Институциональный анализ коррупции на основе законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ КОРРУПЦИИ НА ОСНОВЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Россия, Москва

Автономная некоммерческая организация

«Национальный институт системных

исследований проблем предпринимательства»

Заместитель генерального директора,

кандидат экономических наук

АННОТАЦИЯ

В статье представлен институциональный подход анализу коррупции на основе законодательства, разработанный автором в рамках одноименного проекта Лаборатории институционального анализа Экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. Теоретической основой разработанной методологии являются институциональный анализ и проектирование, практической основой -- оценка регулирующего воздействия и антикоррупционная экспертиза законодательства. Методология предполагает кабинетный характер исследования и содержит пошаговый алгоритм, состоящий из восьми последовательных шагов, включая анализ характеристик коррупционных трансакций, определение коррупционных структур управления (механизмов координации) с учетом фундаментальной деформации и анализ институциональных последствий коррупции. Развитие подхода возможно в направлениях уточнения методологии, интеграции исследовательского инструментария, а также формализации в целях практического применения. Перспективным направлением также представляется разработка на основе данной методологии институционального подхода к выработке рекомендаций в области антикоррупционной политики.

Ключевые слова: коррупция, институциональный анализ, антикоррупционная экспертиза, оценка регулирующего воздействия, фундаментальная деформация

ВВЕДЕНИЕ

Несовершенство законодательства в широком смысле может являться как одним из условий возникновения коррупции, так и ее следствием. В связи с тем, что коррупция является одним из наименее информативно обеспеченных объектов научного исследования, законодательство может служить в качестве одного из немногих официальных источников информации об этом явлении.

Социологические методы исследования коррупции, традиционно являющиеся наиболее щедрыми поставщиками данных [Сатаров (ред.), 2013], не исследуют в явном виде трансакционные характеристики возникновения и реализации коррупционных отношений, равно как их институциональную природу и последствия. Применяемая сегодня антикоррупционная экспертиза ограничивается анализом сугубо юридических особенностей законодательства, а его экономический анализ, формально проводящийся в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия, сводится к выявлению положений, которые вызывают необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, не фокусируясь на коррупционных аспектах.

Вместе с тем, коррупция является явлением институциональной природы и подлежит надлежащему рассмотрению в рамках экономической экспертизы институциональных изменений.

Соответствующий подход был сформулирован автором и впервые апробирован в рамках проекта «Институциональный анализ коррупции на основе законодательства» под его руководством, реализованного на базе Лаборатории институционального анализа с участием магистрантов экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. Целью данного проекта являлась разработка прикладной методики анализа коррупции в проектируемом законодательстве, основанной преимущественно на неоинституциональной экономической теории (НИЭТ).

Далее представлены результаты «первого подхода к снаряду» по данному направлению. Разработанная методология включает пошаговый алгоритм и предполагает кабинетный характер исследования, завершающегося подготовкой Доклада об институциональном анализе коррупции на основе законодательства (сокр. -- ДИАКНОЗ) в определенной сфере. коррупция законодательство неоинституциональный экономический

1. ОСНОВЫ МЕТОДОЛОГИИ

Общепринятым определением коррупции является «злоупотребление служебными полномочиями в личных целях», которое появилось в научных работах Г. Бекера, Дж. Стиглера [Becker, Stigler, 1974] и С. Роуз-Акерман [Rose-Ackerman, 1978]. Такого подхода придерживаются в настоящее время в международных организациях, таких как Трансперенси Интернешнл и Всемирный Банк. Это повлияло на его распространение и в России, в том числе в рамках сложившегося к настоящему моменту антикоррупционного законодательства [Федеральный закон № 172-ФЗ; Постановление № 96], так как это позволяет обеспечить единое понимание объекта и сопоставимость рекомендаций (простоту мониторинга их выполнения) в области противодействия коррупции.

Вместе с тем, указанное определение и его аналоги обладают рядом недостатков, препятствующих проведению институционального анализа на их основе, одним из которых является технический характер определения понятия как разновидности оппортунистического поведения, а не самостоятельного явления.

В рамках неоинституционального подхода продуктивным представляется рассмотрение коррупции как структуры управления (механизма координации) оппортунистическим поведением [Смирнов, 2009, с. 58; Смирнов, 2010, с. 88], то есть как системной или организационной характеристики поведения экономических субъектов, называемого соответственно коррупционным.

