Теоретические аспекты формирования концессионного механизма государственной инвестиционной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Аннотация

инвестиционный политика жилищный коммунальный

Теоретические аспекты формирования концессионного механизма государственной инвестиционной политики в сфере ЖКХ

Власова Мария Александровна,

Власов Юрий Иванович

В статье раскрываются теоретические и практические основы формирования механизма государственной инвестиционной политики в сфере ЖКХ. Рассматривается сфера жилищно-коммунального хозяйства, как одна из наиболее приоритетных отраслей для реализации концессионных соглашений в Российской Федерации. Проводится анализ и прослеживается эволюция формирования соответствующей нормативной правовой базы.

Авторами статьи сделан вывод о том, что успешная реализация концессионных соглашений в России на данный момент зависит от разработанности правовой базы, подготовленности институциональной среды и усовершенствования организационных механизмов реализации концессий.

Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, инвестиции, государственно-частное партнерство, концессионное соглашение, концессионер, коммунальная инфраструктура.

Annotation

Theoretical aspects of the formation mechanism of concession of the state investment policy in the housing sector

Vlasova Maria Aleksandrovna,

Vlasov Yuri Ivanovich

The article reveals the theoretical and practical bases of formation IU-charisma of the state investment policy in the housing sector. Discusses the sphere of housing and communal services as one of the top priority sectors for the implementation of concession agreements in the Russian Federation. The analysis and trace-zhivaetsja the evolution of the development of an appropriate regulatory framework.

The authors concluded that the successful implementation of the concession the agreement in Russia at the moment depends on the readiness of the legal framework, preparedness of the institutional environment and improve institutional mechanisms for the implementation of concessions.

Keywords: housing and communal services, investment, public-private partnership, concession agreement, concessionaire, public infra-structure.

Жилищно-коммунальное хозяйство - одна из самых финансово затратных сфер в экономике страны. По данным Минстроя России, объем требуемых инвестиций в его модернизацию оценивается в 500 миллиардов рублей ежегодно. Сегодня, после многих лет остаточного финансирования отрасли, ни у кого не вызывает сомнений, что жилищно-коммунальное хозяйство находится в удручающем состоянии. Износ основных фондов достигает в отдельных случаях 90%.

Объекты этой инфраструктуры характеризуются не только высокой степенью износа, но и низкой эффективностью использования и управления.

Во многих регионах предприятия ЖКХ балансируют на грани или уже скатились в банкротство. Особенно эта проблема проявляется на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства малочисленных муниципальных образований. Причины, как правило, типовые: низкие тарифы, задолженность по платежам населения и юридических лиц, в том числе нередко государственных и муниципальных организаций, возникновение собственной задолженности перед работниками, фондами, поставляющими организациями и ряд других.

Еще в 1997 году Б.Н. Ельцин подписал указ о реформе жилищно-коммунального хозяйства. Уже тогда на многих территориях нашей страны складывалась острая ситуация. Основной целью реформы было обозначено преодоление кризисных явлений, в первую очередь, за счет перевода системы с административных методов управления на экономические.

Однако, жилищно-коммунальное хозяйство продолжительное время не получало частные инвестиции по причине отсутствия законодательно закрепленных конкурсных процедур на право аренды коммунального имущества, отсутствия долгосрочных тарифных программ, высоких рисков и ряда других факторов.

При этом, необходимо понимать, что эта одна из основных систем обеспечения нормальной жизнедеятельности граждан, которую при оптимальном функционировании можно отнести к необходимым условиям государственной безопасности страны. Допуск в эту сферу частного инвестора, в какой-то мере, может быть расценен как угроза национальной безопасности.

В теории, при решении законодательных аспектов регулирования использования инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйстве, перспективы очевидны. Частный инвестор обладает значительным финансовым капиталом и желанием его рационального использования, имеет возможность привлечь и мотивировать квалифицированные кадры, заинтересован во внедрении технических и технологических инноваций в целях улучшения качества услуг и минимизации текущих расходов, соответственно - экономии. Реализуя свои инвестиционные проекты получают гарантированный рынок сбыта. Кроме этого, крупный инвестор имеет долгосрочный финансовый интерес и может максимально эффективно решать многие текущие задачи. Однако возникают риски по исполнению обязательств инвестором при возникновении тех или иных обстоятельств. Вследствие этого главная роль государства направлена на снижение рисков, которыми не может управлять инвестор. И здесь включается механизм решения поставленных задач через реализацию государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). Он позволяет направлять на финансирование инвестиционных проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства как частные инвестиции, так и средства бюджетов для более эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к публичному сектору, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций.

В связи с этим возникает возможность использования концессионных соглашений как одной из форм ГЧП, при которой государство передает частному сектору выполнение отдельных публичных функций, получая от него определенные инвестиции.

Объекты коммунальной инфраструктуры входят в число наиболее перспективных для применения концессионных соглашений.

