Саморегулирование как экономический институт и альтернатива государственному регулированию

Размещено на http://www.allbest.ru/

Саморегулирование как экономический институт и альтернатива государственному регулированию

1. Понятие саморегулирования

саморегулирование экономика сектор

Предваряя обзор международного опыта передачи функций государственного контроля (надзора) СРО и анализ существующей практики и возможностей развития механизмов саморегулирования в различных секторах российской экономики, необходимо разобраться в ключевых определениях, рассмотреть различные варианты взаимодействия участников системы регулирования, дать оценку возможным способам реализации идеи саморегулирования в рамках действующего законодательства и с учетом существующего уровня социально-экономического развития.

рыночным саморегулированием понимают способность рыночного механизма без вмешательства государства оптимизировать развитие рынка, обеспечивать согласование экономических интересов предпринимателей в максимизации прибыли с выгодой потребителей при приобретении товаров и услуг. Рыночное саморегулирование основывается на доминировании частной собственности и адекватных ей форм хозяйствования, осуществляется при помощи механизмов конкуренции, спроса и предложения, цен.

Целью организаций саморегулирования является обеспечение добросовестного осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности ее членами, а также установление и поддержание более высоких стандартов, чем те, которые установлены законодательством. Саморегулирование предполагает добровольный контроль организаций за поведением бизнеса в определенных сферах, основанный не только на силе закона, но и на правилах, установленных самим деловым сообществом.

Механизм саморегулирования наиболее эффективно функционирует в рамках действующего национального законодательства. Следует отметить, что наибольшие перспективы саморегулирование имеет в странах, где действует не детальное, а рамочное законодательство. Соответственно, нормы саморегулирования могут дополнять, расширять или ужесточать нормы государственного регулирования. В некоторых случаях саморегулирование действует в тех сферах, где в силу каких-то причин отсутствует формальное законодательное регулирование. Более того, если система саморегулирования складывается раньше, чем государственное регулирование, государство может отказаться от вмешательства в данную сферу. Такие примеры встречаются в мировой практике.

Согласно Федеральному закону «О саморегулируемых организациях» под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований установленных стандартов и правил.

Таким образом, саморегулирование - это институт, в рамках которого участниками рынка создаются, адаптируются и изменяются легитимные правила, регулирующие их предпринимательскую и профессиональную деятельность. Он, как правило, реализуется через саморегулируемые организации (СРО). Объекты регулирования имеют возможность легитимно управлять поведением СРО.

Законом определены основные отличительные признаки СРО:

1) принцип достаточного представительства субъектов предпринимательской (не менее 25) или профессиональной деятельности (не менее 100);

2) наличие стандартов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности, обязательных для соблюдения членами СРО, и контроль за их исполнением членами саморегулируемой организации;

3) создание механизмов внесудебного разрешения споров между членами СРО и между членами СРО и потребителями товаров (работ, услуг);

4) создание механизмов ответственности за ущерб, причиненный третьим лицам.

С учетом перечисленных отличительных признаков, участники СРО делегируют ей следующие функции.

Выработка стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности.

Выработка санкций за нарушение стандартов и правил.

Мониторинг и контроль за соблюдением стандартов и правил.

Применение санкций в случае обнаружения нарушения стандартов и правил.

Разработка и реализация процедуры внесудебного разрешения спорных вопросов (как между членами организации, так и организацией и ее членами).

Рассмотрение жалоб на деятельность членов организации (на нарушение ими правил организации).

Внесудебное разрешение споров (прежде всего потребителей) с членами организации и компенсация вреда, причиненного вследствие неправомерной деятельности члена СРО по отношению к третьим лицам.

Ключевой характеристикой организации саморегулирования является наличие первых пяти функций. Это основные функции управления, позволяющие отличить организацию саморегулирования от других объединений бизнеса. Отсутствие какой-либо из указанных пяти функций свидетельствует о том, что ассоциация бизнеса не является организацией саморегулирования.

Функции шестая и седьмая позволяют учитывать интересы групп, не входящих в организацию саморегулирования, снижая издержки участников организации на разрешение споров в индивидуальном порядке, в том числе на координацию работы с обращениями потребителей. Централизованное рассмотрение жалоб на нарушение стандартов и правил участниками организации саморегулирования упрощает контроль за деятельностью членов СРО.

