Теоретико-методологические основы программно-целевого управления региональными социально-экономическими системами

3

Размещено на http://www.allbest.ru/

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМИ СИСТЕМАМИ

Шичиях Рустем Адамович

В условиях высоких темпов научно-технического прогресса и глобализации экономики успех развития во многом зависит от динамизма, гибкости, способности к быстрой адаптации в меняющихся условиях. И именно поэтому специфика процессов структурной перестройки экономики на наукоемкой основе явилась причиной смещения «центра тяжести» экономического роста на регионы. Стремительный рост российской экономики возможен только на основе стратегии инновационного развития региональных социально-экономических систем. Ведущая роль регионов в экономической системе устойчивого развития реализуется через функции организации воспроизводства качественных ресурсов методами обустройства и развития инфраструктуры.

Решение задач территориального развития требует совершенствования механизма реализации региональной экономической политики. Эффективность регионального управления развитием социально-экономических систем тем выше, чем полнее оно учитывает действительные региональные интересы, и чем четче отлажены механизмы их реализации. С точки зрения содержания, управление региональным развитием - это процесс согласования и интенсификации воспроизводственных циклов экономического, социального и экологического развития на данной территории. Решение указанной задачи требует взаимодействия трех основных видов управления - корпоративного (отраслевого), территориального (регионального и муниципального) и программного [10].

Положительная динамика в развитии экономики страны и ее регионов достигается посредством реализации принципа программно-целевого регулирования и поддержки. Программно-целевой подход призван обеспечить целевую направленность использования ресурсного потенциала, достижение социальной, коммерческой и бюджетной эффективности, применение адресного воздействия на отдельные экономические подкомплексы. Не противоречащие концепциям рыночных преобразований программно-целевые методы способствуют увеличению занятости населения и стимулируют производство. В данном контексте становится актуальной проблема совершенствования программно-целевого управления экономической системой региона.

Разнообразие концептуальных положений по вопросам управления территориально-локализованными системами, региональным агропромышленным комплексом и его подотраслями, используя программно-целевой подход, свидетельствует о сложности данной проблемы. Анализ научной, монографической и публицистической литературы, фундаментальных и прикладных исследований по данной проблематике позволяет сделать вывод о значительной степени разработанности теоретико-методологических основ программно-целевого управления экономической средой мезоуровня.

Фундаментальные проблемы программно-целевого управления экономикой отражены в работах Н. Т. Агафонова, А. М. Бабашкина, Л. П. Владимировой, П. И. Кононенко, Е. Б. Кубко, Б. Н. Кузыка, В. И. Кушлина, Б. А. Райзберга, В. С. Раппопорта, А. А. Серова, Э. А. Уткина, И. Г. Ушачева и др.

Вместе с тем, в условиях новой парадигмы развития, глобализации аграрной экономики необходимо формирование комплексного подхода к решению проблем социально-экономического функционирования систем региона на основе применения программно-целевого управления. Требуется совершенствование методических подходов к разработке целевых программ, механизмов их реализации и оценки ее эффективности.

Цель исследования состоит в развитии теоретических представлений о процессе программно-целевого управления региональной экономикой и выработке на этой основе практических рекомендаций по совершенствованию методического инструментария разработки и реализации региональных целевых программ развития отрасли.

Программно-целевой метод, разработанный в 60-х годах советскими и американскими учеными, реализуется в следующих основных категориях: проблема - цель - целереализующие комплексы с системой распределения ресурсов - система мероприятий.

Сущность программно-целевого метода состоит в отборе приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом уровне обеспечения ресурсами [11].

Многие ученые рассматривают программно-целевое управление как способ формирования системы плановых решений макроэкономических проблем с использованием целевых программ, а также как способ конкретной реализации комплексной программы в определенной области ее применения [1, 3, 4].

По мнению Б.А. Райзберга и А.Г. Лобко, программно-целевой метод управления, в широком смысле слова, - это способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и осуществления системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем [12].

М.Ю. Кривошеева характеризует программно-целевой метод как выделение основных целей и задач экономического, социального, экологического, культурного и территориального развития, разработку взаимоувязанных мероприятий по их реализации в установленные сроки [6].

