Методологічні підходи до оцінки впливу інструментів регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

МЕТОДОЛОГІЧНІ ПІДХОДИ ДО ОЦІНКИ ВПЛИВУ ІНСТРУМЕНТІВ РЕГУЛЮВАННЯ

К.В. Гнедіна,

Постановка проблеми у загальному вигляді. Держава в своєму розпорядженні завжди має різні інструменти впливу, тривалість дії та результативність яких залежить як від загального середовища функціонування суб'єктів регулювання, так і прийнятних релевантних умов застосування самих інструментів. Дуже часто ефективність регулювання викликає сумніви, а результативність - провокує широку публічну дискусію про місце і роль держави в суспільних відносинах, що вказує на актуальність загальної проблеми.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання вибору механізму, способу, масштабу та інструментів впливу держави є предметом дискусій сучасної теорії регулювання протягом останніх 50-ти років. Найбільший внесок в її розвиток зробили Г.Аверк [1], Г. Бекер [2], Р. Коуз [3], Дж.Гертог [4], П. Йоськов [5], С.Пельцман [6], Дж. Стіглер [8], А. Шлейфер [7] та ін. Важливу роль в удосконаленні підходів до оцінки регуляторного впливу відіграли Європейська комісія та Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), якими було розроблено та запропоновано концепції «кращого регулювання» (better regulation concept) [9; 10].

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Попри широкий спектр теорій регулювання, бракує чіткого розуміння причин та драйверів еволюції методології з оцінки регуляторного впливу, яка дозволяє політикам та особам, що приймають рішення, обирати з-поміж кількох прийнятних сценаріїв інтервенції. Крім того, вибір методологічних підходів до оцінки регуляторного впливу часто залишається поза увагою дослідників.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Вихідною гіпотезою дослідження є те, що вибір підходу до оцінки регуляторного впливу (далі - ОРВ) залежить, по-перше, від загального рівня розвитку економіки; по-друге, визначається масштабом проблеми, на вирішення якої спрямовано ту чи іншу комбінацію інструментів; і по-третє, глибиною інформування осіб, що приймають рішення, про наслідки інтервенції. Чим складніше проблема, тим специфічніше і адресніше має бути регулювання. Чим більше стейкхолдерів охоплено проблемою, тим складнішою має бути комбінація інструментів впливу. Чим вище зацікавленість політиків у якісній реалізації інтервенції, тим глибше та комплексніше має проводитися оцінка впливу та наслідків регулювання.

Отже, метою дослідження є узагальнення причин інтервенції держави та аналіз еволюції методологічних підходів до оцінки впливу інструментів регулювання.

Виклад основного матеріалу. Для аналізу еволюції методології з ОРВ розглянемо 4 основні ситуації, коли інтервенція з боку держави вважається обґрунтованою та необхідною:

1) провал ринку;

2) слабкість законодавства;

3) несправедливість розподілу;

4) викривлення в поведінці окремих груп стейкхолдерів.

Провал ринку вважається найчастішою причиною втручання держави в економіку (особливо країнах з ринками, що розвиваються). Загальноприйнятим підходом до регулювання в цьому випадку є корекція (відновлення) рівноваги на ринку шляхом абсорбції шоків або стимулювання ураженої сторони попиту або пропозиції. Предметом регулювання зазвичай є певний ресурс, дефіцит/надлишок якого на ринку створює потужне цінове викривлення. У відповідь держава вводить тимчасові заходи з підтримки ринку (пряма інтервенція ресурсом, дотація виробникам, субсидія чи дотація постраждалим тощо), очікуючи досягнення рівноваги на передкризовому рівні. Втім, еволюція ринків та динаміка галузевих перетворень дуже часто залишаються поза увагою регулятора, що призводить до додаткових викривлень та шоків. Дуже часто тимчасово введені інструменти «затримуються» і діють десятиліттями (наприклад, тимчасову надбавку за споживання електроенергії в Україні для компенсації збитків енергогенеруючих компаній в 90х роках, впроваджену на 2000-2002 роки, не тільки не скасували, але й трансформували в акцизний податок з електроенергії в 2015 році).

