Етапи проведення регуляторної політики в аграрній сфері України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Етапи проведення регуляторної політики в аграрній сфері України

Постановка проблеми у загальному вигляді. Аграрна сфера, базовою складовою якої є сільське господарство, формує продовольчу, у визначених межах економічну, екологічну та енергетичну безпеку, забезпечує розвиток технологічно пов'язаних галузей економіки та створення соціально-економічних умов сільського розвитку. Державне регулювання аграрної сфери має сприяти забезпеченню еквівалентності обміну продукції і ресурсів, що в свою чергу, досягається єдністю споживчої, алокативної, виробничої умов на товарному ринку та алокативної умови мікро- та макрорівня рівня на ресурсних ринках [1]. Досягти цих цілей з найменшими витратами дозволяє використання ефективного організаційно- економічного механізму регуляторної політики під яким розуміється здатність держави розробляти й впроваджувати офіційні документи, які сприяють розвитку аграрного сектора в умовах сучасної змішаної економіки ринкового типу.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблеми розвитку теорії та практики державного регулювання аграрного сектора завжди були в центрі уваги фахівців. Окремим питанням та системним дослідженням процесів державного регулювання присвячені праці О. Бородіної, А. Гуторова [3], А. Бабенко, К. Бондаревської, А. Діброви, В. Єщенка, Ю. Лупенка [9], І. Малого, Т. Олійник, В. Онегіної [1], Т. Осташко [4], П. Саблука, О. Скидана, О. Шпикуляка та інших. Але незавершеність створення організаційно- економічних умов для ефективного, соціально спрямованого розвитку аграрного сектору, необхідність адаптації сільськогосподарських товаровиробників до глобалізованого економічного середовища з урахуванням комплексу дії економічних, соціальних політичних факторів, обумовлюють проведення подальших досліджень, спрямованих на удосконалення процесу ДРЕ та регуляторної політики як важливої складової ДРЕ.

Формулювання цілей статті. Мета статті полягає у визначенні переваг та недоліків основних інструментів регуляторної політики, що застосовувались на кожному з етапів реформування аграрної сфери України.

Виклад основного матеріалу дослідження. Періодизація етапів регуляторної політики визначається міждисциплінарністю даного явища як об'єкта наукових досліджень. З позицій юриспруденції класифікаційними ознаками для періодизації регуляторної політики в Україні є особливості нормативно-правового забезпечення формування та впровадження регуляторних процедур, відповідно, фахівці у галузі права виділяють 8 етапів проведення регуляторної політики [2]. Вважаємо, що такі ознаки повинні враховуватися й у процесі виокремлення та аналізу етапів проведення регуляторної політики в аграрній сфері.

Економічний підхід до періодизації регуляторної політики в аграрній сфері повинен враховувати ті зміни, що відбулися як в інституційній (із відповідним законодавчим і нормативно-правовим забезпеченням), так і економічній площині (зміна структурних та функціональних умов та показників). Вітчизняні дослідники виділяють такі етапи аграрних трансформацій в Україні: перший -- 1991--1999 рр.; другий -- 2000-2003 рр., третій етап, який розпочато у 2004 р. [3]. Т. Осташко пропонує виділяти два етапи, відповідно перший -- 19901999 рр. та другий, який розпочато у 2000 р. [4]. Погоджуючись із запропонованою періодизацією, але враховуючі ті зміни, що відбулися у регуляторному середовищі агарної сфери останнім часом, вважаємо доцільним виокремити третій етап, який було розпочато підписанням Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом та який триває по теперішній час [5].

Визначення переваг та недоліків застосовуваних інструментів регуляторної політики передбачає здійснення аналізу означених етапів регуляторної політики. На першому етапі в умовах переходу до змішаної економіки ринкового типу і розбудови суспільно- політичного устрою країни, попередні механізми функціонування сільського господарства та його організаційна структура зазнали змін, правову основу яких створили Постанова ВР УРСР «Про земельну реформу», Земельний кодекс, Закон України «Про форми власності на землю» [6], спрямовані на реформування земельних відносин. У 1996 р. Конституція України закріпила приватну, державну і комунальну форми власності на землю. Згідно Закону України «Про фермерське господарство» громадяни України отримали право створення фермерського господарства, Законом України «Про колективне сільськогосподарське підприємство» від 14.02.1992 р. було визначено правові, економічні, соціальні умови діяльності колективного сільськогосподарського підприємства, 26.12.1992 р. Кабінет Міністрів прийняв Декрет «Про приватизацію земельних ділянок». Водночас приватизація землі в аграрному секторі стримувалася обмеженістю та недосконалістю законодавчої бази. у 2001 р. Земельний кодекс запровадив мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення. З ухваленням нового Земельного кодексу України у 2001 р. мораторій не був знятий і з того часу його дія постійно продовжується [6].

