Проект сценарных условий и основных макроэкономических параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов

Сдерживать инфляцию будут прогнозируемое укрепление рубля, постепенная сбалансированность рынков и рост предложения товаров, в том числе обусловленные расширением импортозамещения. Инфляция издержек резко замедлится при укреплении рубля и слабом росте спроса. Во втором варианте инфляция будет ниже (6,5 %) за счет более сильного рубля, вследствие чего предложение будет выше, а конкурентная среда сильнее.

Удержанию инфляции в 2016 году в указанных значениях также будет способствовать умеренный вклад в инфляцию в размере 0,5-0,6 п. п. повышения коммунальных тарифов в результате ограничения предельного размера индексации регулируемых тарифов инфраструктурных отраслей (в электро- и теплоэнергетике, цен на газ) в пределах 7,5-8,5 %, что в 1,5 раза ниже инфляции предшествующего года (11,8-12,2 процента).

Компоненты инфляции на прогнозный период

В 2017 и 2018 годах инфляция продолжит свое замедление: по базовому варианту до 6,3 и 5,1 % (среднегодовой рост прогнозируется на уровне 6,5 и 5,5 % соответственно). По варианту 2 в условиях более крепкого рубля инфляция будет ниже -5,9-4,8 % соответственно.

Среднесрочному снижению инфляции будут способствовать укрепление номинального курса рубля (его реальное укрепление в 2015 - 2016 гг.), рост предложения и усиление конкуренции импорта, проведение достаточно консервативной денежной политики, направленной на достижение целевого уровня инфляции в 2017 - 2018 гг., умеренное повышение доходов населения.

Прогнозируемая умеренная динамика мировых цен на зерно и продовольствие также будет обеспечивать умеренный рост внутренних цен на продовольственные товары, которые составляют примерно 40 % потребительской корзины.

9. Тарифы на товары (услуги) инфраструктурных компаний

В целях сдерживания роста издержек потребителей и уменьшения эффекта на инфляцию, оказываемого ростом коммунальных тарифов, принятая для определения параметров индексации на услуги естественных монополий инфляция по ожидаемым итогам 2015 года скорректирована в сторону уменьшения - до 7,5 % за счет исключения из инфляции вклада фактора продуктовых контрсанкций и эффекта от девальвации рубля в рост цен на продукты, которые не должны закладываться в издержки инфраструктурных компаний. В 2016 году предельный рост регулируемых тарифов также не превысит предложенных параметров на 2015 год.

Прогноз роста цен (тарифов) на товары (услуги) инфраструктурных компаний

Газ

Цена на газ является одним из ключевых факторов, определяющим рост цен на электроэнергию, так как доля газа в конечной цене на электроэнергию в прогнозный период будет составлять примерно 30 % с незначительными колебаниями от года к году.

Предлагается индексировать оптовые цены на газ для всех категорий потребителей (за исключением населения) в 2016 году на 7,5 %, а в 2017 - 2018 гг. на уровне инфляции за предыдущий год. В связи с этим индексация тарифов составит: в июле 2017 г. - 7,0 %, в июле 2018 г. - 6,2 процента.

В целях сокращения перекрестного субсидирования оптовые цены на газ для населения предполагается индексировать в период 2016 - 2018 гг. на уровне тарифов для всех категорий потребителей (за исключением населения) плюс 1 п. п., то есть в июле 2016 г. - на 8,5 %, в июле 2017 г. - на 8,0 %, в июле 2018 г. - на 7,2 процента.

В целях ограничения роста конечной цены на газ предполагается оптимизировать инвестиционную программу ОАО «Газпром», в том числе за счет формирования долгосрочной инвестиционной программы по регулируемым видам деятельности (на период не менее 5-ти лет): добыча с учетом транспортной составляющей (оптовые цены на газ на выходе из магистрального трубопровода), транспортировка газа по магистральному трубопроводу, транспортировка газа по газораспределительным сетям, в том числе с учетом невозможности дальнейшего пересмотра инвестиционной программы после утверждения.

В прогнозный период в целях стимулирования роста потребления газа в Российской Федерации будет разработан и внедрен механизм обязательного расширения пропускной способности участков Единой системы газоснабжения, обязывающий собственника Единой системы газоснабжения в первоочередном порядке предусматривать соответствующие инвестиции.

Электроэнергетика

В 2015 году среднегодовой рост конечных цен на электроэнергию для всех категорий потребителей к предыдущему году ожидается в размере 9,0 %, что выше прогнозируемого ранее за счет пересмотра прогноза инфляции с 5,5 до 7,5 %, который повлиял на увеличение прогнозной цены оптового рынка.

В 2016 году конечные цены на электроэнергию на розничном рынке вырастут в среднем для всех категорий потребителей на 10,1-11,4 % в среднем за год, в 2017 году - на 9,2 %, в 2018 году рост цен на электроэнергию составит 8,3 процента.

Рост регулируемых тарифов сетевых организаций в 2016 году составит 7,5 %, а в 2017 - 2018 гг. - 7 и 6,2 процента. При этом для реализации инвестиционных программ электросетевых компаний, с учетом ограничения тарифов уровнем инфляции, потребуется сокращение их физических объемов на 30-50 процентов.