Компенсуючий вплив інструментів регулювання для провалів ринку має оцінюватися як сума втрат його учасників (покрита інтервенцією) та витрат держави на реалізацію самої інтервенції. Втім, такий підхід має суттєвий недолік, адже будь-які шоки на ринку фактично покриваються за рахунок споживачів - провали на ринку призводять до зростання ціни, в яку виробники та продавці закладають додаткові ризики. Таким чином, інтервенція з використанням фінансових ресурсів має розглядатися як державна допомога для конкретної групи бенефіціарів, що за своєю суттю викривлює конкуренцію та створює істотні обмеження для розвитку ринків (які звикають до державної підтримки і втрачають конкурентоспроможність).

У зв'язку з цим, реагування держави на провали ринку з часом змінюється з надання додаткових ресурсів для враженої сторони попиту чи пропозиції, у модерування (таргетування) еволюції самого ринку, який самостійно, завдяки ціновому механізму саморегулювання, має повернутися до стану ефективної рівноваги. Яскравим прикладом подібної еволюції інструментів регулювання в розвинених країнах є монетизований інвестиційний податковий кредит на енергомодернізацію для домогосподарств, впроваджений в ЄС, Канаді, та США в 2009-2010 роках під час світової фінансової кризи, і спрямований на зниження залежності економік цих країн від імпортованих енергоресурсів. Специфічність дизайну інструменту полягала в тому, що він поєднав стимулюючий механізм податкового кредиту з фінансовим механізмом секторальної підтримки в енергетичній сфері, включаючи запобіжники проти шахрайства (монетизовану формулу за підсумками енергоаудиту замість традиційних вирахувань за підсумками декларування).

Слабкість законодавства часто має причиною не стільки недоліки в законотворчому процесі (невірного визначення драйверу проблеми як предмету інтервенції), скільки динамічність предмету регулювання. Сучасні ринки змінюються та еволюціонують настільки швидко, що існуюче законодавство для нього практично завжди є застарілим, що створює певні обмеження. Протягом останніх 50-х років світ пережив кілька хвиль дерегуляцій та посилення регулювання, що супроводжувалося різними темпами зростання світової економіки. З одного боку, імператив пропозиції в 60-70-х роках ХХ століття був обумовлений становленням глобальної економіки та посиленням міжнародних потоків праці, капіталу та товарів. З іншого боку, економіка попиту 2000-х років стала потужним драйвером міжнародної інтеграції ринків, галузей та закріпленням домінуючої ролі транснаціональних компаній в глобальних ланцюжках створення вартості.

Зауважимо, що слабкість законодавства не є «вихідною» причиною потреби в інтервенції. Вона може виникати також через інституційні вади економіки та суспільства. Причиною існування «слабкого законодавства» є наявність тіньової економіки, яка ігнорує норми права та живе за власними правилами. Недосконалі інститути права, власності та законного примусу спотворюють конкуренцію на ринку шляхом формування додаткового класу «рентоотримувачів» - інституційного прошарку, що знаходиться між виробниками та споживачами. Усунення подібних викривлень є дуже проблематичним та тривалим процесом, оскільки предметом інтервенції є не ринки, а інститути, їх еволюція, а тому звичайні інструменти таргетування поведінки в цьому випадку будуть неефективними (через неявний характер інтересів інституційного прошарку - це можуть бути ресурси, влада, політичний вплив, накопичення багатства тощо).

Ключовою проблемою розробки дієвого інструментарію з оцінки регуляторного впливу в цьому випадку є присутність неквантифіковних (якісних) вимірів аналізу, що накладає певний рівень суб'єктивності на результати оцінки. Традиційним в цьому випадку є метод аналізу витрат і вигод (cost-benefit analysis), який повинен дати відповідь щодо балансу інтересів усіх стейкхолдерів та ідентифікувати групи економічних агентів, які будуть нести найбільші втрати від недосконалості законодавства.