Данное определение обладает рядом важных свойств, определяющих потенциальную научную продуктивность подхода. Во-первых, коррупция определяется как самостоятельное (а не техническое) понятие, во-вторых, она носит не абстрактный характер, а связана с конкретными правилами (институтами), в которых играет роль дисфункции, наконец в третьих, коррупция имеет институциональную природу, то есть представляет собой совокупность правил, исполнение которых обеспечено внешним механизмом принуждения, и имеет ограничительные, координационные, распределительные последствия.

Законодательство, с этой точки зрения, представляет собой словесное описание нормативной модели рассматриваемых институтов.

Теоретической основой разработанной методологии является институциональный анализ [Аузан (ред.), 2011] и проектирование [Тамбовцев, 2008]. Практической основой -- оценка регулирующего воздействия [Крючкова (ред.), 2004] и отчасти антикоррупционная экспертиза [Талапина, Южаков, 2007] законодательства.

2. ПОШАГОВЫЙ АЛГОРИТМ АНАЛИЗА

На данной стадии разработки методология предполагает кабинетный характер исследования и включает 8 этапов. Далее представлено краткое описание содержания каждого из указанных этапов.

2.1 Описание проблемной ситуации

Проблемная ситуация является отправной точкой анализа коррупции в законодательстве. Ее описание должно отражать основную суть проблемы, которая в общем случае заключается в экономических потерях от коррупции (структуры управления оппортунистическим поведением) института, рассматриваемого в качестве базового.

2.2 Выбор нормативного правового акта

Поскольку базовый институт может иметь сложную структуру и состоять из множества правил, имеющих существенные морфологические различия, его всеобъемлющий анализ может оказаться весьма трудоемким. В целях локализации объекта исследования возможен выбор наиболее интересного правила с точки зрения предполагаемых результатов анализа, а также конкретных положений нормативных правовых актов (или их проектов).

В целях уточнения объекта анализа, правило рекомендуется представить в явном виде в соответствии со структурной формулой, включающей описание (1) ситуации, (2) адресатов, (3) действий, (4) гаранта, (5) санкций [Аузан (ред.), 2011, с. 31].

2.3 Анализ институциональной среды

Институциональная среда определяет различные издержки заключения институциональных соглашений, в том числе и коррупционных. Иерархия институтов в данном случае носит относительный характер, то есть коррупционное лоббирование конституционных законопроектов может рассматриваться как институциональное соглашение, а в качестве институциональной среды в данном примере выступают правила, определяющие конституционно-законодательный процесс.

Также важно соотношение издержек адаптации путем институционального изменения в соответствии с порядком, предусмотренным институциональной средой, и издержек заключения коррупционных трансакций.

Институциональный анализ коррупции предполагает исследование коррупционного капитала, который может быть рассмотрен как совокупность ресурсов различной природы (социальный, физический, финансовый, иной), использующихся для совершения коррупционных трансакций (строго говоря, коррупциогенность институциональной среды также является коррупционным капиталом, но в рамках данной методики рекомендована к отдельному рассмотрению выше). При этом целесообразно рассматривать общий и специфический коррупционный капитал.

Следствием инвестиций в коррупционный капитал является фундаментальная деформация, означающая смещение институционального равновесия в сторону нарушения базового правила. В результате фундаментальной деформации коррупция может возникать даже в изначально эффективных институтах, состоящих из продуктивных правил и достаточно действенного гаранта.

Соответственно, антикоррупционный капитал может быть рассмотрен как совокупность ресурсов различной природы (социальный, физический, финансовый, иной), препятствующих совершению коррупционных трансакций. В качестве антикоррупционного капитала могут отдельно рассматриваться антикоррупционные стратегии, программы и прочие механизмы.

2.4 Выявление групп специальных интересов

В целях определения наиболее вероятных участников потенциальных коррупционных трансакций требуется проанализировать состав и взаимоотношения адресатов и гарантов базового института и третьих лиц. Для этого необходимо проанализировать состав, численность, статус и соотношение переговорных сил социальных групп [Олсон, 1995], испытывающих влияние данного института, а также механизмы координации [Demil, Lecocq, 2006].

Первоначальное выделение групп специальных интересов может быть основано на их положении в структуре базового института. Вместе с тем, окончательная структура социальных групп должна строиться с учетом выгод и издержек, возникающих в результате коррупции, определяемых на следующем шаге анализа.

2.5 Анализ продуктивности правил и возможностей гаранта

Выбор участниками экономических отношений формы поведения относительно существующих институтов зависит от продуктивности правил и власти (ресурсных возможностей) их гарантов (см. таблицу 1) [Смирнов, 2010, с. 91].