Дополнительно необходимо реализовать предусмотренное Стратегией развития электросетевого комплекса Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. № 511-р) снижение удельных инвестиционных издержек на 30 %, удельных операционных издержек на 15 %, а также снижение потерь не менее чем на 11 % к 2017 году по сравнению с уровнем 2012 года.

Долгосрочные параметры регулирования территориальных сетевых организаций по методу доходности инвестированного капитала будут сохранены. При необходимости будут продлены сроки долгосрочного периода регулирования.

В 2015 - 2016 гг. необходимо разработать нормативные правовые акты, предусматривающие перераспределение невостребованной мощности между потребителями электрической энергии, либо ее оплату с целью минимизации инвестиционных программ сетевых организаций.

На оптовом рынке рост цен прогнозируется на уровне: в 2016 году - 11,3-13,3 %, в 2017 году - 10,1 %, в 2018 году - 9,2 процента. Прогноз строился исходя из предположения о снижении ставок доходности государственных облигаций (используются в формуле расчеты платы за мощность по ДПМ) от текущих уровней до среднего уровня 2014 года.

В указанных оценках не учтены ценовые (тарифные) источники развития энергосистем Калининградской области и Крымского федерального округа.

Превышение роста цен на оптовом рынке в 2016 году над уровнем инфляции в значительной мере обусловлено вводом новых генерирующих объектов (АЭС, ГЭС, ТЭС и на основе возобновляемых источников энергии) по договорам, обеспечивающим гарантию возврата инвестиций (договора о предоставлении мощности и иные договора), а также переносом сроков их вводов от ранее запланированных.

В целях достижения данного прогнозного роста цен на оптовом рынке представляется целесообразным рассмотреть возможность реализации набора сдерживающих мер, в частности:

- снижение требований к резервированию мощности;

- исключение начисления доходности на целевые инвестиционные средства и средства федерального бюджета в 2016 году для блоков АЭС, введенных в эксплуатацию после 2014 года по договорам о предоставлении мощности, с компенсацией выпадающих доходов после 2017 года. Реализация данной меры может быть целесообразной ввиду ввода в эксплуатацию значительного числа новых АЭС в 2016 году и существенной тарифной нагрузки, оказываемой ими на конечных потребителей электроэнергии, и может потребовать внесения изменений в Государственную программу Российской Федерации «Развитие атомного энергопромышленного комплекса» на 2014 - 2020 годы.

В целях большего сдерживания цен на оптовом рынке предлагается продолжить работу в части вывода из эксплуатации старых неэффективных мощностей, а также дальнейшей оптимизации условно-постоянных издержек потребителей электрической энергии (улучшение качества прогнозирования объема отбираемой мощности, решение проблемы вынужденной генерации и другое).

Кроме того, целесообразно проработать вопросы ограничения объемов и переноса сроков ввода объектов генерации на основе возобновляемых источников энергии, а также мотивировать данные объекты генерации на сокращение операционных и капитальных затрат на их строительство.

В целях сокращения размеров перекрестного субсидирования индексация тарифов для населения предполагается более высокими темпами, чем для других потребителей. Так, в 2016 году индексация составит c 1 июля 2016 г. 8,5 %, в 2017 - 2018 гг. она будет производиться по уровню прогнозируемой инфляции предшествующего года плюс 1 п. п. и составит с 1 июля 2017 г. - 8,0 %, c 1 июля 2018 г. - 7,2 % (без учета введения социальной нормы потребления).

Введение социальной нормы потребления будет поэтапно продолжено с учетом решений региональных органов тарифного регулирования. При этом тарифы на объемы электроэнергии сверх социальной нормы по решению региональных органов тарифного регулирования могут превышать установленные ограничения.

Жилищно-коммунальное хозяйство

В 2015 году будет запущен поэтапный переход к новой модели рынка тепловой энергии.

Согласно модели, ценообразование на рынке будет осуществляться на основе предельного уровня цены, определяемой исходя из стоимости строительства и эксплуатации альтернативного источника теплоснабжения (альтернативной котельной). В результате параметры индексации тарифов на тепловую энергию составят с 1 июля 2016 г. - 7,5 %, с 1 июля 2017 г. - 7,0 % и с 1 июля 2018 г. - 6,8 процента.

Рост тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения составит: в 2016 году -8,7 %, в 2017 году - 7,0 %, в 2018 году - 6,2 процента. Указанные темпы роста базируются на прогнозе изменения цен на электрическую энергию и роста издержек по основным составляющим себестоимости данных услуг.

Железнодорожные перевозки

С 2014 года был осуществлен переход на долгосрочное тарифное регулирование грузовых железнодорожных перевозок методом доходности на инвестированный капитал.

В 2015 году с целью восстановления доходной базы ОАО «РЖД» было принято решение по индексации тарифов на 10 %, с учетом предоставления бюджетных дотаций в размере 30 млрд. рублей.

В целях недопущения избыточного роста транспортных издержек экономики в 2016 - 2017 гг. будет осуществлено сдерживание темпов роста тарифов на грузовые перевозки, для чего потребуется проведение дополнительных оптимизационных мероприятий в части сокращения административных расходов и оптимизации закупок. В таких условиях параметры индексации цен на грузовые перевозки составят 7,5 %, 4,5 % и 4,5 % соответственно.

