Размещено на http://www.allbest.ru/

Методические подходы и региональная практика установления надбавок к тарифам на товары и услуги организаций теплоснабжения

Б. В. Хмельников

Аннотация

Приведены основные методические подходы, рассмотрены наиболее существенные вопросы и даны практические рекомендации по расчету надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Проанализированы надбавки к тарифам, установленные в различных муниципальных образованиях.

Введение

Необходимым инструментом развития систем теплоснабжения является инвестиционная программа организации коммунального комплекса (ОКК). Основные требования к разработке инвестиционной программы сформулированы в Федеральном законе от 30.12.2004 г. № 210-ФЗ (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ). Порядок и условия разработки инвестиционной программы определены в Методических рекомендациях по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, утвержденных приказом Министерства регионального развития от 10.10.2007 г. № 99 (далее - Методические рекомендации, с текстом которых можно ознакомиться на сайте РосТепло.ру - www.rosteplo.ru - прим. ред.), проект которых подготовлен авторами статьи.

Одним из источников обеспечения финансовых потребностей, необходимых для реализации инвестиционной программы, являются надбавки к тарифам на товары и услуги ОКК, обеспечивающих теплоснабжение муниципального образования. До настоящего времени не в полном объеме принята нормативная основа расчета, установления и применения указанных надбавок. В частности, отсутствуют такие важные документы, как Основы ценообразования и Правила регулирования тарифов и надбавок. Однако, как показывает практика, органы местного самоуправления уже реализуют предусмотренные федеральным законом полномочия по установлению надбавок к тарифам, не дожидаясь выхода всех подзаконных актов. Безусловно, учитывая, как «быстро» принимаются документы, с практической точки зрения такие действия нельзя осуждать. Поэтому попытаемся сформулировать основные подходы, связанные с расчетом надбавок к тарифам.

Основные подходы по расчету надбавок к тарифам

Необходимо отметить, что еще до вступления в силу Федерального закона № 210 многие

органы регулирования предусматривали в составе тарифов организаций коммунального комплекса так называемые «инвестиционные составляющие». Накопившаяся практика применения этих составляющих выявила некоторые отрицательные аспекты.

1. «Отвязка» инвестиционных составляющих от каких-либо программ. Как правило, в муниципальных образованиях отсутствовали программы развития коммунального хозяйства на среднесрочную перспективу, а в случаях их наличия необходимые финансовые потребности при тарифном регулировании учитывались далеко не всегда. Отсутствие связи «цели - мероприятия - источники финансирования» не позволяли органам регулирования проконтролировать расходование средств.

2. Ежегодный пересмотр тарифов. Следствием ежегодного пересмотра тарифов под действием инфляционного фактора явился и аналогичный пересмотр инвестиционной составляющей в тарифе. Данная ситуация явно не способствовала повышению инвестиционной привлекательности ОКК и не обеспечивала возврат вложенных средств в течение периода, превышающего один год.

3. Недостаточный масштаб инвестиционной деятельности. Ограничение источника инвестиций рамками тарифа, устанавливаемого на один год, не позволяло ОКК привлекать или аккумулировать денежные средства, необходимые для проведения серьезных мероприятий по модернизации систем коммунальной инфраструктуры.

Эти причины, в том числе, и определили необходимость изменения подходов к финансированию инвестиционной деятельности ОКК.

Итак, основой для расчета надбавок к тарифам является инвестиционная программа ОКК. Утверждение инвестиционной программы должно придать дополнительный импульс в обновлении и развитии систем теплоснабжения в соответствии с запросами потребителей и перспективами промышленного и жилищного строительства в муниципальном образовании.

Федеральным законом предусматриваются три источника обеспечения финансовых средств, необходимых для реализации инвестиционной программы:

? денежные средства от реализации товаров и услуг в части установленных надбавок;

? денежные средства, получаемые за счет внесения платы за подключение;

? средства местного бюджета.

Товары и услуги ОКК в части установленных надбавок к тарифам оплачивают существующие потребители. Плату за подключение вносят лица, осуществляющие строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства с их подключением (увеличением ранее подключенной нагрузки) к системам коммунальной инфраструктуры. Исходя из необходимости обеспечения целевого использования приведенных финансовых ресурсов, денежные средства, получаемые от реализации товаров и услуг с учетом надбавок к тарифам, должны направляться на реализацию мероприятий инвестиционной программы для достижения целей, связанных непосредственно с существующими потребителями. Соответственно, денежные средства, формируемые за счет платы за подключение, должны направляться исключительно на реализацию мероприятий, связанных с подключением объектов капитального строительства к системам коммунальной инфраструктуры. Указанный подход позволит прекратить сложившуюся практику, при которой существующие потребители оплачивали подключение новых нагрузок, а лица, осуществляющие строительство, например, застройщики, должны были профинансировать также модернизацию объектов инфраструктуры, никак не связанных с непосредственным подключением.

