Государственная поддержка аграрного сектора России и Украины: сравнительный анализ с использованием международных показателей

Если MPS позволяет измерить в абсолютном выражении суму доходов или убытков производителей вследствие существования разрыва между внутренними и справочными ценами, то PSE кроме MPS включает также сумму трансфертов производителям от потребителей и налогоплательщиков. Процентный PSE отображает часть доходов производителей, имеющих своим происхождением госрегулирование, используется для временных и международных сравнений. NPCp и NACp могут быть как больше, так и меньше единицы. В первом случае национальные производители получают цены выше мировых, во втором - ниже.

Структура поддержки российских и украинских производителей сельхозпродукции представлена на рисунках 2 и 3. Как видно из представленных данных, прямая бюджетная поддержка аграрного сектора не гарантирует конечного субсидирования производителя. Если период 1986-1991 гг. характеризовался значительными объемами поддержки производителей (64-81% доходов сельхозпроизводителей обеспечивались за счет господдержки), то период становления рыночных отношений характеризовался колебаниями господдержки сельхозпроизводителей России и Украины как в положительном так и в отрицательном направлении.

Рисунок 2 - Структура поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в Российской Федерации за 1986-2007 гг.

государственный аграрный россия украина

Рисунок 3 - Структура поддержки производителей сельскохозяйственной продукции в Украине за 1986-2007 гг.

В случае если на графике значение отрицательной составляющей поддержки превышает суммарное значение положительных составляющих (для РФ - 1992, 1993, 1994 и 1999 гг., а для Украины - 1992, 1995, 1996, 2002 и 2003 гг.), это значит, что соответствующий год характеризуется отрицательным значением поддержки производителей. Считаем, что резкое изменение поддержки с положительной в 1991 г. (РФ: 55,7%; Украина: 65,2%) на отрицательную в 1992 г. (РФ: -110,3%; Украина: -52,6%) было вызвано не только тем, что государства сократили поддержку аграрного сектора, продолжая вести политику ограничения экспорта и поддержки импорта. Такая ситуация была вызвана также макроэкономическими факторами, в частности резким обесцениванием национальной валюты и отсутствием развитой инфраструктуры, что обусловило значительный разрыв между внутренними и мировыми ценами (внутренние цены в 1992 г. составляли в РФ 48%, а в Украине 66% мировых, что для обеих стран является самым низким показателем за исследуемый период).

Единственной составляющей, наиболее сильно влияющей на общий объем поддержки производителей, в обеих странах являлась поддержка рыночных цен. К тому же, лишь эта составляющая испытывала отрицательные значения, что и повлияло на общий объем поддержки. Таким образом, можно утверждать, что на негативную ситуацию поддержки аграриев в России и в Украине, а также на ее последствия негативно повлияли не столько объемы и структура прямой бюджетной поддержки и налоговых льгот, сколько несостоятельность государства в обеспечении поддержки рыночных цен. Для сравнения, в странах ОЭСР поддержка цен ни разу не приобретала отрицательных значений и составляла 61-77% общего объема поддержки производителей. В независимой Украине лишь в 1997, 1998, 2001, 2005 и 2006 гг. внутренние цены превышали мировые. В Российской Федерации за период 1995-2007 гг. только в 1999 году внутренние цены на сельхозпродукцию составляли 99% мировых, в остальные годы были выше, что и позволило обеспечить положительную поддержку сельхозпроизводителей.

Показатели, используемые в мировой практике для оценки поддержки потребителей сельхозпродукции, предназначены для определения уровня субсидирования или налогообложения потребителей. Для их расчета внутренние цены (цены "у ворот фермы", откорректированные с учетом расходов на доставку, переработку и маркетинг, то есть на маржу к рынку) сравниваются с мировыми ценами. Положительное значение разрыва между внутренними и справочными ценами свидетельствует о поддержке отечественного потребителя, негативное - о его налогообложении. Так же, как и оценка поддержки производителей, оценка поддержки потребителей осуществляется по абсолютным показателям: СSE (Consumer Support Estimate - показатель поддержки потребителей); в процентах Сse (%) и определением коэффициентов: NPCс (Consumer Nominal Protection Coefficient - номинальный коэффициент защиты потребителей и NACс (Consumer Nominal Assistance Coefficient - номинальный коэффициент помощи потребителям).