Основными причинами использования механизмов саморегулирования по устоявшемуся в развитых странах мнению являются:

способность саморегулирования повышать эффективность деятельности участников рынка и уровень доверия к ним потребителей,

снижение издержек на донесение информации о стандартах, о качестве продукции конкретных производителей до потребителей,

способность саморегулирования повышать стандарты рыночного поведения, бороться с провалами рынка и оперативно откликаться на запросы потребителей.

Вследствие вышесказанного участие в саморегулируемой организации является привлекательным для бизнеса и профессиональных участников источником положительной деловой репутации.

Саморегулирование имеет объективные преимущества перед государственным регулированием. Во-первых, оно гибче и быстрее откликается на новые явления и потребности бизнеса в отрасли. Во-вторых, система саморегулирования менее формализована. Органы саморегулирования могут подходить к конкретным действиям конкретной организации не только с точки зрения законодательных норм, но и здравого смысла. В-третьих, нормы саморегулирования зачастую более реалистичны, чем законодательство, так как идут от потребностей реальной жизни и реально сложившихся отношений.

По степени охвата, отношения к государству, общности интересов участников и учета интересов потребителей и общества различают несколько способов реализации саморегулирования, ключевыми из которых являются:

создание коллективных товарных знаков как особого рыночного сигнала;

делегирование полномочий.

Создание коллективных товарных знаков как особого рыночного сигнала

Группой участников предпринимательской или профессиональной деятельности создается коллективный товарный знак, условием эффективного поддержания и продвижения которого является создание и поддержание определенных стандартов качества и процедур.

Продавец, предоставляющий качественный товар или услугу, заинтересован в том, чтобы потребитель знал, что товар или услуга качественны. Однако предоставлять потребителю технические данные, свидетельствующие о качестве товара, тоже бессмысленно - неспециалист их не поймет. Поэтому продавцу необходимо подать какой-то дополнительный сигнал, понятный потребителю, свидетельствующий о качестве товара или о том, что информации, которую продавец сообщает о себе, можно верить. Именно эту функцию и выполняет товарный знак, индивидуальный или коллективный. Для эффективного выполнения сигнальной функции критичны два обстоятельства: во-первых, соответствующая информация о товарном знаке должна получить широкую огласку, а во-вторых, товарный знак должен оказывать реальное влияние на предпочтения потребителей. В результате создается объединение бизнеса, пользующееся общим товарным знаком, имеющее все признаки организации саморегулирования.

Делегирование полномочий

Под делегированием понимают сознательную передачу государственных полномочий по созданию формальных правил и контролю за их исполнением СРО, члены которой являются объектами регулирования.

Подобная схема возникновения саморегулирования является наиболее исследованной. Возможна ситуация, когда система саморегулирования возникла иным путем (например, как коллективный товарный знак). Государство же либо передает подобной организации некие дополнительные полномочия, либо юридически закрепляет сложившуюся практику эффективного саморегулирования.

2. Сравнение саморегулирования и государственного регулирования: сравнительные преимущества и недостатки

Важным вопросом в создании и функционировании саморегулируемых организаций является степень делегирования государством полномочий контроля (надзора) саморегулируемым организациям.

По степени автономности от государства спектр саморегулирования варьируется от систем полностью частных (правила вырабатываются исключительно участниками системы) до систем, предполагающих одобрение в той или иной форме со стороны государственных органов.

В различных странах мира рынки функционируют, как правило, в рамках двух различных моделей. Первая предполагает регулирование преимущественно государственными органами, и лишь небольшая часть полномочий по надзору, контролю, установлению правил проведения операций передается объединениям профессиональных участников рынка - саморегулируемым организациям (например, регулирование финансовых рынков во Франции). Вторая подразумевает передачу саморегулируемым организациям максимально возможного объема полномочий (США). При этом государство сохраняет за собой основные контрольные функции и возможность в любой момент вмешаться в процесс саморегулирования (Великобритания). В преобладающем большинстве стран степень централизации и жесткость регулирования колеблются между этими двумя крайними концепциями.