Утвердження на селі приватної власності та приватного господарювання були необхідними, але не достатніми умовами функціонування та розвитку аграрної сфери, важливими виявилися також регулюючі заходи з боку держави у сфері ціноутворення, оподаткування, кредитування, інвестування, митно-тарифного регулювання, страхування. В умовах гіперінфляції 1992--1993 рр. відбулося поглиблення цінового диспаритету, фактично за рахунок різниці у динаміці цін на сільськогосподарську продукцію і продукцію інших галузей відбувалося приховане субсидування промисловості і послуг торгових й фінансових посередників.

Система державних закупівель основних видів сільськогосподарської продукції зберегла інструменти директивно планової системи: до 1997 р. закупівлі здійснювалися за рахунок безвідсоткових бюджетних позичок. Державна підтримка за рахунок коштів Державного бюджету та інших джерел хоча й здійснювалася з початку 90-х рр., але низький рівень бюджетних надходжень не дозволяв надавати пряму підтримку у значних обсягах. Тим не менш, дані інструменти запроваджувалися й на першому етапі, так у 1991 р. був створений Український державний фонд підтримки селянських (фермерських) господарств і кооперативів з виробництва сільськогосподарської продукції при Міністерстві сільського господарства УРСР. За період 1998-2000 рр. Фонду за рахунок коштів державного бюджету надано 58,7 % від запланованих коштів, передбачених Законами про Державний бюджет України, але й ці кошти витрачалися неефективно.

політика аграрний економічний

Таблиця 1 Державна підтримка Укрдержфондом селянських (фермерських) господарств у 1999-2001 рр.

Джерело: [7].

Дані табл. 1 свідчать, що допомога надавалася обмеженій кількості фермерських господарств, питома вага яких у загальній кількості фермерських господарств становила близько 1 %. Видатки на державну підтримку фермерських господарств у 1998-2000 рр. здійснювалися не в повному обсязі. Отже використані інструменти та механізми їх запровадження не сприяли створенню стабільних фінансових умов для становлення і розвитку конкурентоздатного приватного аграрного сектора в Україні [7].

Аналіз використання таких інструментів регулювання як податкові ставки та пільгові кредити свідчить, що у 1991-1998 рр. сільськогосподарські підприємства оподатковувалися за правилами загальної податкової системи, а частка засобів виробництва, придбаних за рахунок кредитних ресурсів, не перевищувала 1,5%.

Перший етап характеризувався падінням виробництва сільськогосподарської продукції на 50% від рівня 1990 р., зміною структури посівних площ, руйнацією матеріально-технічної бази, збитковістю більшості сільськогосподарських підприємств, зниженням рівня життя на селі більш швидкими темпами у порівнянні з містом. За відсутності стратегії розвитку аграрної сфери, рішення щодо економічних трансформацій приймалися виходячи з урахуванням короткотермінових політичних міркувань та із значним часовим лагом порівняно з іншими секторами економіки.

У 2000 р другий етап аграрних трансформацій започаткував Указ Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки». В цілому були прийняті близько 15 основних офіційних документів, які створили регуляторне середовище для проведення державних заходів та діяльності сільськогосподарських товаровиробників в Україні: Закони України «Про державну підтримку сільського господарства України», «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 р.», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Державна цільова програма розвитку українського села на період до 2015 р. [6] та ін. Узагальнення положень даних офіційних документів свідчить, що регуляторна політика на другому етапі здійснювалася за такими напрямами: визначення умов регулювання цін найважливіших видів сільгосппродукції, визначення умов надання субсидій та дотацій, кредитної підтримки; податкове регулювання у вигляді фіксованого сільськогосподарського податку, а також спеціального механізму сплати податку на додану вартість; визначення умов надання спеціалізованої підтримки за окремими напрямами та програмами (розвиток фермерства, кооперації, рослинництва, тваринництва, підвищення родючості ґрунтів, впровадження стандартів ЄС щодо дотримання безпеки продуктів); регулювання земельних відносин шляхом трансформації земельних паїв у приватні земельні ділянки із конкретно визначеними фізичними межами, що сприяло створенню нових виробничих формувань із «дуальною» структурою, тобто такою у якій існують два типи (сектори) виробників сільськогосподарськоїпродукції--корпоративний (сільськогосподарські підприємства) та індивідуальний (фермерські господарства і господарства населення). Але протягом другого етапу мораторій на продаж сільськогосподарських земель було продовжено, що унеможливлювало створення прозорого ринку земель сільськогосподарського призначення.