Сse позволяет измерить в абсолютном выражении сумму доходов или потерь потребителей в результате существования разрыва между внутренними и справочными ценами и существования трансфертов потребителям от налогоплательщиков (с учетом трансфертов от потребителей производителям). Процентный Сse представляет собой уровень налогообложения потребителей (СSE < 0), или их субсидирования (СSE > 0). NPCс и NACс могут быть больше, или меньше единицы. В первом случае потребители платят за сельхозпродукцию цены выше мировых, во втором - ниже.

На рисунках 4 и 5 представлена структура поддержки потребителей сельхозпродукции в России и в Украине. В 1986-1991 гг. поддержка производителям осуществлялась именно за счет трансфертов от потребителей. Подобная ситуация наблюдалась в России в 1996-1998, 2001-2007 гг.; в Украине - в 1997, 1998, 2000, 2001, 2005 и 2006 гг. В 1992-1995, 1999, 2000 гг. российские, а в 1992-1996 гг., в 1999 г., 2002-2004, 2007 гг. украинские потребители сельхозпродукции получали субсидии.

Рисунок 4 - Структура поддержки потребителей сельскохозяйственной продукции в Российской Федерации за 1986-2007 гг.

Рисунок 5 - Структура поддержки потребителей сельскохозяйственной продукции в Украине за 1986-2007 гг.

Считаем, что именно такая ситуация стала одной из причин упадка отечественного сельхозпроизводителя, поскольку противоречит мировым тенденциям регулирования аграрного сектора.

На рис. 6 представлена динамика процентных показателей поддержки производителей и потребителей для отдельных стран.

Рисунок 6 - Поддержка производителей (PSE, %; ) и потребителей (СSE, %; )

Невзирая на расхождения в объемах поддержки в разных странах, неопровержимым является факт симметричности графиков Рse и CSE, то есть в случае, когда имеет место поддержка производителей, она осуществляется за счет потребителей, и наоборот. Из представленных стран лишь США большинство лет характеризуются положительной поддержкой как потребителей, так и производителей. Близкими являются объемы поддержки в странах ОЭСР, ЕС и Канаде. Поддержка производителей в Японии является наибольшей (54-65%), однако поддержка производителей в СССР в последние годы его существования была еще выше - до 81%. Поддержка производителей и потребителей в Австралии характеризуется наименьшими объемами из представленных стран, к тому же испытывала существенные колебания в период 1986-1995 гг. Периодическими колебаниями характеризуется график поддержки производителей и потребителей в США. Диспропорции в поддержке, которые возникли в 1995, 1999, 2006 гг. повлекли за собой проведение реформ (The 1996 Farm Bill, The 2002 Farm Bill, The 2008 Farm Bill), что иллюстрирует эффективность государственного регулирования аграрного сектора в США.

Неопровержимым является факт подобия графиков поддержки в странах бывшего СССР: в Украине и в Российской Федерации. 1992 год характеризуется резким изменением направления поддержки на противоположное. Поддержка потребителей (которая вообще почти не наблюдается в других странах) достигает 118-208%, зато имеет место отрицательное значение поддержки производителей. Начиная с 2001 года в России ситуация медленно приобретает вид, приближенный к мировым стандартам, с 1995 года поддержка производителей не имела отрицательного значения, колебалась от 0,9 до 26%, осуществлялась за счет потребителей. Поддержка производителей и потребителей в Украине имеет существенное отличие от представленных стран: она испытывала значительные колебания то в интересах производителей (1997, 1998, 2000, 2001, 2005-2007 гг.), то потребителей (1992, 1995, 1996, 2002, 2003 гг.). В 1993, 1994, 1999, 2004 гг. позитивную поддержку (за счет налогоплательщиков) имели как производители, так и потребители. Приведенные данные наглядно характеризуют главные изъяны украинской аграрной политики: бессистемность и отсутствие стабильности. Именно это, по нашему мнению, не позволяет государству достичь желаемого эффекта в поддержке отрасли. Кроме этого, отечественная практика поддержки потребителей за счет производителей не отвечает мировым тенденциям, и стала одной из причин упадка аграрного сектора Украины.

