Экономическое сопровождение правовой защиты государственного регулирования тарифов в энергетике

Размещено на http://www.allbest.ru/

Экономическое сопровождение правовой защиты государственного регулирования тарифов в энергетике

В. В. Гришанов, начальник отдела

ценообразования в энергетике,

РЭК Свердловской области

Аннотация

В работе органа регулирования тарифов как при формировании тарифов, так и при последующем контроле и правовой защите принятых решений, существует особенность, определяемая уровнем регулятора в системе государственных органов: федеральным, региональным, муниципальным. Без права на формирование методических норм, определяющих порядок расчета тарифов, региональный регулятор обязан применять Методические указания, принятые федеральным регулятором, поэтому без предварительной активной разъяснительной работы с регулируемыми организациями и потребителями на региональном уровне эффективно реализовать свои функции становится на столько сложно на сколько понимание участников регулируемого рынка отстает от требований вновь вводимых в действие документов.

Введение

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (см. Конституцию РФ от 12.12.1993 г., ст. 7). Поэтому государственная ценовая политика России требованиями существующих правовых актов обеспечивает защиту интересов гражданина. В то же время в Российской Федерации гарантируются поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (см. Конституцию РФ от 12.12.1993 г., ст. 8). Неизбежно может возникнуть противоречие: защищая интересы потребителя - гражданина - государство (государственный орган регулирования) тем или иным способом ограничивает доходность (или темп роста доходности) организаций, поставляющих продукцию, товары или услуги, цены (тарифы) на которые на внутреннем рынке нашей страны регулируются государством. При этом как потребителем услуг регулируемых организаций является гражданин, так и собственником производственных ресурсов регулируемых организаций может быть гражданин государства.

Выбранный принцип государственной ценовой политики - соблюдение баланса интересов производителей и потребителей в процессе его реализации допускает подобное временное несоответствие, т.к. достижение указанного баланса представляет собой процесс, продолжительный во времени, с неоднородной структурой -протекающий во многих сферах деятельности гражданского общества. На практике защита интересов гражданина не может быть достигнута без понимания разными социальными слоями общества: собственниками производительных сил и потребителей, не являющихся собственниками производительных сил, необходимости ограниченного применения рыночных механизмов в части отраслей, например, в энергетике.

В наибольшей степени разность интересов энергоснабжающих организаций (ЭСО) и потребителей энергии (услуг ЭСО) проявляется при использовании участниками процесса ценообразования своего права отстаивать интересы в суде.

Настоящая статья посвящена исследованию экономического аспекта правовой защиты государственного регулирования тарифов на энергию, исходя из опыта судебных разбирательств, связанных с государственным регулированием цен и тарифов в энергетике в Свердловской области.

Как правило, предметом, оспариваемым заявителем в суде, становятся нормативные и ненормативные акты органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, например, связанные с утверждением тарифов, которые, по мнению заявителей, не соответствуют закону или иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом правом на обращение за судебной защитой наделены:

? регулируемая организация, недовольная величиной тарифов (тариф мал);

? потребитель, недовольный величиной тарифа (тариф велик) или условиями применения тарифов;

? прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы (в случаях, предусмотренных законодательством).

Несмотря на широко и регулярно проводимую разъяснительную работу по вопросам госу-

дарственного регулирования тарифов в Свердловской области, иногда обращения в суд связаны с неполным пониманием регулируемой организацией норм действующего законодательства в части сроков и порядка предоставления расчетных материалов для утверждения тарифов.

Опыт судебных разбирательств, связанный с государственным регулированием цен и тарифов на тепло- и электроэнергию

Например, по результатам утверждения тарифов на тепловую энергию, поставляемую ОАО "Ирбитский стекольный завод" на 2006 г., эта организация обратилась для защиты своих интересов в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением по 8 пунктам, практически повторяющим статьи, по которым в результате экспертизы произошло снижение расходов, принятых Региональной энергетической комиссией для формирования тарифа на тепловую энергию на 2006 г. В процессе судебного разбирательства организации были даны разъяснения, и требования организацией были сокращены. Решением Арбитражного суда Свердловской области от 15.06.2006 г. жалоба организации оставлена без удовлетворения.