Будет осуществлен пересмотр приоритетов развития железнодорожной инфраструктуры, целью которого будет являться адаптация инвестиционной программы ОАО «РЖД» к изменившимся условиям в российской экономике. При этом реализация ранее принятых инфраструктурных проектов по увеличению пропускной способности Транссибирской и Байкало-Амурской железнодорожных магистралей индексация будет осуществляться в соответствии с ранее принятыми решениями.

В отношении цен на услуги по предоставлению грузовых вагонов для перевозок, которые не регулируются государством, начиная с 2013 года отмечалось снижение ставок (к концу 2014 года ставка за пользование полувагоном снизилась до уровня 550- 650 рублей ваг./сутки (ранее составляла более 1000 рублей ваг./сутки).

Повышение тарифов на пассажирские перевозки в регулируемом секторе 2015 - 2017 гг. будет соответствовать темпам рост цен на грузовые перевозки. Это объясняется тем, что темпы роста тарифов на услуги инфраструктуры для пассажирских перевозок соответствуют темпам роста тарифов на грузовые перевозки.

Будет изменен подход к государственному субсидированию пассажирского комплекса в дальнем следовании путем перехода к модели государственного заказа перевозок, имеющих социальное значение, и либерализации коммерческих.

Реализация данного подхода будет сопровождаться оптимизацией маршрутной сети, выработкой стандарта транспортного обслуживания и созданием стимулирующей к улучшению качества работы перевозчика тарифной системой.

10. Риски базового сценария прогноза

Геополитические риски

Базовый сценарий основан на предпосылках и условиях, которые предполагают продолжение действия негативных последствий технологических и финансовых экономических санкций в среднесрочном периоде. В условиях сохранения геополитической напряженности значительно повышается неопределенность траектории дальнейшего экономического развития. Это создаст определенные трудности и риски возобновления роста инвестиций в основной капитал.

Реализация рисков геополитической напряженности может привести к ужесточению условий привлечения заемных средств на внешних рынках, что резко сузит возможности корпораций по рефинансированию долга и повлечет за собой сокращение инвестиционных планов компаний. Сохранение геополитических рисков также формирует предпосылки к масштабному оттоку капитала, что, в свою очередь, может привести к дальнейшему ослаблению обменного курса, сохранению высокого уровня инфляции и ухудшению потребительской уверенности. Кроме того, сохраняется риск нарушения экспортных поставок газа через Украину, а также реализации ограничений, направленных на снижение энергетической зависимости стран Европы от поставок из России. В кратко- и среднесрочный период у России достаточно резервов для компенсации большей части возможных экономических потерь, связанных с санкциями, в то же время сохранение напряженности может сократить ожидаемую динамику ВВП. В долгосрочном периоде сохраняющиеся санкции могут оказать существенное влияние на снижение бюджетной устойчивости, а также ухудшение условий и сокращение возможностей для модернизации при ограничении импорта технологий, инвестиций и передовых практик.

Риск прогнозируемой динамики цены на нефть

Факторы снижения цены на нефть в результате опережающего роста ее предложения рассматриваются как равновероятные с факторами более высокой цены на нефть, связанной с сохранением высокого роста спроса и с нестабильностью поставок.

Один из возможных и достаточно существенных рисков связан со снижением мировых цен на нефть.

В 2014 году США показали рекордный рост добычи нефти - на 13,2 %, в Канаде рост достиг 7,6 %, рост добычи нефти на североамериканском континенте в 2014 году оказался самым значительным за послевоенную историю. Устойчивый многолетний рост добычи нефти в мире держится в диапазоне 0,5-1,3 процента.

Напротив, спрос на нефть в развитых и развивающихся странах, под действием ряда факторов, остается подавленным. Вследствие чего конкуренция на рынке углеводородов существенно возросла, и страны Персидского залива сохраняют готовность удерживать долю рынка поставками дешевой нефти, а страны ОПЕК воздерживаются от сокращения добычи. Избыток предложения нефти привел в США к исчерпанию свободных мощностей хранения запасов. По прогнозу Энергетической Информационной Администрации США (US EIA), рост запасов в 2015 году увеличится до 48 млн. тонн, а в 2016 году, в результате масштабного выбытия нерентабельных мощностей, ожидается значительное сокращение их прироста.

В сложившихся условиях крупнейшие игроки мирового рынка нефти держат значительный объем коротких позиций по фьючерсам на углеводороды. Давление на цены оказывает ожидание решения ФРС о начале цикла роста базовых ставок и рост курса доллара.

В условиях высокой волатильности мировой конъюнктуры на сырьевых рынках высока вероятность реализации рисков отклонения цен на нефть от прогнозируемой динамики. Падение цен на нефть ниже 50 долларов США за баррель повлечет за собой заметное ослабление национальной валюты (на 7-10 %), ускорение инфляции (до 20 %) и усиление оттока капитала. Под действием этих факторов экономика может столкнуться с резким ослаблением инвестиционного спроса (сокращением инвестиций в основной капитал до 20 %), еще большим падением реальных располагаемых доходов населения, и, как следствие, сокращением потребительских расходов.