У 2000 р. було подолано негативну тенденцію зниження обсягів виробництва валової продукції сільського господарства, у 2013 р. обсяги виробництва валової продукції сільського господарства з розрахунку на 100 га сільгоспугідь перевищили цей показник 1990 р. Одночасно відбулося підвищення ефективності виробництва сільськогосподарської продукції в сільгосппідприємствах, якщо за 1996-1999 рр. сільськогосподарські підприємства України мали 2279 млн грн середньорічних збитків при від'ємному рівні рентабельності ( -22,2 %), то в наступні періоди прибутки зростали, і за 2014 р. підприємства одержали 33283,7 млн грн прибутку при рівні рентабельності 25,8 % [8]. Становлення нових організаційно-правових форм господарювання сприяло підвищенню рівня продуктивності праці, індекс якої із 2005 р. перевищив відповідний показник 1990 р. Зростання прибутковості діяльності сільськогосподарських підприємств сприяло підвищенню середньомісячної заробітної плати у сільському господарстві, але вона поступається середній заробітній платі по Україні. У 1995-2015 рр. відбулося збільшення виробництва зернових та зернобобових культур, але погіршився стан тваринницької галузі. Структура виробництва сільськогосподарської продукції за категоріями господарств з змістилася у бік господарств населення.

Основними інструментами другого етапу фактично стали пільгове оподаткування, державні програми у тому числі компенсації частини відсотків, сплачених комерційним банкам за надані кредити. Запровадження спеціальних податкових режимів відіграло позитивну роль у розвитку вітчизняного виробництва до переваг таких режимів вітчизняні фахівці відносять низький, рівень оподаткування, простоту адміністрування податків, мінімізацію суб'єктивних факторів при організації податкового процесу [9]. В свою чергу, недоліками вважають втрачається гнучкість системи оподаткування. Тобто скорочуються можливості регулювати окремі процеси у сільськогосподарській сфері й стимулювати інвестиції. При запровадженні спеціальних податкових режимів у сільському господарстві передбачалося, що їх дія буде тривати до 1 січня 2004 р., але фактично розроблений податковий інструментарій проіснував до 2015 р. За цей час зі складу ФСП було вилучено лише соціальні внески (із відповідним зниженням ставок), з 2012 р. був уточнений порядок виплати дотацій переробними підприємствами, який з 1 січня 2015 р. припинив свою дію. З 1 січня 2015 р. фіксований сільськогосподарський податок було відмінено, замість нього запроваджено єдиний податок для платників четвертої групи. Відбулося формальне включення фіксованого сільгоспподатку до складу єдиного податку, правила оподаткування сільськогосподарських товаровиробників майже не змінилися.

Фінансування сільського господарства за бюджетними та державними програмами на початку другого етапу мало тенденцію до збільшення, за п'ять років обсяги підтримки зросли більше ніж у 4 рази і склали у 2008 р. 16 % від обсягу виробництва валової сільськогосподарської продукції (табл. 2). Після 2008 р. обсяги фінансування державних та бюджетних програм, які і кількість самих програм були скорочені.

Таблиця 2 Обсяги підтримки сільського господарства з державного бюджету у 2004-2008 рр., млн. грн.

Джерело: [10].

Ефективність програмування, як напряму реалізації державної регуляторної політики, знижують особливості процедури його формування та реалізації, які мали місце в Україні. Факторами, що знижували ефективність бюджетних та державних програм були наступні: визначення обсягів видатків на конкретні програми за відсутності обґрунтованих розрахунків їх потреби, недосконалість механізмів отримання і розподілу бюджетних коштів та порушення бюджетної дисципліни при їх використанні, щорічна зміна порядків та механізмів виділення коштів з державного бюджету, несвоєчасне їх затвердження та внесення до них неодноразових змін протягом року. Зовнішньоекономічний напрям регуляторної політики характеризувався селективним протекціонізмом та необхідністю виконання вимог СОТ, членства у якій Україна набула у 2008 р. Незважаючи на наявність ухвалених на законодавчому рівні стратегій розвитку аграрної сфери, фактичні заходи регуляторної політики не мали довгострокової стратегічної орієнтації.

Третій етап було розпочато у 2014 р. підписанням Угоди про асоціацію між Україною та ЄС [5], прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України «Про деякі питання дерегуляції господарської діяльності», Закону №191-УШ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція)», 12.02. 2015. [6], Законами, що запровадили зміни у податковому законодавстві (Закон № 909-VHI від 24.12.2015; Закон № 1791-УШ від 20.12.2016) Про схвалення Концепції Державної цільової програми розвитку аграрного сектору економіки на період до 2020 року [6]. В умовах поглиблення соціально-економічної кризи

заходи держави спрямовувались на дерегулювання і лібералізацію аграрної сфери та змінах у структурі системи інструментів її регулювання. Якщо до 2015 р структурі важелів впливу держави на аграрну сферу переважали такі інструменти як надання податкових пільг через ФСП на ПДВ (табл.3), при подальшому скороченні кількості та обсягів фінансування державних та бюджетних програм (кількість яких скоротилося з 32 в 2014 р. до 19 в 2015 р.), то змінами до Податкового кодексу України із 2017 р. такі пільги скасовані, тоді як Законом «Про Державний бюджет України на 2017 р.» збільшено обсяг коштів, розпорядником яких є Мінагрополітики, удвічі порівняно із 2014 р. до 8 млрд. грн. [11].

Таблиця 3 Структура державної підтримки сільськогосподарських підприємств у 2008-2014 рр.