Иногда сторона, заявляющая в суд о нарушении прав, не заблуждается, а напротив, изучив существующие правила формирования и применения тарифов, пытается воспользоваться несовершенством существующего законодательства (т.е. злоупотребляет правом), чтобы в ущерб другим участникам рынка и/или потребителям получить выгоды и привилегии. В этом случае у регулятора возникает серьезная необходимость защищать интересы поставщиков и потребителей, опираясь, если требуется, на дополнительные разъяснения федерального регулятора.

Дополнительные разъяснения федерального регулятора необходимы в каждом случае, когда нормы действующего законодательства не достаточно однозначны для понимания. Такой пример участия разъяснений федерального регулятора в судебном разбирательстве можно привести по делу ОАО "Егоршинский радиозавод" (заявитель) к РЭК Свердловской области (заинтересованное лицо) по тарифам на электрическую энергию, поставляемую ОАО "Свердловская железная дорога". Кроме того, приводимый пример интересен тем, что иллюстрирует обращение в суд не энергоснабжающей организации, а потребителя электрической энергии. Заявитель оспаривал обоснованность установленных тарифов на электрическую энергию, поставляемую филиалом "Свердловская железная дорога" ОАО "РЖД" на 2005 г. Повышенный рост

тарифа за мощность в 2005 г. обусловлен тем, что в 2004 г. он был занижен. Вместе с тем, рост тарифа за энергию составил 9,26%. Действующее законодательство предусматривает необходимость установления тарифов на электрическую энергию (мощность), поставляемую потребителям, одновременно в трех вариантах: одноставочный тариф, двухставочный тариф и тариф, дифференцированный по зонам суток. Рост одноставочных не дифференцированных тарифов на 2005 г. не превысил 25%, предусмотренные приказом Федеральной службы по тарифам от 07.09.2004 г. № 69-э/4, которым рост тарифов ограничен по категориям потребителей, но не по отдельным потребителям. Превышение среднего роста тарифов на электрическую энергию для отдельных потребителей, применяющих двухставочный тариф, связано, прежде всего, с эффективностью использования мощности. Заявитель ссылался на рост собственных расходов на оплату электрической энергии, приведенных на 1 кВт.ч, которые возросли более чем на 25% в 2005 г. по сравнению с 2004 г. Внимание суда было обращено на то, что расходы потребителя, приведенные на 1 кВт.ч, и регулируемые государством тарифы не аналогичные понятия.

Согласно разъяснениям Федеральной службы по тарифам, уполномоченного государственного органа, устанавливающего предельные уровни тарифов, требования приказа от 07.09.2004 г. № 69-э/4 в части ограничения роста тарифов 125% распространялись на одноставочный тариф на электрическую энергию на каждом уровне напряжения и не могли распространяться на ставки двухставочного тарифа. В постановлении РЭК Свердловской области от 08.12.2004 г. № 212-ПК, рост одноставочных тарифов на электрическую энергию, поставляемую ОАО "РЖД", на каждом уровне напряжения составил не более 125% к уровню 2004 г., таким образом, требования приказа Федеральной службы по тарифам от 07.09.2004 г. № 69-э/4 были исполнены.

Судебными актами Арбитражного суда Свердловской области первой и апелляционной инстанции от 16 мая 2005 г. и от 15 июля 2005 г. соответственно, Федерального Арбитражного суда Уральского округа от 27 сентября 2005 г. заявления ОАО "Егоршинский радиозавод" были оставлены без удовлетворения.

Аналогичным примером обращения в суд за защитой своих интересов служит заявление ОАО "Свердловский завод безалкогольных напитков "Тонус".