При незначительном росте нетопливного экспорта и снижении или стабилизации топливного экспорта существенно сократится импорт товаров и услуг - на 37-40 процентов. Сальдо текущих операций заметно возрастет. Это смягчит падение ВВП, масштаб которого оценивается около 5 процента.

Риски недостижения целевых параметров по инфляции

Это один из основных внутренних рисков прогноза, поскольку в последнее время ухудшение инфляционного тренда опережает прогнозы.

Основной риск превышения прогнозируемого уровня инфляции заключается в возможности возобновления ослабления курса рубля в случае более низких цен на нефть. При этом инфляционные риски повышаются в условиях режима сохранения продовольственных контрсанкций по ограничению импорта, сдерживающих предложение и ухудшающих конкурентную среду, особенно для отечественных производителей сельскохозяйственных товаров. Последнее ведет к росту издержек переработчиков, учитывая высокую долю сырья в издержках при низкой рентабельности продаж, и росту цен на социально значимые продукты, низкоэластичные по спросу.

Риски усиления инфляции могут быть также связаны с потенциальным повышением цен на зерно из-за прогнозируемого снижения урожая 2015 года и повышения мировых цен (в том числе из-за падения украинского экспорта).

Определенное негативное влияние на инфляцию также может оказать усиление роста цен в инфраструктурном секторе, обусловленное ростом регулируемых тарифов при сохранении ориентации на инфляцию предшествующего года (оптовые цены на газ, электротарифы в сетевом комплексе). Вследствие этого вклад в инфляцию роста коммунальных тарифов может возрасти до 1 и более процентного пункта. Влияние усиления роста цен и тарифов инфраструктурного сектора на рост цен производителей и инфляцию менее значимо, так как основными потребителями являются экспортно ориентированные виды деятельности. Вместе с тем риск роста издержек создает условия для снижения конкурентоспособности отечественной продукции и ухудшает потенциал роста экономики.

В условиях зависимости инфляции от динамики ослабления обменного курса, возрастающей с повышением ее темпов, реализованные в конце 2014 - 2015 году меры по ее подавлению могут затруднить снижение процентных ставок и восстановление роста банковского кредита, что ограничит экономическую активность. При этом реализация базового варианта прогноза предполагает сохранение умеренного (однозначного) роста кредитования на протяжении всего периода 2015 - 2018 годов. Это ограничит поддержку восстановления инвестиций.

Риски ограничения роста производственного потенциала промышленности связаны со снижением инвестиций в основной капитал в последние годы и сохранением инфраструктурных ограничений со стороны транспорта и энергетики.

Запас промышленных мощностей и конкурентные преимущества, полученные от девальвации рубля, может оказаться недостаточно для поддержания целевых темпов экономического роста в России в ближайшие годы. Импортозамещение может не оказать сильного положительного влияния, так как загрузка конкурентоспособных производственных мощностей находится на высоком уровне, а безработица - по итогам 2014 года (3,9 млн. человек) - достигла минимума за последнее десятилетие. Эти факторы отражают снижающийся потенциал роста экономики.

Риски по демографии и трудовым ресурсам

Основные риски социально-экономического развития в предстоящем периоде, обусловленные демографическим фактором, связаны с сокращением численности населения в трудоспособном возрасте. Тенденция сокращения численности населения в трудоспособном возрасте сохранится вплоть до 2027 года. Потери самой востребованной и производительной категории трудовых ресурсов могут составить 2,6 млн. человек к 2018 году и 5,7 млн. человек к 2027 году. В процентном отношении к среднегодовой численности занятых в 2014 году эти потери составят 3,1 и 6,7 % соответственно.

Столь масштабное сокращение численности населения трудоспособного возраста, при неблагоприятном развитии ситуации в сфере модернизации и технологического переоснащения производства, может привести к дефициту трудовых ресурсов. Преодоление возможного кадрового дефицита потребует существенного роста как государственных, так и частных инвестиций, направленных на повышение производительности труда. Причем речь идет не только о модернизации технико-технологической базы производства, но и о совершенствовании его организации, направленной на повышение интенсивности труда, более рациональное использование рабочего времени, повышение мотивации работника к высокопроизводительному труду.

Частично дефицит трудовых ресурсов может быть компенсирован за счет повышения экономической активности. Однако это направление имеет очень ограниченный потенциал.

Следует также отметить риски, связанные с ростом численности населения старше трудоспособного возраста, а значит и демографической нагрузки. Пик роста демографической нагрузки приходится на 2027 год. Количество нетрудоспособных граждан на 1000 лиц трудоспособного возраста может вырасти к этому периоду на 180 человек или на 25,8 %, что увеличит нагрузку на социальный сектор экономики и прежде всего в области здравоохранения и пенсионного обеспечения.

11. Финансовая сбалансированность экономического роста

Состояние платежного баланса и денежной сферы

Чистый отток капитала в 2015 году оценивается в 110 млрд. долларов США. По мере восстановления уверенности мировых инвесторов и улучшения бизнес-условий на территории страны ожидается, что чистый отток сократится к 2016 году до 70 млрд. долларов США, в 2018 году в базовом варианте ожидается отток капитала на уровне 55 млрд. долларов США. Во втором варианте предполагается снижение оттока капитала до 25 млрд. долларов США к концу прогнозного периода. Прогноз объемов оттока капитала имеет высокую степень неопределенности, но принципиальное значение имеет поворот во втором варианте к нулевому уровню. В обоих вариантах ожидается профицит текущего счета и замедление оттока капитала, что приведет к укреплению курса рубля.