В.С. Рапопорт, Л.В. Родионова и И.Г. Ушачёв рассматривают программно-целевой метод управления как организационную форму, использование которой необходимо для выполнения работ (программ) и предполагает вполне определенный тип матричной структуры управления. Важен сделанный ими акцент на потребности в применении специального организационного механизма реализации целевых программ [13, 18].

О.С. Пчелинцев, рассматривая целевое программирование, разделяет программно-целевое управление и программно-целевое планирование. В программном планировании, в отличии от управления, речь идет о распределении ресурсов, ориентированном не на сложившуюся структуру экономики, а непосредственно на структуру общественных потребностей. На территориальное управление возлагается в основном, текущая деятельность регионов, а на программное - задачи регионального развития. Никакие иные органы (отраслевые, функциональные) и никакой иной механизм управления не подходят для этих целей именно потому, что в них не заложена жесткая ориентация на конечный результат. Образно говоря, «программа без программного управления - это снаряд без пушки. Его можно носить с места на место, на нем можно даже подорваться, но поразить цель им нельзя» [10].

Методы программно-целевого управления позволяют определить оптимальный набор стратегических целей с учетом факторов внешней и внутренней среды, выявить эффективность целевых программ, технологий и производств, а также сконцентрировать на достижении стратегических целей все имеющиеся ресурсы, организовать эффективный контроль, регулирование и мотивацию всех участников процесса.

В результате анализа позиций и мнений разных авторов, исследующих сущность и природу программно-целевого управления, нами сформулированы следующие структурные элементы программно-целевого управления социально-экономическим развитием:

? установление целей развития;

? разработка мероприятий, направленных на достижение целей;

? обеспечение согласования целей и мероприятий;

? мотивация агентов хозяйственной деятельности;

? контроль реализации и ресурсное обеспечение программных мер [19].

При помощи программно-целевых методов составляют планы в виде программы, то есть комплекса задач и мероприятий, объединенных одной целью и приуроченных к определенным срокам.

Целевая программа представляет собой документ, содержащий комплекс социально-экономических и других заданий и мероприятий, направленных на решение определенной проблемы и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления. Чаще всего программы являются составной частью прогноза или плана по приоритетным проблемам развития народного хозяйства (обеспечение населения важнейшими видами продуктов, развитие отдельных видов транспорта, промышленного производства и др.). Иногда программы имеют и самостоятельное значение, например в том случае, когда необходимо решить особо важные общенациональные задачи (обеспечение энергосбережения, совершенствование структуры экономики, повышение уровня конкурентоспособности продукции и др.). На наш взгляд, отличие программы от плана состоит в том, что она обычно формулируется в терминах, отражающих направление на достижение программной цели, предоставляя конкретное «поле деятельности» для исполнителей, и состоит из блоков планов [2].

По мнению И.М. Верещагина, более полным определением программы является такое, в котором она трактуется как часть плана, согласованного по срокам, результатам и ресурсному обеспечению комплекса действий исполнителей для достижения целей [16].

Наиболее точное, на наш взгляд, определение программы с учетом факторов рыночной экономики и современных особенностей развития аграрных отношений сформулировали В.В. Кузнецов и В.В. Гарьковый. Программа развития субъекта экономики (чаще всего социально-экономическая), по их мнению, - это специально разрабатываемый документ, предполагающий комплекс мер по концентрации сил и средств, рациональному их использованию, жесткое выстраивание необходимых действий для достижения конкретного результата в определенные сроки [7].

По мнению В.И. Кушлина, целевое программирование является сердцевиной стратегического управления и выполняет в рыночной экономике следующие функции: выявление узловых точек (приоритетов) социально-экономического развития, позволяющее решать крупные стратегические задачи; концентрация сил и средств на решении ограниченного числа стратегических задач; взаимная увязка программ между собой и с другими отраслями экономики. Новыми инструментами государственного регулирования социально-экономического развития являются национальные проекты, концентрирующие ресурсы на решении приоритетных социальных проблем [4].