Наиболее распространенным случаем возникновения необходимости готовить разъяснения к позиции органа регулирования тарифов при участии в суде, в том числе в части экономи-

ческого обоснования, возникает, когда потребитель обращается в суд в связи с недовольством утвержденными тарифами на энергию (услуги по передаче).

РЭК Свердловской области приняла постановление об установлении тарифов на электрическую энергию, поставляемую ОАО "Екатеринбургская электросетевая компания" (от 25.12.02 г. № 379-ПК) в соответствии с Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ, постановлением Правительства РФ от 02.04.2002 г. № 226, методическими указаниями, утвержденными постановлением Федеральной энергетической комиссии РФ от 31 июля 2002 г. № 49-э/8 (далее методические указания).

Постановление опубликовано до даты его вступления в силу.

Принцип возможности устанавливать одновременно несколько вариантов тарифов (тарифное меню) введено постановлением Правительства РФ от 02.04.2002 г. № 226 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии" в связи с реформированием электроэнергетики и необходимости предоставить потребителям право выбирать на период регулирования вариант расчета за электрическую энергию (одноставочный, двухставочный, зонный тарифы).

Экономическая сущность двухставочных тарифов в том, что через тариф за энергию потребители оплачивают переменные расходы (топливо и т.п.), через электрическую мощность ЭСО компенсируются условно-постоянные затраты. Поэтому тарифное меню - это возможность выбрать оптимальный вариант расчета за потребляемую энергию (мощность) исходя из годового графика потребления энергии (мощности), при этом в итоге оптимизация годового (на период регулирования) графика потребления энергии (мощности) для потребителя связана с величиной расходов на потребляемую электрическую энергию и имеет долгосрочный характер.

Смысл требования предварительного уведомления (до наступления периода регулирования) организации, поставляющей электрическую энергию, потребителем о выборе им варианта тарифного меню, в том, что ЭСО должна формировать экономически обоснованное тарифное меню на период регулирования исходя из заявленных показателей потребления энергии (мощности) своими потребителями. Желание потребителя в качестве определяющего фактора принять разность в тарифах разных вариантов тарифного меню не связано с экономической и правовой сущностью тарифного меню.

Тарифы, оспариваемые заявителем, установлены в соответствии с методическими указаниями, в том числе в части тарифного меню. Методические указания вступили в силу с 06.10.2002 г. (опубликованы в "Российской газете" 25.09.2002 г.), поэтому у потребителей была возможность определиться с вариантом тарифного меню до выхода постановления РЭК Свердловской области от 25.12.02 г. № 379-ПК, применяемых для расчетов с энергораспределительными организациями и оформить договорные отношения с ОАО "Екатеринбургская электросетевая компания" до 01.01.2003 г. Утверждение тарифа на электрическую энергию, поставляемую ОАО "Екатеринбургская электросетевая компания", постановлением РЭК Свердловской области от 25.12.02 г. с введением его с 01.01.03 г. (при опубликовании в установленном порядке) не противоречит действующему законодательству, т.к. требований, ограничивающих данные периоды, не существует. Поэтому принятие 25 декабря и опубликование 28 декабря 2002 г. постановления РЭК Свердловской области не противоречило действующему законодательству, не ущемило права потребителей, т.к. факт принятия и дата опубликования данного документа не являются определяющимися для выбора варианта тарифного меню для потребителя электрической энергии, оснащенного приборами двухтарифного учета.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 06.05.2003 г. и постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда Свердловской области от 04.07.2003 г. требования ОАО "Свердловский завод безалкогольных напитков "Тонус" о признании недействующим постановление РЭК Свердловской области от 25.12.2002 г. № 379-ПК оставлены без удовлетворения.

Кроме приведенного выше, в качестве примера, обращения ОАО "Ирбитский стекольный завод", типичными являются случаи, когда при явном недостатке формальных доказательств, в установленном порядке представленных документальных обоснований расходов, организация пытается доказать обоснованность этих расходов, не принятых органом регулирования, в состав регулируемых тарифов.