Параметры денежной сферы и платежного баланса

В условиях сохранения в 2015 году ограничений доступа к внешним рынкам капитала у отечественной банковской системы возникнут определенные трудности с выполнением банковских нормативов. Для устойчивого выполнения норматива ликвидности в условиях желаемого расширения кредитного портфеля уже в конце 2014 года переданы АСВ облигации федерального займа (ОФЗ) на сумму в 1 трлн. рублей. Кроме того, предусматривается докапитализация российских банков в размере 250 млрд. руб. за счет средств ФНБ с целью реализации инфраструктурных проектов. Это позволит в 2015 году поддерживать темпы прироста кредитов нефинансовым организациям по варианту 1 на уровне 11-13 % в 2016-2018 годах - 13-14 процентов. В условиях варианта 2 темпы прироста кредитного портфеля корпоративному сектору будет выше на 2-3 п.п. и составит 14-17 % ежегодно на всем временном отрезке.

Вместе с тем темпы прироста кредитного портфеля населению ожидаются отрицательными (снижение прогнозируется в размере порядка 6 % по первому и около 5 % - по второму варианту сценарных условий). В последующие годы прогнозируется восстановление кредитования: в 2016-2018 годах прирост кредитного портфеля населению по варианту 1 будет варьироваться в диапазоне от 5 до 10 %, по второму - выше примерно на 3 п.п., в конце периода - на 4 процентных пункта.

Основным каналом поступления денег в экономику в 2015 году будет канал бюджетный (свыше 3 трлн. руб. из суверенных фондов). Менее значимым будет увеличение валового кредита банкам со стороны регулятора (с 8,6 трлн. рублей по состоянию на начало текущего года до 9,1-9,7 трлн. рублей на конец 2015 года в зависимости от варианта). При этом продолжит повышаться роль процентной ставки в регулировании Банком России ликвидности в экономике. В последующие годы роль бюджетного канала будет снижаться (около 1,7 трлн. руб. в 2016 году), а в последнем году прогнозного периода будет по первому варианту нивелирована (по второму варианту уже с 2017 года вклад бюджетного канала становится отрицательным - будет происходить абсорбирование средств в Резервном фонде, которое достигнет в 2018 году 2 трлн. рублей).

По первому варианту в последний год прогнозного периода увеличится вклад в рост денежного предложения валютного канала эмиссии (прирост резервов по итогам 2017 года будет обеспечен возвратом средств после прекращения операций валютного рефинансирования). Валовый кредит по первому варианту сценарных условий составит к концу периода около 10 трлн. рублей. Эмиссия по валютному каналу в условиях реализации второго варианта будет носить гораздо более масштабный характер из-за усиления позиций платежного баланса.

Прирост денежной массы в национальном определении (денежного агрегата М2) в зависимости от вариантов возрастает с 2,2% в 2013 году до 14-15 % в 2018 году. Такой рост спроса на деньги в среднесрочной перспективе не будет оказывать избыточного давления на динамику потребительских цен.

Увеличение прибыли позитивно скажется на увеличении остатков на текущих и расчетных счетах нефинансовых организаций, а также их срочных вкладах. В целом темпы прироста депозитов предприятий возрастут с 7-8 % по обоим вариантам в текущем году до 15-17 % в 2018 году по первому варианту и до 17-18% - по второму варианту.

Более низкими темпами по сравнению с приростом депозитов предприятий будет характеризоваться динамика депозитов населения. Однако для части банковского сектора при сохраняющихся барьерах и неясностью перспективы их снятия на мировых рынках капитала они останутся важным источником фондирования. Темпы прироста рублевых депозитов населения в 2015 году будут находиться на уровне 5-7 % с последующим увеличением до 13-14 % к концу прогнозного периода.

Сбалансированность бюджетной системы и структурный маневр в экономике

При разработке сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов рассматриваемые основные сценарии (базовый (вариант 1) и оптимистичный (вариант 2)) учитывают схожие направления бюджетной политики в среднесрочном периоде.

Прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по вариантам основан на динамике макроэкономических показателей, учтенных в соответствующих сценариях. Бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в среднесрочной перспективе являются с финансовой точки зрения сбалансированными по всем вариантам: расходы федерального бюджета в полном объеме обеспечены доходами и источниками финансирования дефицита федерального бюджета.

Параметры доходной части бюджета

Торможение экономики, а также действующие структурные ограничения в совокупности с неблагоприятной внешней обстановкой (действие санкций США и ЕС, низкие цены на нефть) приводят к существенному сокращению доходов федерального бюджета по варианту 1. С учетом динамики цены на нефть ожидается значительное сокращение нефтегазовых доходов относительно параметров, заложенных в Федеральном законе от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» (далее - Закон о бюджете). Так, в 2016 году снижение доходной части федерального бюджета относительно Закона о бюджете составит 1899 млрд. рублей (из них нефтегазовые доходы снизятся на 1775 млрд. рублей) и в 2017 году - 1603 млрд. рублей (их них нефтегазовые - 1428 млрд. рублей).