Применение технологий программно-целевого управления должно строиться на современной методологической базе, отвечающей требованиям новых тенденций в управлении. Закономерности формирования и развития программно-целевого управления (рисунок 1) определяют совокупность наиболее существенных связей и отношений системы, обеспечивающую устойчивые тенденции или направленности в различных ее трансформациях, в том числе в контактах с внешней средой [5].

Характерные черты программно-целевого управления:

? может быть разработано только при условии, что в основу системы будут положены некоторые повторяющиеся и взаимодействующие между собой количественные и качественные параметры, характеризующие состояние внутренней и внешней среды;

? обеспечивает достижение глобальной цели при наличии оптимальной взаимосвязи всей системы локальных целей;

? основано на комплексном подходе, который позволяет решать проблемы с учетом всех ее аспектов: экономических, социальных, психологических, организационных и др.;

? обязательно использует критерии теории системного подхода при разработке и функционировании программно-целевого управления, которые позволяют абстрагироваться от частностей и рассматривать любые явления и всю их совокупность с одних и тех же позиций;

? обладает особенностями целевого и программного управления, обосновывает новые подходы, позволяющие обеспечить их сочетание;

программный целевой региональный экономический

- характеризует обеспечение оптимального соотношения простого и программно-целевого управления;

? должно обладать организационным и функциональным единством. Необходимо наличие всех элементов, объективно требуемых для целей и задач программно-целевого управления. Функциональная целостность подразумевает реализацию всех функций для достижения целей системы. Единство системы программно-целевого управления означает, что это нечто целое, а не сумма частей, фрагментов, блоков;

? обладает устойчивыми связями и зависимостями между качеством решения задач и объемом используемой информации, существующими в процессе функционирования программно-целевого управления;

? фиксирует, что результат планируемого действия зависит от того, насколько оно соответствует поставленным целям, что отражается в критерии эффективности. Данная закономерность требует единства и соподчиненности используемых критериев эффективности, а для этого локальные критерии (критерии оценки частных мероприятий) должны вытекать из критериев, используемых на более высоких уровнях.

Принципы создания системы программно-целевого управления (их также называют правилами совершенствования системы программно-целевого управления) представлены на рисунке 2 [5].

Принцип многофункциональности означает обязательное использование при проектировании и функционировании программно-целевого управления гибких многофункциональных подходов.

Принцип целевой ориентации на технико-экономические и социальные ценности отражает требования использования современных методов технико-экономического обоснования, учитывающих систему экономических и социальных ценностей.

Принцип коллегиальности указывает на необходимость присутствия при принятии решения по разработке и функционированию программно-целевого управления широкой группы заинтересованных лиц.

Принцип целевой научной стратегической обоснованности указывает на широкое использование научных подходов к обоснованию стратегии всей системы программно-целевого управления.

Принцип сочетания прав, обязанностей и ответственности отражает необходимость обеспечения оптимального сочетания прав, обязанностей и ответственности при разработке и функционировании программно-целевого управления.

Принцип оптимальной интеграции и дезинтеграции взаимодействующих элементов указывает на важность оптимизации соотношения этих процессов при проектировании и функционировании программно-целевого управления. Имеется в виду объединение и разъединение функционирующих элементов целевой программной системы управления.

Принцип целевой координации функционирующих элементов обеспечивает их взаимосвязь и взаимодействие.

Принципа оптимального регулирования использования ресурсов обеспечивает эффективное стратегическое развитие отрасли.

На основе анализа трудов В.И. Кушлина, Л.П. Владимировой и других ученых нами предлагается дополнить совокупность принципов реализации программно-целевого управления следующими позициями:

? целевой принцип выделяет приоритетные цели развития страны в качестве исходных элементов;

? ресурсный принцип указывает на учет отраслевой и территориальной структуры ресурсов, а также на соответствие целей и ресурсов как определяющую черту системы комплексного управления;

? принцип вариантности выражается в учете ограниченности и взаимозаменяемости ресурсов, что требует разработки и анализа альтернативных вариантов;

? принцип неполной определенности требует учета возможностей достижения целей на каждом этапе развития;

? принцип поэтапной реализации программ предполагает взаимоувязку долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных целей;

? принцип преемственности планирования предусматривает учет исходного состояния и развития социально-экономической системы, научно-технического прогресса и других факторов, воздействующих на определение путей достижения целей [3, 4, 19].

