Поддержка субъектов малого предпринимательства в сфере госзакупок в России и в мире

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

На сегодняшний день, государственная политика в сфере закупок является одной из наиболее важных областей регулирования Правительства России. В связи с тем, что закупки осуществляются за счёт государственного бюджета, они неминуемо влияют на структуру экономики страны, поэтому Правительство уделяет особое внимание сфере государственного заказа и стремится к обеспечению эффективного расходования денежных средств.

В рамках государственного заказа, помимо прямых целей закупки, государство может обеспечивать работу механизмов, обеспечивающих достижение эффективности социально - экономической политики. Это обеспечивается за счет огромной покупательской способности государства. Одной из таких дополнительных задач выступает поддержка субъектов малого предпринимательства (далее - СМП, малый бизнес). Взаимодействие субъектов малого предпринимательства и государства за счёт привлечения малого бизнеса к сфере государственных закупок представляет собой модель системы «обменов» и позволяет обеспечить взаимовыгодное сотрудничество за счёт комплексного подхода к решению задач государственной политики.

Несмотря на развитие механизмов поддержки субъектов малого предпринимательства в сфере государственного заказа, существует ряд барьеров, которые затрудняют обеспечение высокого уровня эффективности закупок у данной группы поставщиков. Поэтому, можно предположить, что предоставление для СМП преференций не всегда позволяет обеспечить успешность закупок у таких поставщиков, что приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств в рамках политики протекционизма. Для обеспечения эффективности работы механизмов поддержки СМП через государственный заказ, необходимо определить оптимальные способы реализации такой поддержки с учётом всех возможных препятствий и условий.

Цель работы. В связи с этим, целью данной работы выступает определение условий наиболее успешных закупок у СМП и нахождение эффективного способа реализации механизмов поддержки СМП в госзакупках с учётом полученных результатов анализа уже завершённых закупок у таких поставщиков.

Актуальность исследования. Нельзя не отметить, что механизмы привлечения субъектов малого предпринимательства к исполнению государственных и муниципальных закупок не является совершенными и до сих пор подвергаются изменениям по указанию представителей власти. Новое регулирование вступившего в силу в начале 2014 года Федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ, Контрактная система), в серьезной мере коснулось и механизмов поддержки субъектов малого предпринимательства в рамках государственного заказа. А с 1 августа 2016 года планируется введение новой меры, направленной на повышение эффективности закупок у СМП, о создании единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства, что подтверждает актуальность поиска оптимальных методов реализации политики протекционизма.

Более того, в условиях сложившейся неблагоприятной экономической ситуации в нашей стране, поддержка малого бизнеса является неотъемлемым фактором стимулирования роста потенциала России. Именно поэтому нахождение оптимальной методики применения механизмов привлечения СМП к сфере госзакупок играет существенную роль в развитии социально-экономического потенциала государства.

К настоящему моменту проведено немало исследований практики закупок у субъектов малого предпринимательства российскими и зарубежными авторами. Эффективность таких закупок, в общем смысле, рассматривается с точки зрения снижения стоимости товаров, работ и услуг (достижения экономии), уровня конкуренции и других значимых показателей.

В рамках настоящего исследования, будет проведён анализ закупок у СМП на предмет влияния условий закупки и региона, в котором проводится закупка, на стоимость такой закупки (или среднюю цену за единицу товара).

Практическая значимость исследования.

По данным экспертного анализа, объём закупок, осуществленных Федеральными органами исполнительной власти в соответствии с требованиями статьи 30 Закона №44-ФЗ, в 2014 году составил 10 743 млн. рублей, а в 2015 возрос до 12 114 млн. рублей. Однако, по данным опроса, 51% респондентов считают, что доступ к участию в закупках для СМП в значительной мере затруднен. В рамках того же исследования, было выявлено, что в 2014 году 27% заказчиков не выполнили требование статьи 30 Закона №44-ФЗ.

Такой колоссальный объем бюджетных средств на закупки у субъектов малого предпринимательства должен быть реализован эффективно, однако ни для заказчиков, ни для привилегированных исполнителей ситуация на данный момент складывается не наилучшим образом.