Данное положение нашло отражение в Методических рекомендациях. Так, в соответствии с п. 26 указанных рекомендаций мероприятия инвестиционной программы рекомендуется группировать в два инвестиционных проекта. В первый инвестиционный проект включаются мероприятия по строительству и модернизации систем теплоснабжения, направленные на повышение качества производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования. Во второй инвестиционный проект включаются мероприятия по строительству и модернизации систем теплоснабжения, направленные на подключение строящихся (реконструируемых) объектов.

Финансовые потребности на реализацию мероприятий первого инвестиционного проекта учитываются при определении надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Финансовые потребности на реализацию второго инвестиционного проекта учитываются при определении тарифов ОКК на подключение.

Таким образом, необходимым условием установления надбавок к тарифам должно являться ведение раздельного учета финансовых потребностей по указанным мероприятиям. При этом в случае, если реализуемое мероприятие позволяет одновременно повысить качество производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшить экологическую ситуацию на территории муниципального образования и обеспечить подключение строящихся (реконструируемых) объектов, распределение финансовых потребностей может осуществляться пропорционально размеру существующей и планируемой для подключения нагрузки. тариф товар муниципальный коммунальный

Федеральный закон № 210-ФЗ не содержит перечень или описание методов определения надбавок к тарифам (в отличие от трех методов регулирования тарифов). Для расчета надбавок к тарифам представляется целесообразным использование подходов, применяемых при тарифном регулировании, а также подходов, применяемых в аналогичных отраслях (см., например, Методику определения размера специальных надбавок к тарифам на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям для финансирования программ газификации, утвержденную приказом Федеральной службы по тарифам от 15.08.2006 г. № 187-э/4). Исходя из этого, размер надбавок к тарифам может определяться как отношение величины финансовых потребностей ОКК, который необходим для выполнения инвестиционной программы (инвестиционного проекта), и расчетного объема реализации соответствующего вида продукции (услуг) на период реализации инвестиционной программы.

Расчетный объем реализации продукции и/или оказываемых услуг может определяться исходя из средних объемов потребления по договорам, рассчитываемым по показаниям приборов учета и нормативам потребления коммунальных услуг за несколько, например, два, предшествующих периода действия тарифов, с учетом факторов, влияющих на изменение потребления товаров и услуг на период реализации инвестиционной программы. К таким факторам могут относиться:

? изменение численности населения;

? изменение удельного потребления товаров (услуг);

? изменение потерь ресурсов;

? реализация мероприятий по повышению эффективности деятельности как в рамках разрабатываемой, так и в рамках других реализуемых (планируемых к реализации) программ;

? появление и подключение новых потребителей товаров и услуг.

Организация коммунального комплекса может реализовывать инвестиционную программу двумя основными способами. Первый из них предполагает аккумулирование денежных средств, поступающих от применения надбавок к тарифам, до определенного размера, который позволит реализовывать намеченные на данный период времени мероприятия программы. Данный вариант, безусловно, относительно простой. Однако при его использовании не всегда возможно своевременно реализовать достаточно крупные мероприятия, характеризующиеся большой стоимостью. Для этих целей можно использовать второй вариант, при котором организацией коммунального комплекса к началу реализации мероприятия привлекаются заемные средства, а их возврат осуществляется по мере получения средств от применения надбавок к тарифам. В данном случае возникают платежи за пользование привлеченными средствами, которые также должны быть учтены при расчете надбавок. Таким образом, при определении надбавок финансовые потребности увеличиваются на сумму платежей за пользование привлеченными денежными средствами.

Расходы ОКК, связанные с реализацией инвестиционной программы, могут являться расходами, не учитываемыми в целях налогообложения налогом на прибыль. В результате возникает дополнительная налоговая нагрузка на ОКК. Представляется, что размер средств, необходимых для выплаты организацией коммунального комплекса дополнительных налоговых платежей, возникающих от увеличения выручки в связи с установлением и применением надбавок к тарифам, необходимо включить в финансовые потребности.

Как уже отмечалось ранее, существует несколько источников обеспечения финансовых потребностей, необходимых для реализации инвестиционной программы. При расчете надбавок к тарифам должны быть учтены все источники финансирования в соответствии с инвестиционной программой. В частности, в случае, если одним из источников являются средства бюджета, то размер финансовых потребностей, необходимый для реализации инвестиционного проекта по повышению качества и обеспечиваемый за счет надбавки к тарифам, должен быть уменьшен на сумму бюджетных инвестиций.