Рациональный выбор формы институционального поведения

Таблица 1

2.7 Определение коррупционных структур управления

Выбор коррупционной структуры управления (рынок, иерархия или смешанные формы) может осуществляться по принципу минимизации трансакционных издержек по О. Уильямсону в зависимости от характеристик коррупционных трансакций [Смирнов, 2010, с. 102]. Вместе с тем, поскольку коррупционная структура является производной от базового института, ее выбор, во многом, обусловлен структурой управления добросовестными трансакциями. Например, в рамках иерархических структур (частных фирм, органов власти) коррупция может иметь иерархический характер даже при трансакционных характеристиках, соответствующих рынку.

2.8 Анализ коррупционных последствий и ex ante анализ

По результатам трансакционного и структурного анализа проводится анализ институциональных последствий коррупции, исходящий из рассмотрения коррупции как института, выполняющего ограничительную, координационную и распределительную функции. Ограничительные последствия коррупции состоят в том, каким образом и в какой степени коррупция ограничивает свободный выбор экономических субъектов. Координационные последствия коррупции заключаются в ожиданиях коррупционного поведения от контрагентов. Распределительные последствия коррупции выражаются в связанном с ней изменении объема произведенных товаров и услуг в экономике. При этом, наиболее распространенные данные о коррупции (размеры взяток и иные) относятся скорее к ее перераспределительным параметрам.

Ex ante анализ представляет собой исследование институциональных возможностей проектирования коррупции в рамках нормотворческого процесса. Примерами известных коррупциогенных особенностей нормотворческого процесса в России могут являться «телефонное право», внесение поправок в законопроекты на поздних этапах рассмотрения или «с голоса», манипуляция или отсутствие публичного обсуждения, а также отсутствие, утаивание или явное игнорирование результатов оценки регулирующего воздействия или антикоррупционной экспертизы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Представленный выше алгоритм является практически применимым в кабинетных условиях, что подтверждается результатами апробации на примерах антимонопольного законодательства и санитарно-эпидемиологического нормирования. Развитие подхода возможно в направлениях уточнения методологии и ее дальнейшей «кабинетизации», интеграции исследовательского инструментария, а также формализации в целях практического применения. Перспективным направлением также представляется разработка на основе данной методологии институционального подхода к выработке рекомендаций в области антикоррупционной политики.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Институциональная экономика: Новая институциональная экономическая теория: Учебник / Коллектив авторов / Под ред. А. А. Аузана. -- 2-е изд. -- М.:ИНФРА-М, 2011.

2. Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп. Пер. с англ. -- М.: ФЭИ, 1995.

3. Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования / Авт. Коллектив: Н. Г. Заморенова, П. В. Крючкова, Е. В. Луковкина, В. Л. Тамбовцев; Под ред. П. В. Крючковой; Бюро экон.анализа. -- М.: ТЕИС, 2005.

4. Российская коррупция: уровень, структура, динамика. Опыты социологического анализа / Под ред. Г.А. Сатарова. -- Москва : Фонд «Либеральная Миссия», 2013.

5. Смирнов Н. В. Антикоррупционная политика как фактор социально-экономического развития России и ее регионов // Теория и практика системных преобразований: Экономика, управление, социология / Под ред. А. Н. Швецова. - М.: ЛЕНАНД, 2009. (Труды Института системного анализа РАН; Т. 43.). С. 53-69.

6. Смирнов Н. В. Институциональная природа коррупции // Общество и экономика. -- 2010, № 2.

7. Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / под ред. В. Н. Южакова. / Центр стратег. разраб. -- М.: Статут, 2007.

8. Тамбовцев В. Л. Основы институционального проектирования: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2008.

9. Уильямсон О. Экономические институты капитализма. -- СПб.: Лениздат, 1996.

10. Becker G. S., Stigler G. J. Law Enforcement, Malfeasance, and Compensation of Enforcers. / Journal of Legal Studies, 1974, Vol. 3(1).

11. Demil B. and Lecocq X. Neither Market Nor Hierarchy nor Network: The Emergence of Bazaar Governance // Organization Studies . 2006. No. 27(10).

12. Rose-Ackerman S., Corruption: A Study in Political Economy. -- New York: Academic Press, 1978.

13. Hellman J. S., Jones G., Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day: State Capture and Influence in Transition Economies. / Journal of Comparative Economics, Volume 31, Number 4, December 2003, Vol. 23.

Размещено на Allbest.ru