Вариант 2 характеризуется более высокими поступлениями доходов в федеральный бюджет в связи с более благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Так, в 2016 - 2018 гг. превышение доходной части федерального бюджета по варианту 2 относительно варианта 1 составит 1,0-1,8 трлн. рублей ежегодно, которое обусловлено в основном дополнительными нефтегазовыми доходами..

Особенности формирования расходной части бюджета

В среднесрочной перспективе по вариантам 1 и 2 прогнозируется значительное сокращение расходов федерального бюджета с 20,2-20,4 % ВВП в 2015 году до 15,7-16,0 % ВВП в 2018 году. При этом реальные расходы по обоим вариантам в 2016 - 2017 гг. ежегодно сокращаются примерно на 5 %, в 2018 году реальное сокращение расходов замедлится и составит для варианта 1 - 2,8 %, для варианта 2 - 0,3 процента. Формирование предельного объема расходов в рассматриваемых вариантах до 2018 года соответствует поставленной в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации задаче по ежегодному снижению расходов федерального бюджета в 2015 - 2017 гг. не менее чем на 5 % в реальном выражении (без учета расходов на оборону и безопасность).

При этом предельный объем расходов федерального бюджета на 2018 год по варианту 1 и 2 сформирован с учетом действующих бюджетных правил. По варианту 1, в отличие от варианта 2, в целях наполнения источников финансирования дефицита федерального бюджета до уровня 1 % ВВП с учетом высоких рисков по привлечению заемных (внешних и внутренних) источников дополнительные нефтегазовые доходы в размере 1 трлн. рублей направлены на замещение государственных заимствований.

Особенности действующих бюджетных правил

В случае формирования предельного объема расходов федерального бюджета на период 2016 - 2018 гг. в полном соответствии с бюджетными правилами в 2016 году происходит резкий рост расходов федерального бюджета вследствие ослабления курса рубля и высокой базовой цены на нефть (средней за 3-летний период), однако уже в 2017 году, учитывая особенности расчета базовой цены на нефть на 3-летний период, происходит резкое падение предельного объема расходов. Таким образом, применение действующего механизма бюджетных правил при резком снижении цены на нефть для формирования предельного объема расходов федерального бюджета становится достаточно сложным.

В рассматриваемых вариантах в полном объеме обеспечена потребность в расходах федерального бюджета на исполнение публичных нормативных обязательств, предоставление трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, национальную оборону и национальную безопасность, обеспечение лекарственными средствами, государственную поддержку сельскохозяйственного производства, строительство (реконструкцию) стадионов, возводимых к чемпионату мира по футболу 2018 года, оказание государственных услуг по реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования по специальностям и направлениям подготовки, оплату труда послов Российской Федерации, судей и работников органов судебной системы, органов законодательной власти.

Вместе с тем в части остальных расходов федерального бюджета в рамках рассматриваемых вариантов предусмотрены мероприятия по уменьшению расходов в 2016 и 2017 годах относительно Закона о бюджете, что позволяет обеспечить сокращение предельного объема расходов на 5 % в реальном выражении (за исключением расходов на оборону и безопасность). Также, в обоих вариантах учтены мероприятия по приоритизации расходов по госпрограммам.

Оптимизация расходов федерального бюджета

В целях балансировки параметров федерального бюджета на 2016 - 2017 гг. варианты 1 и 2 предполагают проведение значительной структурной перестройки расходной части федерального бюджета в целях приоритизации и оптимизации расходов.

Вышеуказанные изменения расходной части федерального бюджета потребуют проведения в 2015 - 2017 гг. мероприятий по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов, радикальному пересмотру государственных программ, смене целевых ориентиров и показателей социально-экономического развития Российской Федерации. При этом одним из критериев пересмотра государственных расходов на госпрограммы должна стать эффективность их реализации, в том числе макроэкономическая. Это позволит сохранить расходы федерального бюджета, оказывающие наибольшее влияние на повышение темпов экономического развития страны.

Обеспечение сбалансированности бюджета

В целом, как в варианте 1, так и в варианте 2, бюджет, в особенности на федеральном уровне, характеризуется высокой устойчивостью и сбалансированностью. По оценке Минэкономразвития России, в 2015 году ожидается дефицит федерального бюджета по варианту 1 на уровне 3,5 % ВВП, в 2016 году - 1,9 % ВВП, в 2017 году 0,7 % ВВП, который в 2018 году сменится профицитом в 0,2 % ВВП.

После временного повышения ненефтегазового дефицита федерального бюджета в 2015 году до уровня 10,9 % ВВП, в 2016 - 2018 гг. он снизится до уровня 7,0 % ВВП.

По варианту 2 в результате превышения доходной части федерального бюджета относительно варианта 1 дефицит федерального бюджета в 2015 году составит 2,1 % ВВП, что на 1,4 % ВВП меньше, чем по варианту 1. В 2016 году дефицит составит 0,5 % ВВП. В 2017 - 2018 гг. профицит федерального бюджета по второму варианту прогнозируется на уровне 0,9 и 1,8 % ВВП соответственно. Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета по оптимистичному варианту снижается с 10,6 % ВВП в 2015 году до 6,7 % ВВП в 2018 году.

Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в обоих вариантах будут в первую очередь средства Резервного фонда при незначительном объеме чистых заимствований. При этом, внешние заимствования по обоим вариантам не предполагаются. Использование средств Резервного фонда по варианту 1 составит около 3,0 трлн. рублей в 2015 году, 1,5 трлн. рублей в 2016 году, 0,6 трлн. рублей в 2017 году, а с 2018 года начнется пополнение фонда в размере 0,5 трлн. рублей. По варианту 2 использование Резервного фонда планируется в 2015 году в размере 2,0 трлн. рублей (что на 1,0 трлн. рублей меньше, чем по варианту 1), в 2016 году 0,4 трлн. рублей (на 1,1 трлн. рублей меньше, чем по варианту 1), а начиная с 2017 года прогнозируется пополнение Резервного фонда в объемах 1,0 и 2,0 трлн. рублей соответственно в 2017 и 2018 годах.

Таким образом, по варианту 2 уровень нефтегазовых фондов оказывается выше, чем по варианту 1, а уровень долговой нагрузки несколько ниже. Однако необходимо отметить, что существуют риски неисполнения в полном объеме программы государственных внутренних заимствований, что может привести к дополнительным тратам за счет средств Резервного фонда по обоим вариантам.

Кроме того, по варианту 2 прогнозируются более высокие по сравнению с вариантом 1 объемы расходования средств Фонда национального благосостояния на финансирование инфраструктурных проектов, позволяющих ускорить темпы роста экономики.

Особенности использования средств Фонда национального благосостояния.

Средства Фонда национального благосостояния могут быть размещены в иностранную валюту и финансовые активы, номинированные в российских рублях и разрешенной иностранной валюте, в том числе: долговые обязательства иностранных государств, государственных агентств и центральных банков, долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях, депозиты в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации, долговые обязательства юридических лиц, акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, и паи (доли участия) инвестиционных фондов.

Однако необходимо отметить, что все средства Фонда национального благосостояния, в том числе связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, являются возвратными. Например, выплаты дохода по долговым обязательствам российских эмитентов, связанным с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, должны обеспечивать доходность не ниже «инфляция + 1 %».

В результате суммарный объем нефтегазовых фондов (Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) прогнозируется к концу 2018 года по варианту 1 на уровне 4,7 % ВВП (0,5 % ВВП и 4,2 % ВВП соответственно), а по варианту 2 - 8,9 % ВВП (5,2 % ВВП и 3,7 % ВВП соответственно), что позволит в полной мере обеспечить сбалансированность федерального бюджета в среднесрочной перспективе.

Сбалансированность региональных бюджетов

К 2018 году необходимо достичь бездефицитности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по сравнению с уровнем дефицита в 0,6 % ВВП по итогам 2014 года. Таким образом, до 2018 года потребуется проведение набора мер по улучшению администрирования доходов и оптимизации расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в целях обеспечения сбалансированности региональных бюджетов потребуется предусмотреть в период 2016 - 2018 гг. увеличение объемов предоставления бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации и сроков их погашения в целях замещения кредитов, полученных регионами от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, а также снижения объема государственных ценных бумаг регионов.

Приложение

Финансовое обеспечение государственных программ Российской Федерации по открытой части на 2016-2018 годы

В целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета на 2016 - 2017 гг., варианты 1 и 2 сценарных условий предполагают проведение мероприятий, направленных на существенное изменение структуры расходной части федерального бюджета в соответствующих годах.

Корректировка объемов финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации (далее - госпрограмм) также должна предполагать изменение целевых показателей (индикаторов) соответствующих госпрограмм. Таким образом, крайне необходимо изменение финансовых показателей госпрограмм увязывать с соответствующим и методически обоснованным изменением их целевых показателей (индикаторов).

В рамках разработки сценарных условий по вариантам 1 и 2 Минэкономразвития России проанализировало возможные направления приоритизации и оптимизации программных расходов федерального бюджета на 2016-2017 годы и считает необходимым при формировании проекта закона о федеральном бюджете на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов исходить из следующих изменений программной части федерального бюджета.

В части оценок финансирования госпрограмм на 2018 год Минэкономразвития России предполагает возврат при формировании предельного объема расходов федерального бюджета к действующим бюджетным правилам, которые позволят увеличить объем расходов федерального бюджета на 540-630 млрд. рублей в 2018 году относительно 2017 года. Вышеуказанное увеличение предельного объема позволит увеличить финансирование госпрограмм на 2018 год относительно 2017 года.

Финансовое обеспечение государственных программ Российской Федерации на 2015 - 2017 годы

(млрд. рублей)

В соответствии с перечнем госпрограмм, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р, программная часть федерального бюджета объединяется в следующие блоки:

1. Основной объем расходов федерального бюджета в 2016 - 2017 гг. по открытой части приходится на блок «Новое качество жизни», который составляет 44-46 % от общего объема программных расходов и состоит из следующих госпрограмм: «Развитие здравоохранения», «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы, «Социальная поддержка граждан», «Доступная среда» на 2011 - 2015 годы, «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Содействие занятости населения», «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», «Противодействие незаконному обороту наркотиков», «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», «Развитие культуры и туризма» на 2013 - 2020 годы, «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы и «Развитие физической культуры и спорта».