Одним из возможных вариантов определения механизма, который обеспечит более высокую эффективность закупок у СМП, может послужить анализ результатов закупок товаров, работ и услуг в различных регионах России у привилегированных исполнителей. В процессе анализа результатов правоприменительной практики осуществления закупок в рамках контрактной системы, появляется возможность выявить случаи, когда закупки, проводимые только среди СМП, являются наиболее успешными. Применение предусмотренных законом механизмов поддержки СМП именно к тем областям закупок, в рамках которых при осуществлении закупок у СМП достигаются лучшие показатели, позволит существенно повысить эффективность поддержки отдельной группы поставщиков.

Гипотеза. Успешность закупок у субъектов малого предпринимательства в рамках государственного заказа зависит от условий закупки и от особенностей региона, в котором осуществляется закупка.

Методология. Сравнив определённые закупки простых однородных товаров, закупаемых у СМП и закупаемых в условиях свободной конкуренции, можно будет сделать выводы об успешности результатов реализации политики протекционизма и определить наиболее экономически целесообразный вариант предоставления заказов малому бизнесу.

Объект и предмет исследования. Таким образом, объектом исследования выступают закупки у СМП, а предметом исследования - результаты закупок, осуществляемых у СМП в рамках заданных критериев.

Этапы исследования. Задачи, решаемые в рамках исследования:

Исследовать особенностей законодательного регулирования в отношении участия субъектов малого предпринимательства в сфере государственных закупок.

Рассмотреть проблематики данного вопроса в зарубежных странах на основе научных статей и исследований. Проанализировать закупки простых однородных товаров, осуществляемых у СМП и в условиях свободной конкуренции с целью сравнения их эффективности и выявления особенностей, характерных для привилегированных исполнителей госзаказа. Разработать рекомендаций по улучшению методов применения механизмов поддержки малого бизнеса в системе закупок. Для анализа результатов работы малых предприятий в качестве исполнителей государственного заказа, будут изучены статистические данные, представленные Единой информационной системой в сфере закупок - zakupki.gov.ru (далее - ЕИС), Федеральной службой государственной статистики (далее - Росстат) и Министерством экономического развития Российской Федерации.

государство протекционизм бизнес

Глава 1. Поддержка субъектов малого предпринимательства в сфере государственных закупок в России и в мире

1.1 Основные положения Контрактной системы и проблемы действующего законодательства в области регулирования поддержки малого бизнеса в сфере государственного заказа

Как уже было отмечено, в начале 2014 года в силу вступил Закон №44-ФЗ, пришедший на смену Федеральному закону от 21.07.2005 №94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон №94-ФЗ), который был направлен на системное изменение норм порядка осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Новое регулирование коснулось различных аспектов процесса реализации государственных закупок, в том числе специфики участия субъектов малого предпринимательства. Особое регулирование участия СМП в госзакупках включает в себя наличие в Законе №44-ФЗ отдельных условий и привилегий для реализации механизмов поддержки участия малого бизнеса.

Отметим, что статьей 4 Федерального закона от 24 июля 2007 года №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - Закон №209-ФЗ) установлено, что к субъектам малого предпринимательства относятся:

потребительские кооперативы;

коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий);

индивидуальные предприниматели;

крестьянские (фермерские) хозяйства.

При этом, данные категории СМП должны соответствовать следующим условиям:

средняя численность работников за предшествующий год не более 100 человек;

выручка от реализации без НДС за предшествующий год не более 800 млн. рублей (постановление Правительства РФ от 13.07.2015 № 702);

для юридических лиц - суммарная доля участия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, иностранных юридических лиц, иностранных граждан, общественных и религиозных организаций, благотворительных и иных фондов в уставном капитале указанных юридических лиц не может превышать 25%.

Несмотря на то, что вопрос участия малого бизнеса в закупках регулируется статьей 7 Закона №209-ФЗ, в нём не предусмотрены условия обеспечения доступа малого бизнеса к государственным закупкам. Закон №44-ФЗ конкретизирует механизмы привлечения СМП к сфере госзакупок: разработана система преференций, установлены особые условия участия, установлен минимальный размер осуществления заказчиками закупок у СМП.