Представленные выше данные подтверждают вывод о неэффективности государственной поддержки производителей. Даже в годы, когда она приобретает позитивное значение, ее осуществление происходит за счет потребителей. При этом потребители облагаются налогом в большей мере, чем поддерживаются производители, что говорит о существовании общественных потерь. Кроме этого, при условии, когда одним из основных факторов сдерживания роста аграрного сектора является низкий платежеспособный спрос на продукцию отрасли, политика государства должна осуществляться таким образом, чтобы не влиять негативно на возможности потребителей и не приводить к росту ограничения спроса.

Кроме показателей поддержки производителей и потребителей, по методике ОЭСР рассчитываются также показатели совокупной поддержки сельского хозяйства. Основным показателем, позволяющим оценить объемы общей поддержки сельского хозяйства является TSE (Total Support Estimate - показатель совокупной поддержки), который равняется годовой стоимости совокупных трансфертов от налогоплательщиков (PSE, поддержка общих услуг, трансферты потребителям) и потребителей. Одной из составляющих показателя общей поддержки является GSSE (General Services Support Estimate - показатель оценки поддержки общих услуг), который не может приобретать отрицательных значений, поскольку является, по сути, суммой бюджетных расходов на предоставление общих услуг. Структура этих расходов в России и Украине представлена на рисунках 7 и 8.

Рисунок 7 - Структура финансирования общих услуг в Российской Федерации за 1986-2007 гг.

Рисунок 8 - Структура финансирования общих услуг в Украине за 1986-2007 гг.

Советский период характеризовался преобладанием в структуре общих услуг "прочих расходов". Недостаток бюджетных средств в 1992-1993 гг. позволял профинансировать в Украине преимущественно аграрное образование, а в России - инфраструктуру. 1994-1999 гг. характеризовалось в Украине преобладанием содержания инфраструктуры. В этом же периоде в РФ отмечаются значительные структурные колебания в финансировании общих услуг. В частности, обращает на себя внимание факт значительного увеличения "прочих расходов" в 1997 г. За 2001-2007 гг. структура расходов бюджетов обеих стран на общие услуги стабилизировалась: практически одинаковое значение имеют финансирование аграрного образования, инспектирования, инфраструктуры и содержания государственных учреждений. Негативным является факт низкого удельного веса бюджетных расходов на исследования и развитие, а также практически отсутствующее финансирование маркетинга и продвижения продукции, что значительно уменьшает конкурентоспособность отечественного сельхозпроизводителя. Для сравнения, в странах ОЭСР финансирование маркетинга составляет 41% общих услуг, содержания инфраструктуры - 30%, исследований и развития - 10%. Рыночная инфраструктура в Украине на сегодня развита еще недостаточно, что значительно увеличивает расходы производителей и снижает конкурентоспособность отечественной продукции в сравнении с импортной. Таким образом, часть разрыва между внутренними и внешними ценами (см. рис. 3), по нашему мнению, предопределена именно недостаточно развитой рыночной инфраструктурой. В структуре общей поддержки в странах ОЭСР поддержка общих услуг в 1986-2007 гг. колебалась в пределах 12-19% с тенденцией к росту в динамике. Такая ситуация вызвана переориентацией (по требованиям ВТО) поддержки аграрного сектора в направлении финансирования расходов, не оказывающих искажающего влияния на мировую торговлю. Вступление Украины в 2008 г. в ВТО требует подобных изменений в структуре поддержки, ведь за период 1986-2007 гг. финансирование общих услуг испытывало значительные колебания: его доля составляла от 3% общей поддержки в советское время до 50% в 2004 г. Объемы финансирования общих услуг ежегодно растут, что является позитивным фактором, поскольку они являются общественным товаром, и имеют большое значение для обеспечения стабильного развития сельского хозяйства (при условии позитивных значений других составляющих TSE).

Кроме абсолютного размера TSE рассчитывается также TSE (%), который позволяет проанализировать в динамике удельный вес общих трансфертов в ВВП. За период 1992-2007 гг. бессистемность государственных мероприятий по регулированию аграрного сектора стала причиной значительных колебаний этого показателя как в России, так и в Украине (рис. 9).

Рисунок 9 - Динамика совокупной поддержки сельского хозяйства в Украине, Российской Федерации и странах ОЭСР за 1986-2007 гг.