В данном блоке представлены госпрограммы, которые связаны в основном с выполнением социальных, нормативно-обусловленных обязательств и инвестированием в человеческий капитал. Данный блок, несомненно, имеет приоритетное значение для реализации государственной политики и выполнения обязательств государства. Однако обеспечение сбалансированности федерального бюджета в среднесрочный период не представляется возможным без проведения мероприятий, направленных на приоритизацию и оптимизацию расходов по данному блоку.

Учитывая вышеизложенное, в сценарных условиях по вариантам 1 и 2 учтено целевое сокращение расходов федерального бюджета по блоку госпрограмм «Новое качество жизни» на 3,1 % в 2016 году и 6,2 % в 2017 году относительно объемов финансирования, учтенных в Федеральном законе от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» (далее - Закон о бюджете на 2015 - 2017 годы).

2. Блок «Инновационное развитие и модернизация экономики» оказывает непосредственное влияние на темпы экономического роста Российской Федерации и состоит из следующих госпрограмм: «Развитие науки и технологий» на 2013 - 2020 годы, «Экономическое развитие и инновационная экономика», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы», «Развитие судостроения на 2013 - 2030 годы», «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013 - 2025 годы», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013 - 2020 годы, «Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы», «Развитие атомного энергопромышленного комплекса», «Информационное общество (2011 - 2020 годы)», «Развитие транспортной системы», «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы», «Развитие рыбохозяйственного комплекса», «Развитие внешнеэкономической деятельности», «Воспроизводство и использование природных ресурсов», «Развитие лесного хозяйства» на 2013 - 2020 годы и «Энергоэффективность и развитие энергетики».

Доля расходов федерального бюджета в 2016 - 2017 гг. по данному блоку составляет 29-30 % от общего объема расходов на госпрограммы по открытой части. При принятии решений об оптимизации данного блока необходимо обязательное проведение оценки макроэкономического эффекта от сокращения объемов финансирования мероприятий госпрограмм. Вместе с тем в среднесрочной перспективе необходимо обеспечить увеличение доли расходов по данному блоку в структуре программной части расходов федерального бюджета. Однако в условиях ограниченных возможностей федерального бюджета существенное увеличение доли вышеуказанных расходов возможно только начиная с 2018 года.

Учитывая вышеизложенное, а также в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета в среднесрочной перспективе в сценарных условиях по вариантам 1 и 2 учтено целевое сокращение расходов федерального бюджета по блоку госпрограмм «Инновационное развитие и модернизация экономики» на 4,0 % в 2016 году и 5,7 % в 2017 году относительно объемов финансирования, учтенных в Законе о бюджете на 2015 - 2017 годы.

Вместе с тем к 2018 году необходимо обеспечить приоритетное выделение дополнительных расходов на финансирование госпрограмм по данному блоку в целях увеличения доли программной части в общем объеме расходов федерального бюджета с 28,7 % в 2015 году до 32-35 процентов.

3. Блок «Сбалансированное региональное развитие» составляет около 9,0-9,4 % от общего объема расходов федерального бюджета на госпрограммы и состоит из следующих госпрограмм: «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона», «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года, «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» и «Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года».

В среднесрочной перспективе необходимо обеспечить ограничение темпов роста доли по данному блоку госпрограмм за счет повышения эффективности расходов в субъектах Российской Федерации через реализацию региональных госпрограмм в рамках формирования системы стратегического планирования.

Таким образом, в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета в среднесрочной перспективе в сценарных условиях по вариантам 1 и 2 учтено целевое сокращение расходов федерального бюджета по блоку госпрограмм «Сбалансированное региональное развитие» на 9,7 % в 2016 году и 10,3 % в 2017 году относительно объемов финансирования, учтенных в Законе о бюджете на 2015 - 2017 годы.

4. Блок расходов «Эффективное государство» составляет 15-16 % от общего объема расходов на госпрограммы по открытой части. В сценарных условиях по вариантам 1 и 2 также учтена оптимизация расходов по данному блоку, который содержит, в основном, обслуживающие госпрограммы (не имеющие в своем составе показателей (индикаторов), непосредственно характеризующих социально-экономическое развитие страны), и состоит из следующих госпрограмм: «Управление федеральным имуществом», «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», «Внешнеполитическая деятельность» и « Юстиция».

Вместе с тем в среднесрочной перспективе необходимо обеспечить снижение доли расходов по данному блоку в общем объеме расходов федерального бюджета на программную часть.

Учитывая вышеизложенное, а также в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета в среднесрочной перспективе в сценарных условиях по вариантам 1 и 2 учтено целевое сокращение расходов федерального бюджета по блоку госпрограмм «Эффективное государство» на 2,6 % в 2016 году и 5,6 % в 2017 году относительно объемов финансирования, учтенных в Законе о бюджете на 2015 - 2017 годы.

Размещено на Allbest.ru