Несправедливість розподілу як предмет інтервенції характерна для розвинених економік, де традиційні інструменти регулювання є ефективними, а оцінка впливу має в розпорядженні кілька можливих сценаріїв реакції ринків, галузей, окремих груп стейкхолдерів. Виправленням диспропорцій в розподілі можна займатися в умовах стабільних ринків, таргетованих ризиків, зрозумілих очікувань та реакцій стейкхолдерів. Вирішення проблеми нерівномірності розподілу доходів і багатства вимагає комплексу інструментів (зокрема, фіскальних) та ефективних комунікацій (у тому числі між групами з різним рівнем доходів).

Однією з найбільших помилок, якої припускаються в країнах з ринками, що розвиваються, є спроба активного вирівнювання нерівностей в умовах неефективних ринків та слабкого регулювання. Оскільки інструменти регулювання застосовують у вкрай несприятливому середовищі, то їх ефективність, зазвичай, наближається до нуля, а згенеровані на інтервенцію ресурси (у тому числі фінансові) - втрачені, без досягнення необхідного результату та впливу.

Прикладами для України є пільги для різних категорій та груп населення, а також система субсидування за комунальні послуги. З одного боку, загальний обсяг гарантованих державою пільг (за оцінками багатьох експертів) у разі повного їх дання має перевищити розмір валового внутрішнього продукту країни. З іншого боку, спрощення процедури надання житлових субсидій без системи верифікації доходів домогосподарств призвело до зростання видатків бюджету з 2,5 млрд. грн. в 2014 році до майже 35 млрд. грн.. в 2016 році, та, за оцінкою Міністерства фінансів України скласти понад 80 млрд. грн.. в 2017 році. Таким чином, застосування більш складних інструментів інтервенції вимагають якіснішої оцінки регуляторного впливу.

Викривлення у поведінці окремих груп стейкхолдерів є характерним для країни з будь-яким рівнем розвитку і потребує таргетованої (точкової) інтервенції. Дуже часто викривлення у поведінці виникають у відповідь на неякісні інтервенції (невірні сигнали призводять до зміщення в настроях та реакціях). Вважається, що найбільш ефективним «коригуванням» поведінки є освіта та просвітництво, які дозволяють як надати необхідну інформацію (і мотивацію), так і додаткові навички і компетенції (для підвищення продуктивності праці і зайнятості).

Таким чином, наведені вище причини інтервенції держави вимагають відповідно розроблених, оцінених та застосованих комбінацій інструментів регулювання. Для цього прийнято застосовувати один чи кілька методологічних підходів, наведених в таблиці 1.

Одним з найперших та найточніших методологічних підходів до ОРВ був (і залишається в багатьох країнах, що розвиваються) аналіз чутливості, який полягає в ретроспективній оцінці наслідків інтервенції, зв'язаної з реакціями таргетованих груп стейкхолдерів. Якість підходу полягає в чіткій оцінці фактичних наслідків інтервенції.

Іншим методологічним підходом, який дозволяє своєчасно коригувати хід інтервенції у разі неочікуваних реакцій різних груп стейкхолдерів, так і самостійним інструментом оцінки інтервенції, є моніторинг.

Найбільш складним методологічним підходом є оцінка регуляторного впливу розглядається в більшості країн як комплексний інструмент аналізу, консультацій та вибору найбільш ефективного сценарію інтервенції для досягнення максимального ефекту у вирішенні таргетованої проблеми за менші кошти.

Таблиця 1 Основні методологічні підходи оцінки впливу інструментів регулювання

Джерело: розроблено автором на основі [9; 10].