Так, в США помимо центрального органа важнейшую роль в регулировании фондового рынка играют саморегулируемые организации (такие как биржи, Национальная ассоциация дилеров NASD, Национальная фьючерсная ассоциация NFA и др.). Они состоят из профессиональных участников рынка, которые следят за соблюдением коллегами профессиональной этики, правил и традиций работы на рынке. Их решения не являются обязывающими, но способны значительно ограничить доступ к рынку и даже лишить участника профессиональной квалификации, наличие которой является необходимым требованием Комиссии по ценным бумагам.

Проведенный анализ использования механизмов саморегулирования в развитых странах позволяет сделать следующие ключевые выводы:

саморегулирование является институтом, позволяющим в рамках существующего государственного регулирования (или его отсутствия) наиболее эффективным образом координировать действия участников рынка путем внедрения высоких стандартов и распространения лучших примеров и успешного опыта;

принципиальным условием эффективного функционирования института саморегулирования отдельных секторов экономики является существование нормативной правовой базы и сложившейся практики делового оборота, т.е. должна быть сформирована полноценная институциональная среда (как формальная, так и неформальная);

участие в саморегулируемой организации является привлекательным для бизнеса и профессиональных участников источником положительной деловой репутации;

создание отраслевых научно-исследовательских центров, координируемых СРО, способствует развитию отрасли, внедрению научно-технического прогресса, разработке новых способов производства, механизмов процедур;

организация научно-исследовательской деятельности в рамках отраслевых СРО содействует распространению «лучшей практики» в отрасли;

важной функцией СРО является обеспечение интеграционных механизмов в рамках отраслевого, межотраслевого, национального и международного пространств;

включение СРО в треугольник отношений государство - бизнес - потребители позволяет отчасти сгладить существующие противоречия, наладить систему обратной связи, способствует наиболее эффективному взаимодействию участников.

Основная задача СРО в области поддержания бизнеса и создания конструктивного диалога бизнеса с государством - это работа по устранению барьеров, противоречащих законодательству, и экономически необоснованных ограничений. Воздействие государства может выражаться как в стимулировании интереса рынка к использованию механизмов саморегулирования, так и в разнообразной поддержке и помощи в разработке кодексов поведения.

Основными стимулами участников к саморегулированию, как указывалось выше, являются стремление повысить эффективность деятельности участников рынка и уровень доверия к ним потребителей, а также содействовать устранению неполноты и асимметрии информации о стандартах и качестве продукции конкретных производителей. Это становится возможным благодаря способности саморегулирования повышать стандарты рыночного поведения, бороться с провалами рынка и оперативно откликаться на запросы потребителей.

С другой стороны, саморегулирование может возникать и в результате стремления бизнеса к получению полномочий по регулированию отрасли, ограничению конкуренции, созданию и поддержанию барьеров входа в отрасль.

3. Принципы взаимодействия саморегулирования и государственного регулирования

Практика развития саморегулирования в развитых государствах состоит в том, что государство способно оказывать эффективное стимулирующее воздействие на участников рынка. Такое воздействие может выражаться как в стимулировании интереса рынка к использованию механизмов саморегулирования, так и в разнообразной поддержке и помощи в разработке кодексов поведения (консультации, исследования, инфраструктурное, информационное, иногда финансовое обеспечение процессов переговоров, одобрение отдельных кодексов поведения, обеспечение вовлеченности в процесс переговоров всех заинтересованных сторон и др.).

По критерию характера взаимодействия саморегулирования и государственного регулирования выделяют добровольное и делегированное саморегулирование.

Добровольное саморегулирование - форма самоорганизации субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, являющаяся по своей сути рыночной и не требующая специального вмешательства государства.

Делегированное саморегулирование предполагает, что государство осознанно передает отдельные необходимые функции государственного регулирования саморегулируемым организациям, предъявляя при этом определенные требования и наделяя их соответствующими правами.

На этом основании российские саморегулируемые организации можно классифицировать по соотношению с государством следующим образом.

Саморегулируемые организации с функциями, дублирующими государственные (саморегулирование в области рекламы).

Саморегулируемые организации с делегированными государством полномочиями.

Обязательное членство (саморегулируемые организации, объединяющие арбитражных управляющих, оценщиков, аудиторов).

Необязательное членство, эксклюзивные права (саморегулируемые организации, объединяющие профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющие компании).