Существует общий принцип, который сразу обращает на себя внимание участников судебных процессов: заседания суда по делам об установлении тарифов, например на 2006 г., длятся иной раз в течение всего 2006 г., при этом исследуются материалы дела об установлении тарифов, сформированного уполномоченным и экспертами регионального регулятора по документам, поступившим до 20 июля года предшествующего периоду регулирования, в отношение 2006 г. - это 20 июля 2005 г. Другими словами, доказательствами обоснованности расходов ЭСО могут являться документы, представленные в орган регулирования в установленные сроки и содержащиеся в материалах дела.

У организации действительно могут возникнуть дополнительные основания для доказательства несения ей расходов по прошествии какого-то времени, но права в связи с этим изменять тарифы, установленные без учета этих документов, у организации возникнуть не может. Законодательство в области государственного регулирования тарифов на энергию предусматривает возможность учитывать фактор разрыва во времени при планировании тарифов и несении организацией расходов следующим образом: обоснованные, но не учтенные при формировании тарифов расходы 2005 г. могут быть учтены в тарифах на 2007 г.

Ниже приведены некоторые основания, по которым организации оспаривали в суде действия РЭК Свердловской области по не включению в тарифы на энергию на 2006 г. дополнительных расходов.

ОАО "Уральский завод химического машиностроения" оспаривалась обоснованность снижения при проведении экспертизы, для учета в составе утвержденных на 2006 г. тарифов на тепловую энергию, расходов на оплату труда, ремонтные работы, общехозяйственные расходы и амортизационные отчисления. правовой регулятор формирование тариф

Арбитражный суд Свердловской области решением от 27.03.2006 г. отказал в удовлетворении заявленных требований.

Особое внимание хотелось бы обратить на желание организаций обосновать дополнительный рост общехозяйственных расходов. Если прямые расходы, связанные с выработкой и передачей тепловой энергии (расходы на топливо, электрическую энергию, воду, оплату труда, ремонты, амортизацию) в той или иной степени поддаются нормированию, то величина косвенных расходов (в том числе содержание аппарата управления) в составе тарифов, по которым оплачивает энергию потребитель, зависит от того насколько грамотно эти косвенные расходы будут распределены между видами деятельности регулируемой организации. Особую актуальность этот фактор имеет для организаций, занимающихся разными видами деятельности. Поэтому отсутствие данных о принятой в ЭСО учетной политике и обосновании распределения косвенных расходов между всеми видами деятельности может привести к завышению тарифов для потребителей, в том числе населения. Как показывают примеры, приведенные ниже, вопрос распределения косвенных расходов актуален.

В качестве примера заявлений, связанных с оспариванием обоснованности учтенных РЭК Свердловской области общехозяйственных расходов в составе тарифов регулируемых организаций, можно привести дела МУП "Тагил-энерго" и МУП ЖКХ "Сысертское", представивших в состав дел об установлении тарифов приказы об учетной политике с истекшим сроком действия. В обоих случаях общехозяйственные расходы в составе тарифов на 2006 г. были определены с учетом снижения расходов до уровня, учтенного в действующем тарифе с индексом цен производителей 1,095, в том числе, в связи с отсутствием приказа об учетной политике организации, оформленного в установленном порядке.

Согласно п. 24 Методических указаний распределение косвенных расходов между различными видами деятельности, осуществляемыми организацией, производится в соответствии с одним из методов: согласно учетной политике, принятой организацией; пропорционально условно-постоянным расходам; пропорционально прямым расходам по регулируемым видам деятельности. Учетная политика организации может меняться каждый год. Но МУП "Тагилэнерго" в состав дела об установлении тарифов был представлен приказ об учетной политике на 2004 г., МУП ЖКХ "Сысертское" - на 2002 г., документов о продлении приказов об учетной политике этими организациями представлено не было. Поэтому при формировании тарифов на 2006 г. подобные приказы об учетной политике учтены быть не могли.