Розглянемо основні етапи ОРВ в Україні, встановлені на законодавчому рівні: інтервенція ринок стейкхолдер

- визначається проблема, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання;

- визначаються цілі державного регулювання;

- визначаються та оцінюються усі прийнятні альтернативні способи досягнення зазначених цілей, наводяться аргументи щодо переваги обраного способу;

- описуються механізм, який пропонується застосувати для розв'язання проблеми, і відповідні заходи;

- обґрунтовуються можливості досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта;

- визначаються очікувані результати прийняття акта;

- обґрунтовується запропонований строк дії акта (у разі обмеження цього строку);

- визначаються показники результативності акта;

- визначаються заходи, з допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності акта [11].

Прогнозні значення показників результативності регуляторного акта встановлюються протягом різних періодів після набрання чинності актом, обов'язковими з яких повинні бути:

- розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов'язаних з дією акта;

- кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта;

- розмір коштів і час, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акта;

- рівень поінформованості суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб з основних положень акта.

При цьому прогнозні значення показників результативності регуляторного акта можуть бути виражені у кількісній формі (або ж наводиться текстовий опис результативності акта у разі неможливості обчислення розмірів тієї чи іншої вигоди або витрат). Водночас, при визначенні заходів, з допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта, зазначаються строки проведення базового та повторного відстеження результативності акта; вид даних (статистичних, наукових досліджень або опитувань), які використовуватимуться для такого відстеження; групи осіб, що відбиратимуться для участі у відповідному опитуванні; наукові установи, що залучатимуться для відстеження [11].

Методологія моніторингу ОРВ в Україні включає наступне:

- строки проведення базового та повторного відстеження результативності регуляторного акта. Базове відстеження (моніторинг) може проводитися як до дня набрання чинності регуляторним актом (або більшості його положень), так і після. Проводити базове відстеження після набрання чинності регуляторним актом допускається тільки у разі, якщо для відстеження результативності використовуються лише статистичні дані. Повторне відстеження результативності здійснюється через рік з дня набрання чинності регуляторним актом, але не пізніше 2-х років (за винятком випадків, коли строк дії регуляторного акта становить один рік або менше року - для таких актів повторне відстеження результативності здійснюється за 3 місяці до дня закінчення визначеного строку, але не пізніше дня закінчення строку дії );

- метод проведення відстеження результативності (статистичний чи соціологічний);

- відповідно до визначеного методу проведення відстеження вказується вид даних (статистичних, наукових досліджень або опитувань), які використовуватимуться для відстеження;

- у разі використання соціологічного методу відстеження визначаються групи осіб, що відбиратимуться для участі в соціологічному опитуванні;

- за необхідності - установи чи організації, що будуть залучені регуляторним органом для проведення заходів з відстеження результативності. В цьому разі необхідно вказати критерії їх відбору [12].

Висновки

Підсумовуючи результати дослідження, зауважимо що вихідна гіпотеза щодо тріади факторів, які впливають на вибір підходу до ОРВ повністю справдилася. Так, вибір форми інтервенції визначається як загальним рівнем розвитку економіки та ринків; так і масштабом проблеми, на вирішення якої спрямовано ту чи іншу комбінацію інструментів. Крім того, глибина інформування осіб, що приймають рішення, про наслідки інтервенції визначає вибір методологічних підходів до оцінки впливу інструментів регулювання.

Встановлено, що оцінка регуляторного впливу поступово переміщується від простого ретроспективного аналізу фактичних наслідків інтервенції до комплексної сценарної оцінки потенційного застосування комбінацій інструментів.

Література

1. Averch, Harvey and Leland L. Johnson. The Behavior of the Firm under Regulatory Constraint // American Economic Review. - 1962. - Vol. 52. - pp. 1052-69.

2. Becker, Gary. A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence // Quarterly Journal of Economics. - 1983. - Vol. 98. - pp. 371-400.

3. Coase, Ronald H. The Problem of Social Cost // Journal of Law and Economics. - 1960. - Vol. 3. - pp.1-44.

4. Hertog, Johan der. Review of Economic Theories of Regulation // Tjalling Koopmans Research Institute Discussion Paper Series. - 2010. - No.10-18. - 59 p.

