформенный период, не позволили большинству сельскохозяйственных предприятий достичь уровня производительности труда в аграрном секторе развитых индустриальных стран Запада и решить продовольственную проблему.

4. Земельная реформа в результате ускоренных темпов ее проведения не принесла ожидаемых результатов. Либерализация цен не вписывалась в экономический механизм земельных отношений, так как не было соразмерности ценовых показателей с общественно необходимыми затратами на воспроизводимую продукцию, со средним уровнем доходов населения, его платежеспособностью и средней нормой прибыли, основанной на использовании земли в разных сферах деятельности. Сельхозтоваропроизводители в виду диспаритета цен не смогли приобретать необходимые ресурсы в потребном количестве для повышения плодородия почвы и расширенного производства.

Незнание объективно существующих рыночных механизмов, игнорирование методологических и стратегических принципов развития земельных отношений в условиях приватизации земли и перехода к рынку, несовершенство правовой базы негативно отразились на результатах производства, использовании земли, качественном и экологическом ее состоянии и рыночном обороте.

5. За период аграрных преобразований значительно ухудшилось использование сельскохозяйственных земель в областях Центрального экономического района России. Происходит ежегодное сокращение посевной площади практически всех сельскохозяйственных культур. Это связано с экстенсивным ведением сельскохозяйственного производства, большим износом (70%) сельскохозяйственной техники, низким уровнем обеспеченности удобрениями, новыми машинами и постоянной миграцией трудоспособных кадров массовых профессий из сельскохозяйственных организаций. В 2007году по сравнению с 1990 годом, поголовье крупного рогатого скота составило одну треть, свиней - одну четверть, производство мяса - 45%, молока - 52%.. В результате, наравне с декапитализацией сельского хозяйства, необеспеченностью хозяйств рабочей силой, свертыванием производства, происходит деградация сельскохозяйственных земель и сельских поселений.. Точного учета деградированных земель, выбывшей из оборота пашни, земельных долей, размеров и границ мелиоративного фонда не проводится. Необходимость государственной инвентаризации сельскохозяйственных земель и земель иного назначения по юридическим, физическим лицам, землепользователям и землевладельцам стала безотлагательной. По этой причине рынок земель сельскохозяйственного назначения практическим не развивается.

За период с 1990 по 2008 год в сельском хозяйстве Центрального экономического района выбыло из оборота 6,9 млн. га пашни. Из 17 млн. сельскохозяйственных угодий вместе с неиспользуемой пашней 80% земли нуждается в мелиорации. Для окультуривания этих земель потребуется 664,6 млрд рублей инвестиций и комплекс мер по реализации специальных стратегических и тактических целей и задач, связанных с достижением устойчивого развития сельских территорий.

6. Проведенные исследования позволили разработать концепцию проектного управления земельными ресурсами и земельными отношениями. Суть концепции заключается в том, что для восстановления указанного объема выбывших из оборота земель и мелиоративного фонда необходимо комплексное проведение экономических, расселенческих, экологических, социальных мероприятий, прямого государственного воздействия для их осуществления, поскольку производственного и финансового потенциала у существующих сельскохозяйственных организаций и сельского населения не имеется. Предложены принципы выделения освоенных земель для организации сельскохозяйственного производства мигрантам, крестьянским (фермерским) хозяйствам, ЛПХ, сельскохозяйственным организациям на льготных условиях приобретения мелиорируемых земельных участков.

Реализация указанной концепции освоения пустующих земель требует организационного и экономического воздействия на земельные ресурсы и земельные отношения. Поэтому рекомендовано для осуществления организационных, технико-технологических и технических мероприятий предварительно проводить на подлежащих освоению территориях проектное управление земельными ресурсами посредством - функционального зонирования, землеустройства, почвенного и экологического мониторинга, что связано с организацией сельских территорий, расселением, размещением функциональных зон, севооборотов, выравниванием заросших кустарниками и закорчеванных естественных кормовых угодий для использования механизации с учетом сохранения полезной фауны и ландшафтных территорий.

В основу организационного изменения целевого назначения и характера использования земельных участков предлагается заложить принцип народнохозяйственной оптимальности, то есть использования не только административных, но и других свойств, присущих конкретному участку, отражающих особенности данной сельской территории. В этой связи одного проектного управления земельными ресурсами недостаточно. Необходимо сочетание проектных решений по управлению земельными ресурсами с развитием управления земельными отношениями, включающими экономический механизм, направленный на повышение эффективности и использования земли землевладельцами и землепользователями, что достигается использованием критериев и показателей оценки качественных свойств земли, налогообложением, ипотечным кредитованием и др.

7. Исследования показали, что существующая система платного землепользования нуждается в совершенствовании. В мегаполисах сельскохозяйственные земли для градостроительства оцениваются миллионами долларов, тогда как для целей сельскохозяйственного производства рыночная цена сельхозугодий, устанавливаемая административными органами власти, ничтожно мала. Это результат несбалансированных ценовых отношений, неэквивалентного обмена между отраслями.

Экономическим регулятором земельных отношений должна быть сбалансированная кадастровая стоимость сельскохозяйственных земель, городских земельных участков, горнодобывающих и других отраслей, позволяющих производить платность земли в различных формах: земельного налога, арендной платы, компенсационных платежей, залога земли с учетом платежеспособности населения и эквивалентного обмена. В основу формирования рыночной цены сельскохозяйственных земель следует положить кадастровую стоимость земли в сумме со ссудным процентом, обусловленную земельной рентой. Предлагается ввести государственный контроль за динамикой и величиной рыночных цен при продаже сельхозугодий в регионах, как это осуществляется во многих странах.

8. В предлагаемых автором методических разработках исчисления кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения, земельного налога и арендной платы за землю основаны на дифференциации бонитета почв и рентного дохода по каждому хозяйствующему субъекту, району и региону. Особенностью предлагаемой методики кадастровой оценки земли в отличии от государственной методики является использование нормативных показателей, коэффициентов эквивалентной замены продукции, исчисление рентного дохода не в отдельности по земледелию или зерновым культурам, а в совокупности по растениеводству и животноводству, изменения в сторону объективности срока капитализации ренты, ссудного процента и нормы рентабельности, цены производства. Разработана шкала исчисления земельного налога от величины кадастровой стоимости сельхозугодий, дана методика расчета арендной платы при сдаче имущественного комплекса в аренду. Данные методические разработки при их реализации будут способствовать изменению отношения собственников к земле, послужат регулятором общественного спроса на земельные участки различного качества и станут барьером против бесхозяйственности и порчи земли.