Вступившими в законную силу судебными актами Арбитражного суда Свердловской области и Федерального Арбитражного суда Уральского округа МУП "Тагилэнерго" и МУП ЖКХ "Сысертское" отказано в удовлетворении заявленных требований.

Часто при недостатке представленных материалов организации пытаются ссылаться на иные материалы, содержащиеся в составе дел об установлении тарифов. Но недостаток представленных материалов, обосновывающих, например, общехозяйственные расходы, нельзя компенсировать иными документами, содержащимися в материалах дела, т.к. Перечень дополнительных обосновывающих материалов и расчетов, представляемых для утверждения тарифов на тепловую энергию (услуги по передаче тепловой энергии), установленный РЭК Свердловской области постановлением от 21.04.2005 г. № 91 -ПК (далее Перечень), в соответствии с п. 41 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденные приказом Федеральной службы по тарифам от 6 августа 2004 г. № 20-э/2 (с изменениями), предусматривает необходимость расшифровок расходов ЭСО в целях оценки их экономической обоснованности. В соответствии с требованиями п. 4 Разъяснений к Перечню "при наличии обоснования показателя, указанного в расчетных таблицах части 1, ссылка на том, страницу, документ, строку документа, находящегося в части 2 - обязательна". Каждая из таблиц Перечня необходима для обоснования со ссылками на документальные обоснования различных расходов, например, "Расшифровка амортизационных отчислений", "Расшифровка затрат на проведение ремонтных работ". Величина общехозяйственных расходов расшифровывается соответственно в таблице "Расшифровка общехозяйственных (общезаводских) расходов".

Также ошибочно желание организации, оспаривающей решение органа регулирования об установлении тарифов, доказать суду свою правоту новыми документами, не существовавшими при утверждении тарифов или не содержащимися в составе дела об установлении тарифов. Представляя в качестве аргументов по не включению в тариф 2006 г., новые, не существовавшие на момент рассмотрения дела об установлении тарифов на 2006 г., материалы (например, бухгалтерские документы за 2005 г.), организация практически возлагает на суд функции по формированию тарифа в текущем 2006 г. Действующее законодательство предусматривает формирование тарифов на основании обоснованных прогнозируемых данных с их возможным последующим уточнением показателей органом регулирования на следующие периоды регулирования.

Исследование обоснованности расходов, принятых органом регулирования в составе утвержденных тарифов, также может быть предметом обсуждения в суде. В этом случае следует обеспечить полное документальное обоснование действий экспертов при принятии решений с соответствующими комментариями экономической логики действий органа регулирования. Уполномоченным, специализированным органом для оценки действий регионального регулятора является Федеральная служба

по тарифам России, которая, в соответствии с полномочиями, определенными Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ, рассматривает разногласия, возникающие между органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, и принимает решения обязательные для исполнения.

Социальная сущность государственной ценовой политики на региональном уровне должна проявляться в готовности и способности органа, уполномоченного для принятия решений об утверждении тарифов, отстаивать интересы как ЭСО, так и потребителей, в том числе в суде.

Экономическое сопровождение правовой защиты государственного регулирования тарифов на энергию должно основываться, прежде всего, на формальном исполнении требований норм таких документов в области государственного регулирования тарифов, как Основы ценообразования, Правила государственного регулирования тарифов и Регламент рассмотрения дел об установлении тарифов.

Практика работы РЭК Свердловской области в области реализации требований законодательства, складывающаяся в течение нескольких лет, включает в себя такие необходимые элементы социально-адаптированной ценовой политики, как активная информационная работа, исполнение системы мер, защищающих права ЭСО (назначение уполномоченных и экспертов для подготовки экспертных заключений из числа штатных сотрудников органа исполнительной власти, которые кроме ведения дел отвечают за аналитическую работу по соответствующему кругу ЭСО), а также реализацию системы контрольных мер, защищающих права и интересы потребителей.

Размещено на Allbest.ru