Программно-целевое управление не получило широкого распространения в конце XX в. по следующим причинам:

? аспект эффективности ошибочно связывают с действием рыночного механизма, а не государственного регулирования;

? отождествляется государственное управление экономикой с советской системой директивного отраслевого управления;

? эффект от реализации федеральных и региональных программ, как правило, заключается не только в получении прибыли, которая не удовлетворяет критерию коммерческой эффективности;

? государственные ассигнования на программные мероприятия незначительны;

? управление реализацией программных мероприятий не учитывало программных принципов, что зачастую приводило к отсутствию позитивных результатов [19].

Вместе с тем программно-целевое управление имеет значительные преимущества:

? индикативный характер программ, сроки реализации которых находятся в прямой зависимости от их обеспеченности необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;

? системный характер основных целей и задач программы по решению сложных комплексных (межотраслевых) проблем развития отрасли;

? обеспечение единства методологических и методических подходов к решению задач развития отрасли;

? возможность концентрации ограниченных материальных и финансовых ресурсов на решении принципиальных вопросов (проведение структурной политики, реализация инвестиционных проектов по приоритетным направлениям, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и др.);

? возникновение мультипликативного эффекта при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств;

? возможность сочетания в ходе государственного управления на всех уровнях территориальной иерархии программно-целевого метода с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования;

? обеспечение общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов (экспертизы и различные комиссии по реализации и др.) [19].

Также очевидны такие экономические преимущества программно-целевого управления, как концентрация ограниченных ресурсов на наиболее важных стратегических направлениях; четкая целевая ориентация; адресность использования и указание источников ресурсов; комплексность мероприятий; предотвращение дублирования программ при одновременном обеспечении их взаимосвязи и т. д.

Практика реализации программно-целевого подхода в управлении развитием Краснодарского края в соответствии с Законом Краснодарского края от 11 декабря 2012 года № 2615-КЗ «О краевом бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» в 2013 году предусматривает финансирование из федерального и регионального бюджета 49 долгосрочных и 32 ведомственных целевых программ. Межбюджетные трансферты предусматриваются в сумме порядка 36, 7 млрд. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 4, 2 млрд. рублей. Достаточно внушительная сумма выделяется в данном направлении, однако, большое количество региональных программ развития, как правило, приводит к «распылению бюджетных средств». В связи с этим, актуализируется выступление В.В. Путина на встрече с участниками Всероссийского съезда муниципальных образований в 2013 г. Президент РФ, делая упор на принципы скоординированности, преемственности и единонаправленности, справедливо отметил, что «Федеральный центр, регионы и каждое муниципальное образование - от крупного городского округа до небольшого сельского поселения - все должны чувствовать, что работают в единой системе. У нас общие цели - развитие России и всех её территорий».

Подводя итоги, необходимо отметить, что в современных условиях программно-целевое управление выступает в качестве инструмента, обеспечивающего скоординированное развитие территории. Эффективность программирования может быть повышена на основе расширения множества принципов его реализации (ресурсного, многовариантности, неполной определенности, преемственности). Методическая схема процесса разработки региональной целевой программы должна включать элементы комплексности, преемственности и системности решения задач территориального развития.

Список литературы

1. Бабашкин А.М. Государственное регулирование национальной экономики: учеб. пособие / А.М. Бабашкин. - М.: Финансы и статистика, 2005. - 480 с.

2. Борисевич В.И. Прогнозирование и планирование экономики: учеб. пособие / В.И. Борисевич, Г.А. Кандаурова. - Минск.: ИП «Экоперспектива», 2000. - 432 с.

3. Владимирова Л.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: учеб. пособие / Л.П. Владимирова. - 6-е изд., перераб. и доп. - М., 2006. - 400 с.

4. Государственное регулирование рыночной экономики: учебник. изд. 3-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. В.И. Кушлины. - М.: Изд-во РАГС, 2006. - 616 с.

5. Каноненко П.И. Стратегическое программно-целевое управление производственно-хозяйственной системой. Обобщение и практические рекомендации / П.И. Каноненко; под ред. В.А. Трайнева. - М.: Дашков и К, 2003. - 272 с.