Несмотря на принятие в 2005 г. Федерального закона «О концессионных соглашениях», концессионная форма отношений владения и пользования объектами коммунальной инфраструктуры в течение долгого времени не могла быть применена публично-правовыми образованиями и частными операторами на практике в силу определенных правовых пробелов и ориентированности закона, в первую очередь, на строительство и реконструкцию объектов транспортной инфраструктуры.

Распоряжение Правительства РФ от 22 августа 2011 г. № 1493-р «О плане действий по привлечению частных инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство» определило акцент по переходу на концессионную модель отношений в коммунальной сфере в качестве одного из приоритетных направлений. [1]

Правовой механизм по привлечению частных инвестиций непосредственно в коммунальную сферу был внесен Федеральным законом от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации. [2]

В нем были учтены особенности заключения соглашений по передаче в долгосрочную аренду или концессию объектов коммунальной инфраструктуры, установление обязательных требований к арендаторам, концессионерам и собственникам для достижения ими целевых показателей, качества и энергетической эффективности объектов.

На состоявшемся заседании Государственного совета 31 мая 2013 года Президент Российской Федерации Путин В.В. утвердил список поручений Правительству Российской Федерации, направленных на решение проблем развития жилищно-коммунального хозяйства в регионах, в числе которых:

- модернизировать к 2020 году коммунальную инфраструктуру до средне- нормативного уровня износа основных фондов;

- передать к 2016 году частным инвесторам (уставной капитал которых составляет не более 25% доли участия Российской Федерации, всех субъектов и муниципальных образований) на основе концессионного соглашения осуществляющих неэффективное управление объектами жилищно-коммунального хозяйства;

- обеспечить снижение к 2017 году не менее чем в полтора раза количества аварий и чрезвычайных ситуаций на производственных работах, при транспортировке и распределении ресурсов коммунального хозяйства;

- обеспечить снижение к 2018 году до средне-нормативного уровня технических потерь коммунальных ресурсов при их транспортировке по сетям.

Перед правительством РФ поставлена очень сложная задача - модернизировать коммунальное хозяйство и снабдить общество качественными коммунальными услугами, удержав при этом резкий рост цен на тарифы и бюджетные расходы.

Очевидно, что в современных экономических условиях обеспечить население качественными жилищно-коммунальными услугами возможно только в результате реализации крупных инвестиционных проектов и программ, предполагающих в том числе внедрение инновационных механизмов, модернизации коммунальной инфраструктуры.

При этом главная роль государства заключается в снижении рисков, которыми не может управлять частный инвестор, обеспечении гарантий возврата потраченных средств на реализацию проекта частному инвестору.

Таким образом, решение поставленных задач должно реализовываться через механизм государственно-частного партнерства, позволяющего направлять на финансирование инвестиционных проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства и частные инвестиции, и средства бюджетов различных уровней. [3, 4]

Однако, новый этап в развитии государственно-частного партнерства в России в целом и в сфере коммунальной инфраструктуры фактически начинается только с 2015 года.

В 2015 году в Рязани прошло Всероссийское совещание, посвященное практической реализации законодательства РФ о концессионных соглашениях в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Открывая заседание, вице-премьер Правительства РФ Дмитрий Козак сказал: «Оставлять в России систему ЖКХ в том виде, в каком она существует сейчас, это значит усугублять процесс деградации ЖКХ как отрасли… Главная задача регионов -- поиск инвесторов в эту отрасль без дискредитации идеи о концессионных соглашениях. Можно бесконечно искать миллиарды государственных рублей, которых сегодня нет. Но без помощи инвесторов это тяжелое хозяйство стране не поднять».

Основной докладчик - министр строительства и ЖКХ РФ Михаил Мень отметил: «Государство не просто выбрало направление на массовое заключение концессионных соглашений, но и многое сделало для этого».

Тем не менее, дискуссия, выявила много нерешенных вопросов в этой сфере.

Выступая уже на Петербургском международном экономическом форуме 2016 Дмитрий Козак сообщил: «Прошлый год стал рекордным по количеству заключенных концессионных соглашений в сфере ЖКХ. Этот показатель (по отношению к 2014 г.) вырос в 2,4 раза. По итогам 2015 года отмечен десятикратный рост инвестиционных обязательств в ЖКХ, заключено 271 концессионное соглашение с суммой обязательств на 71 млрд рублей. В 2014 году было заключено 112 концессионных соглашений на общую сумму 7,2 млрд рублей.

Дополнительным импульсом для развития ГЧП проектов в ЖКХ стали гарантии, которые были предоставлены инвестору государством. По состоянию на первый квартал 2016 года, по информации вице-премьера, заключено 736 соглашений на сумму обязательств 137 млрд рублей.

Несмотря на сдержанный рост инвестиций в другие отрасли экономики, вложения в сектор ЖКХ продолжают расти. По итогам 2015 года инвестиции в ЖКХ составили 183 млрд рублей».

Вероятно, в результате подобных дискуссий и в целях активизации государственно-частного партнерства в августе 2015 года Президент Российской Федерации поручил в установленные сроки осуществить передачу в концессию объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящихся в хозяйственном ведении государственных и муниципальных унитарных предприятий, которое было признано неэффективным. [5]

В 2016 году Стратегией развития ЖКХ в России до 2020 года концессия определена в качестве одного из приоритетных направлений для привлечения частных инвестиций в коммунальную сферу.