Необязательное членство, ослабление государственного регулирования (саморегулируемые организации, объединяющие НПФ).

Добровольные саморегулируемые организации (саморегулируемые организации, объединяющие кредитные потребительские кооперативы граждан и участников оптового рынка электроэнергии).

Экономический эффект саморегулирования может быть оценен с точки зрения общественного интереса, как возможность достижения более эффективного распределения ресурсов и решения социально значимых задач.

Одновременно существует объективный риск неэффективного применения саморегулирования в ряде отраслей. Причиной тому является ограниченность числа участников ряда отраслевых рынков, проявление тенденций монополизации и в предельном случае - существование монополий (в том числе естественных). Необходимой функций государственного регулирования является устранение негативных последствий функционирования монополий, предполагающее:

стимулирование развития конкуренции, использование регулирующих мер, ограничивающих монопольное положение субъекта предпринимательской деятельности (контроль за экономической концентрацией и т.п.);

прямое воздействие на отдельные аспекты деятельности естественных монополий (в частности, регулирование ценообразования и тарифов, контроль за качеством производимой продукции/предоставляемых услуг, наложение на монополистов различного рода дополнительных обязательств) либо заполнение зоны естественной монополии предприятиями, организациями и программами общественного сектора.

Взаимодействие ограниченного числа участников рынка в рамках саморегулирования неизбежно будет носить картельный характер и иметь целью, прежде всего, проведение согласованной политики. Это, в свою очередь, позволит увеличить совместную прибыль членов организации «саморегулирования» за счет снижения объема предложения и повышения цен на предлагаемые товары и услуги.

Необходимо крайне осторожно относиться к саморегулированию отраслевых рынков, характеризующихся проявлением тенденций к монополизации. Делегирование полномочий по государственному регулированию участникам таких рынков недопустимо, поскольку именно государство призвано преодолевать негативные последствия монополизации (государственное вмешательство способствует более оптимальному распределению ресурсов и реализации социально значимых задач).

Допустимо образование организаций добровольного саморегулирования, в частности на основе существующих в настоящее время отраслевых ассоциаций, в рамках общего правового поля.

Максимальной экономической эффективностью характеризуется саморегулирование конкурентных секторов экономики. В этом случае в рамках саморегулируемой отрасли происходит одновременное повышение качества продукции и объемов производства. Основным результатом также является активизация неценовой конкуренции в отрасли за счет дифференциации товаров.

Организация саморегулирования в любом случае в той или иной мере предполагает ограничение конкуренции, так как в ее рамках устанавливаются определенные требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, возникает более высокий уровень координации поведения хозяйствующих субъектов.

Правила ведения предпринимательской или профессиональной деятельности, поддерживаемые саморегулируемой организацией, при определенных условиях могут служить барьером входа на рынок. Проблема снимается, когда в отрасли существует высокая конкуренция между различными организациями саморегулирования.

Кроме того, необходим качественный антимонопольный контроль за деятельностью организаций саморегулирования, чтобы предотвратить случаи необоснованного ограничения конкуренции со стороны таких организаций. Это особенно важно, если СРО в той или иной форме передаются полномочия по допуску на рынок.

Помимо обеспечения роста общественного благосостояния другой важной целью является максимизация государственных доходов. Исходя из этого государство решает две противоречивые задачи:

установление оптимального режима регулирования, в том числе сокращение избыточного вмешательства в предпринимательскую деятельность, позволяющее максимизировать совокупный продукт общества;

максимизация государственных доходов и снижение издержек, связанных с осуществлением регулирования.

Если рассматривать задачу максимизации государственных доходов (снижение издержек на регулирование), то оптимальной формой регулирования, при прочих равных, будет являться делегированное саморегулирование с обязательным членством всех участников рынка:

формулирование правил и мониторинг в случае делегированного саморегулирования осуществляется эффективнее, чем в случае государственного регулирования, поскольку участники рынка обладают большей информацией;

поддержание системы регулирования, включая создание правил и мониторинг их исполнения, менее затратно и в значительной мере возлагается на участников рынка;

сокращаются издержки учета количества участников в отрасли, основных параметров их деятельности, размера налогооблагаемой базы и т.п. за счет возложения соответствующих функций на саморегулируемые организации.