Федеральным законом № 210-ФЗ предусматривается как установление надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, так и надбавок к цене (тарифу) для потребителей. В соответствии с приведенной выше методологией определяются надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Установление надбавок к ценам (тарифам) для потребителей зависит от количества организаций коммунального комплекса, эксплуатирующих систему коммунальной инфраструктуры, и от инвестиционных программ этих организаций. Надбавки к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса совпадают с надбавками к тарифам на товары и услуги указанных организаций, если реализация инвестиционных программ этих организаций не требует реализации инвестиционных программ технологически связанных с данными ОКК или данные организации не связаны технологически с иными организациями коммунального комплекса. В ином случае надбавка к цене (тарифу) для потребителей определяется как сумма надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Таким образом, для определения надбавки к цене (тарифу) для потребителей, как сумма надбавок к тарифам организаций коммунального комплекса, должны выполняться два условия:

? технологическая связанность организации коммунального комплекса (например, ОКК, занятая передачей тепловой энергии, и ОКК, осуществляющая производство тепловой энергии);

? наличие у технологически связанных ОКК инвестиционных программ.

Потребители товаров и услуг организаций коммунального комплекса оплачивают их по установленным тарифам и надбавкам к тарифам. В отдельных случаях (при отсутствии показаний приборов учета) для определения платы используются нормативы потребления коммунальных услуг. Исходя из этого представляется, что надбавки к тарифам должны характеризоваться размерностью, аналогичной уже устанавливаемым тарифам, и основываться на возможности их применения для определения платы с использованием нормативов потребления, требования к которым установлены Правилами установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг. Таким образом, надбавки к тарифам устанавливаются в расчете на единицу производимых товаров (оказываемых услуг) - на 1 Гкал тепловой энергии.

Средства, полученные организацией коммунального комплекса в результате применения надбавок к тарифам, имеют целевой характер и направляются на финансирование утвержденных инвестиционных программ. Контроль за размером указанных денежных средств должен осуществляться в рамках проведения мониторинга выполнения производственных и инвестиционных программ.

Оценка практики применения норм Федерального закона № 210-ФЗ

Для оценки практики применения норм федерального закона, связанных с установлением надбавок к тарифам, Центром муниципальной экономики совместно с редакцией информационно-статистического сборника «Цены и тарифы в жилищно-коммунальном хозяйстве» [1] был проведен анализ некоторых муниципальных правовых актов, устанавливающих надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

Анализ результатов мониторинга муниципальных правовых актов позволяет сделать следующие выводы.

1. Количество надбавок к тарифам, установленных для организаций коммунального комплекса в сфере теплоснабжения, значительно (в несколько раз) уступает количеству надбавок к тарифам, установленных для организаций других сфер деятельности (в частности, водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод). Это может говорить, с одной стороны, о том, что «правила игры», действующие в отрасли теплоснабжения, не в полной мере понятны и прозрачны (двухуровневая система регулирования тарифов и надбавок, необходимость согласования тарифных решений между органами регулирования, возможность учета инвестиционных

средств как в тарифах на тепловую энергию, так и в надбавках к тарифам) для органов регулирования, что приводит к меньшей степени реализации норм законодательства.

2. Рост стоимости услуг в сфере теплоснабжения за счет надбавок к тарифам является, в среднем, самым низким из всех отраслей коммунального хозяйства. Причиной этому может быть то, что существующие тарифные источники инвестиций в целом обеспечивают потребности в строительстве и модернизации объектов.

3. По рассмотренным муниципальным образованиям рост платежей за тепловую энергию за счет введения надбавок к тарифам не превышает 6,5%. Данная величина в 2-3 раза ниже средних предельных индексов изменения тарифов и надбавок, устанавливаемых Федеральной службой по тарифам России и региональными органами в области государственного регулирования тарифов. Вторая часть предельных индексов учитывается при росте непосредственно тарифов на тепловую энергию.

4. В муниципальных образованиях складывается различная практика установления надбавок к тарифам. В большинстве муниципальных образований надбавки к тарифам устанавливаются едиными для всех категорий потребителей. Однако в некоторых муниципальных образованиях они дифференцируются по группам потребителей, в других - устанавливаются только для некоторых категорий потребителей. Это является следствием того, что в настоящее время еще окончательно не сформирована нормативная и методическая основа определения и установления надбавок к тарифам.

Проведенный нами мониторинг позволяет сделать вывод о том, что положения федерального закона уже находят отражение на практике. Но масштабы утверждения инвестиционных программ и установления надбавок в сфере теплоснабжения пока не такие, как масштабы проблем, на решение которых направлено их принятие. Есть основания полагать, что новые нормативные акты, предусмотренные Федеральным законом № 210-ФЗ в сфере регулирования надбавок к тарифам, станут дополнительным стимулом, который позволит применять существующие инструменты развития систем коммунальной инфраструктуры на местном уровне.

Литература

1. Михайлов П.Д. Методические подходы и региональная практика установления надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса // Цены и тарифы в ЖКХ. 2007. № 4.

2. Михайлов П.Д. Вопросы и ответы // Цены и тарифы в ЖКХ. 2007. № 2.

Размещено на Allbest.ru