5. Joskow, Paul L. and Roger G. Noll. Regulation in Theory and Practice: An Overview / chapter in “Studies in Public Regulation” ed. by Gary Fromm. - The MIT Press, 1981. - PP.1-78.

6. Peltzman, Sam. Toward a More General Theory of Regulation // Journal of Law and Economics. - 1976. - Vol. 19. - PP. 211-40;

7. Shleifer, Andrei. Understanding Regulation // European Financial Management. - 2005. - Vol. 11, No. 4. - pp. 439-451

8. Stigler, George J. The Theory of Economic Regulation //Bell Journal of Economics and Management Science. - 1971. - Vol. 2. - PP. 3-21.

9. Better regulation guidelines, European Commission, SWD (2015) 111 final. - 414 p.

10. Strategy and Policies for Better Regulation. - OECD, 2010.

11. Методика проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта, затв. Постановою Кабінету Міністрів України № 308 від 11 березня 2004 року

Анотація

МЕТОДОЛОГІЧНІ ПІДХОДИ ДО ОЦІНКИ ВПЛИВУ ІНСТРУМЕНТІВ РЕГУЛЮВАННЯ

Дуже часто ефективність державного регулювання викликає сумніви, а результативність - провокує широку публічну дискусію про місце і роль держави в суспільних відносинах. Це є наслідком браку чіткого розуміння причин та драйверів проблеми, передумов ефективного застосування інструментів регулювання, а також застарілої методології з оцінки регуляторного впливу.

Метою дослідження є узагальнення причин інтервенції держави та аналіз еволюції методологічних підходів до оцінки впливу інструментів регулювання.

Встановлено, що вибір форми інтервенції визначається як загальним рівнем розвитку економіки та ринків; так і масштабом проблеми, на вирішення якої спрямовано ту чи іншу комбінацію інструментів. А глибина інформування осіб, що приймають рішення, про наслідки інтервенції впливає на вибір підходу до оцінки впливу інструментів регулювання.

Узагальнено причини інтервенції держави, якими є провал ринку; слабкість законодавства; несправедливість розподілу; а також викривлення в поведінці окремих груп стейкхолдерів.

Проведено аналіз еволюції підходів до інтервенції із застосуванням інструментів регулювання, яка полягає в переході від компенсування втрат для окремих груп стейкхолдерів чи виправленні недоліків в існуючому законодавстві до превентивного інформування та навчання груп економічних агентів на основі проведеної оцінки ймовірних наслідків втручання держави в економіку.

Встановлено, що методологія оцінки регуляторного впливу поступово переміщується від простого ретроспективного аналізу фактичних наслідків інтервенції до комплексної сценарної оцінки потенційного застосування комбінацій інструментів.

Ключові слова: інструменти регулювання, оцінка впливу, підходи, моніторинг.

METHODOLOGICAL APPROACHES FOR REGULATORY INSTRUMENTS' IMPACT ASSESSMENT

Very often efficiency of public regulation is challenged and its ineffectiveness provokes broad public discussion on the role of state in society. It may occur as lack of clear understanding of problem origins and drivers, preconditions for effective use of regulatory tools, and outdated methodology for regulatory impact assessment (RIA).

The purpose of research is to generalize the reasons for state intervention and to analyze methodological approaches for RIA.

We found that form of intervention depends on the general level of economic and market development, scale of addressed problem. Information intensity of decision-makers on impact on society also influences the choice of approach for RIA.

The reasons of public intervention - market failure, regulatory weakness, equity and stakeholders' behavioral biases - are defined.

Analysis of regulatory tools intervention approaches' evolution has revealed the governmental shift from losses compensation to separate groups of stakeholders or correction of ineffective legislature to preventive information campaigns, education and training, based on impact assessment of state intervention into economy.

We found that methodological approaches move from simple retrospective analysis of actual intervention consequences towards complex assessment of potential impact of combination of instruments use.

Keywords: regulatory instruments, impact assessment, approaches, monitoring.

Размещено на Allbest.ru