6. Кривошеева М.Ю. Стратегия социально-экономического развития региона на основе программно-целевых методов управления (на примере Воронежской области). автореф. дисс. канд. экон. наук /М.Ю. Кривошеева. -- Воронеж, 2003. ? 22 с.

7. Кузнецов В.В. Программное обеспечение для планирования расходов на поддержку сельского хозяйства из бюджетов субъектов Российской Федерации / В.В. Кузнецов, В.В. Гарьковый, Н.Ф. Гайворонская. ? М., 2006. ? 60 с.

8. Ломидзе Ю.В. Основы программно-целевых методов управления в АПК / Ю.В. Ломидзе // АПК: экономика, управление. - 2009. -№2. - С.37-42.

9. Путилина И.Н. Проблемы повышения конкурентоспособности производства плодовой продукции в Краснодарском крае / И.Н. Путилина, С.Н. Сычанина, Р.А. Шичиях // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета (Научный журнал КубГАУ) [Электронный ресурс]. - Краснодар: КубГАУ, 2013. - №05(089). С. 1250 - 1257. - IDA [article ID]: 0891305086. - Режим доступа: http://ej.kubagro.ru/2013/05/pdf/86.pdf, 0, 5 у.п.л., импакт-фактор РИНЦ=0, 266

10. Пчелинцев О.С. Региональная экономика в системе устойчивого развития/ О. С. Пчелинцев. - М.: Наука, 2004. - 258 с.

11. Райзберг Б.А. Системный подход в перспективном планировании / Б.А. Райзберг, Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский // М.: Экономика, 2006. - 271 с.

12. Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление: Учебник. / Б.А. Райзберг, А.Г. Лобко - М.: ИНФРА-М, 2002. - 428 с.

13. Рапопорт B.C. Объективные предпосылки и основные положения целевого управления / В.С. Рапопорт, Л.В. Родионова // США: организационные проблемы управления; под общ. ред. Б.З. Мильнера. - М.: «Мысль», 2008. - 285 с.

14. Сафронов А.М. Проблема теоретического осмысления кризиса 1991 года в экономике СССР / А.М. Сафронов // Труды Кубанского государственного аграрного университета. - 2012. - № 36. - С. 47-52

15. Серов В.М. Программно-целевое управление региональным АПК / В.М. Серов. - М., 2005. - 242 с.

16. Системный анализ и целевое управление / под ред. И.М. Верещагиной. - М.: Советское радио, 1974. - 280 с.

17. Трубилин А.И. Государственная поддержка агропромышленного комплекса: учебное пособие // А.И. Трубилин, И.М. Петренко. - М-во сельского хоз-ва РФ: ФГБОУ ВПО «Кубанский гос. аграрный ун-т», Краснодар, 2012.

18. Ушачев И.Г. Формирование рациональных систем управления в АПК / И.Г. Ушачев. - М.: Экономика и информатика, 1999. - 368с.

19. Шичиях Р.А. Совершенствование программно-целевого управления развитием социально-экономических систем региона (по материалам отрасли плодоводства Краснодарского края): монография [Текст] / Р.А. Шичиях, И.Н. Путилина. - Краснодар, 2012. - 173 с.

20. Шичиях Р.А. Совершенствование методических подходов к разработке целевых индикаторов региональных программ развития промышленного плодоводства [Текст] / Р.А. Шичиях, И.Н. Путилина // Новые технологии. - 2011. - №2.- С. 140 - 143

21. Шичиях Р.А. Методические подходы к оценке эффективности программно-целевого управления развитием агроэкономических систем региона (на материалах плодово-ягодного подкомплекса Краснодарского края) / Р.А. Шичиях, И.Н. Путилина, С.Н. Сычанина // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета (Научный журнал КубГАУ) [Электронный ресурс]. - Краснодар: КубГАУ, 2013. - №08(092). С. 1044 - 1053. - IDA [article ID]: 0921308070. - Режим доступа: http://ej.kubagro.ru/2013/08/pdf/70.pdf, 0, 625 у.п.л., импакт-фактор РИНЦ=0, 266

Размещено на Allbest.ru