Однако именно такая форма несет на себе наибольший риск ограничения конкуренции, поэтому делегирование полномочий должно сопровождаться мерами по недопущению необоснованного ограничения конкуренции (наличие конкурирующих СРО, контроль за их деятельностью со стороны антимонопольных органов).

Основной характеристикой российской экономики с точки зрения возможности и целесообразности развития саморегулирования является наличие в большинстве сфер экономической деятельности избыточного административного давления, выражающегося, прежде всего, в наличии административных барьеров.

Минэкономразвития России выявлены административные барьеры, которые, по мнению предпринимателей, препятствуют развитию предпринимательской деятельности:

незаконно взимаемые налоги и сборы;

официальное принуждение предпринимателей к участию в финансировании мероприятий, проводимых местными органами власти;

трактовка налогового законодательства региональными властями, ухудшающая положение предпринимателей;

необходимость оплачивать совершение государственными органами необходимых действий (справок, информации и т.п.);

официально утвержденное навязывание государственными органами конкретных поставщиков необходимых товаров и услуг;

невозможность получить компенсацию за предоставление товаров (работ, услуг) льготным категориям потребителей; ограничение на свободное передвижение рабочей силы и товаров.

Значительная часть общественно неэффективных административных барьеров напрямую связана с возможностью получения ренты государственными служащими и/или аффилированными с ними частными предприятиями. Технологии извлечения рентного дохода могут быть различными:

прямые платежи оператору барьера, носящие легальный или полулегальный характер;

плата за «облегчение» бюрократических процедур;

плата за допуск к прохождению процедур.

Исходя из вышесказанного следует зафиксировать существенный для России риск.

В условиях широкого развития административных барьеров как особого института, обеспечивающего поток частных доходов как государственным служащим, так и «коммерческим» операторам барьеров, велика вероятность того, что схемы саморегулирования также могут быть использованы как административный барьер. Иными словами, ключевой задачей государства является не развитие саморегулирования вообще, а только его общественно эффективных форм, не связанных с воспроизводством административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства.

Работа по устранению данных барьеров, противоречащих законодательству, и экономически необоснованных ограничений, установленных с соблюдением законодательства, - основная задача саморегулируемых организаций в области поддержания бизнеса и создания конструктивного диалога бизнеса с государством.

В российских условиях развитие саморегулирования как доступной альтернативы государственному регулированию является необходимым фактором повышения качества регулирования в целом и решения проблемы неэффективных административных барьеров в частности.

Включение России в мировой интеграционный процесс требует принятия определенных общемировых «правил игры». Эти правила предполагают приведение внутренней институциональной среды в соответствие с тенденциями открытости, социальной ориентированности и научно-технического прогресса.

В этих условиях особо актуальным становится вопрос о сотрудничестве государства, бизнеса и науки в направлении развития эффективной экономической, социальной и институциональной структуры, что требует форсированного внедрения саморегулирования в отдельных секторах российской экономики.

Список литературы

1. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2012. - 625 c.

2. Государственное и муниципальное управление. Шпаргалка; Окей-книга - Москва, 2012. - 617 c.

3. Модернизация российской экономики и государственное управление; КомКнига - Москва, 2006. - 376 c.

4. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2010. - 416 c.

5. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2013. - 496 c.

6. Гимазова Ю. В. Государственное и муниципальное управление; Юрайт - Москва, 2014. - 464 c.

7. Гневко В.А. Муниципальное управление: подготовка и повышение квалификации служащих; Бизнес-Центр - Москва, 1999. - 318 c.

8. Епифанов В.А., Паньковский А. А. Государственное управление финансами и кредитом в современных условиях хозяйствования. Учебное пособие; Едиториал УРСС - Москва, 2004. - 615 c.

9. Ермолов А.Ю. Государственное управление военной промышленностью в 1940-е годы. Танковая промышленность; Алетейя - Москва, 2013. - 408 c.

10. Ершов В.А. Государственное и муниципальное управление; ГроссМедиа, РОСБУХ - Москва, 2009. - 256 c.

11. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление в России; МарТ, Феникс - Москва, 2010. - 384 c.

12. Исланов Эдуард Ильфирович Муниципальное Управление; Издательство Уральского Университета, Сократ - Москва, 2007. - 903 c.

Размещено на Allbest.ru