В очередной раз в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 3 июля 2016 г. № 275-ФЗ были внесены изменения. Им была определена возможность передачи в концессию имущественного комплекса в случае, когда только часть имущества прошла государственный кадастровый учет и (или) госрегистрацию. Кроме того, предусматривается обязательное участие субъекта Федерации в качестве стороны концессионного соглашения при передаче в концессию объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения. Отдельно предусмотрено, что сторонами такого соглашения не могут быть иностранные компании. Поправки допускают возможность трансформации договоров аренды объектов коммунального комплекса в концессионные соглашения в случае, если у арендатора права владения или пользования возникли до 1 января 2015 г. Федеральный закон вступил в силу с 1 января 2017 г.

По данным представленным на сайте Правительства РФ в 2016 году продолжилось формирование благоприятных условий для ведения бизнеса в сфере ЖКХ: сформированы все необходимые условия и приняты решения для активного привлечения в отрасль частных инвестиций. Объём частных инвестиций, предусмотренных концессионными соглашениями, заключёнными в 2016 году, - 62,4 млрд рублей, в 2015 году - 70,9 млрд рублей, в 2014 году - 7,2 млрд рублей. Всего в течение 2016 года было заключено 580 концессионных соглашений. [6]

Разработаны и вступили в силу меры, направленные на совершенствование привлечения частных инвесторов в сферу ЖКХ и предусматривающие в том числе:

- обязательное участие субъекта Федерации в качестве стороны концессионного соглашения;

- возможность передачи в концессию имущественного комплекса в случае, когда только часть имущества зарегистрирована в установленном порядке;

- возможность учёта при установлении концессионной платы долговых денежных обязательств государственных и муниципальных предприятий, имущество которых передаётся в концессию, возникших не позднее чем за 2 года до решения о заключении концессионного соглашения.

По состоянию на 1 января 2017 года разработано 11 131 схем теплоснабжения, 16 215 шт. схем водоснабжения и водоотведения, программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры - 14 881 шт., зарегистрировано объектов коммунальной инфраструктуры - 915 435 шт. (67,1%).

По данным Фонда ЖКХ, по состоянию на январь 2017 года зарегистрированы 69 заявок от 32 субъектов Федерации на предоставление финансовой поддержки за счёт средств Фонда ЖКХ для реализации проектов модернизации систем коммунальной инфраструктуры на общую сумму 16 196,84 млн рублей, из которых 8 220,53 млн рублей - за счёт средств Фонда ЖКХ. Правлением фонда одобрено на 1 января 36 заявок (из них 20 заявок в сфере теплоснабжения, 13 заявок в сфере водоснабжения и водоотведения, 3 заявки в сфере ТКО) на сумму из средств фонда 5 889,99 млн рублей.

В регионах, где работают концессии, зафиксировано сокращение аварий в теплоснабжении на 47%, в водоснабжении на 21%, а потери сократились на 18 и 14% соответственно. [6]

Естественно, что пристальное внимание законодателя к рассматриваемым вопросам обусловлено не только социально-экономическим «весом» самой отрасли ЖКХ, но и определенной спецификой отношений, складывающихся в отрасли.

По словам Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Михаила Меня, в стране создаются «комфортные» условия и «понятные правила игры» для инвестирования в ЖКХ.

Однако для реального достижения поставленных целей требуется дальнейшее продолжение соответствующей работы, применение системного подхода и устранение достаточного количества внутренних противоречий между положениями Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [7] с одной стороны и Федерального закона от 07.12.2011 №416 ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» [8], Федерального закона от 27.07.2010 №190 ФЗ «О теплоснабжении» [9]- с другой.

Литература

1. Распоряжение Правительства РФ от 22 августа 2011 г. № 1493-р «О плане действий по привлечению частных инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство» Система ГАРАНТ: URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/55083675/

2. Федеральный закон от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации Система ГАРАНТ: URL: http://base.garant.ru/70373198/

3. Официальные сетевые ресурсы Президента России URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения 14.04.2015)

4. Грахов В.П., Мохначев С.А., Якушев Н.М., Гиззатуллин Р.Р Применение концессионных соглашений в сфере жилищно- коммунального хозяйства // Электронный научный журнал «Современные проблемы науки и образования» URL: https://science-education.ru/ru/article/view?id=19497

5. Перечень поручений Президента РФ от 9 августа 2015 г. № Пр-1608. URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/50119

6. Жилищно-коммунальное хозяйство: некоторые важные результаты и показатели 2016 года: Работа Правительства: факты и цифры. Привлечение в ЖКХ частных инвестиций URL: http://government.ru/info/27223/

7. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54572/

8. Федеральный закон от 07.12.2011 №416 ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_122867/

9. Федеральный закон от 27.07.2010 №190 ФЗ «О теплоснабжении» URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_102975/

Размещено на Allbest.ru