Ранее, статьей 15 Закона №94-ФЗ также был предусмотрен порядок участия субъектов малого предпринимательства в госзакупках, однако в Контрактной системе добавились некоторые новые условия, направленные на расширение возможностей малого бизнеса в сфере государственного заказа. Теперь, статьей 30 Закона №44-ФЗ установлены единые правила проведения конкурентных процедур для СМП и социально ориентированных некоммерческих организаций (далее - СОНКО), при этом закупки для этих двух категорий не могут проводиться раздельно. Но важно уточнить, что механизм поддержки СМП и СОНКО в значительной степени отличается от механизма поддержки других «льготных» категорий участников закупок, а именно: для учреждений и предприятий уголовно - исполнительной системы и для организаций инвалидов в закупках установлена обязательная ценовая преференция.

В соответствии со статьей 30 Закона №44-ФЗ, заказчики обязаны осуществлять закупки у СМП и СОНКО в объёме не менее 15% от годового объёма всех закупок, за исключением следующих:

Закупок, проводимых для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

Услуг по предоставлению кредитов;

Закупок, осуществляемых у единственного поставщика;

Работ в сфере использования атомной энергии;

Закупок, в которых выбор поставщика осуществляется посредством закрытых способов.

При этом, начальная (максимальная) цена закупки, объявленной для субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, не может превышать 20 миллионов рублей.

Весь объём закупок у субъектов малого предпринимательства, как и любые другие закупки, должны осуществляться в соответствии с разработанным планом - графиком (основанием для осуществления закупок), который представляет собой основной документ, содержащий перечень закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год.

Важным нововведением закона о Контрактной системе в отношении участия субъектов малого предпринимательства является особый порядок обеспечения 15% закупок у СМП от годового объема всех закупок заказчика, в которые теперь не включаются несостоявшиеся закупки. Это позволяет исключить возможность «виртуальной поддержки малого бизнеса».

Стоит также отметить, что у заказчика есть два способа привлечения СМП:

Путём проведения открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, электронных аукционов, запросов котировок, запросов предложений, где заказчик устанавливает возможность участия только субъектов малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации. Однако начальная (максимальная) цена такого контракта не может превышать двадцать миллионов рублей.

Путём обозначения в извещении об осуществлении закупки требования к поставщику, не относящемуся к категории СМП либо СОНКО, об обязательном привлечении СМП или СОНКО в качестве субподрядчиков к исполнению контракта.

Заказчики организуют отдельные процедуры выбора поставщика только для СМП и СОНКО, в которых могут принимать участие исключительно представители двух указанных категорий исполнителей. Это ограничение прописывается заказчиками в извещении о проведении закупки, поэтому представители СМП могут легко определить в каких закупках они могут принять участие на особых условиях.

В свою очередь, субъекты малого предпринимательства в заявках на участие в конкурентных процедурах должны декларировать свою принадлежность к одной из двух вышеуказанных категорий подрядчиков (часть 3 статья 30 Закона № 44-ФЗ), и участники не обязаны представлять дополнительные документы, подтверждающие их статус.

Невзирая на то, что Законом №44-ФЗ не предусмотрена универсальная форма подтверждения принадлежности к СМП, и не зафиксированы инструменты проверки их соответствия, от участников не требуется подробное описание своей принадлежности к малому бизнесу. К документам, которые могут подтвердить статус субъекта малого предпринимательства, относятся:

- формы бухгалтерской отчётности;

- сведения о среднесписочной численности работников за предыдущий год;

- выписка из реестра акционеров;

- список участников общества с ограниченной ответственностью.

Пункт 8 статьи 30 Закона №44-ФЗ устанавливает, что поставщикам, относящимся к категории СМП, заказчик обязан предоставить оплату закупки в течение 30 дней с момента подписания заказчиком документа о приемке, предусмотренного частью 7 статьи 94 Закона №44-ФЗ. В качестве дополнительной формы контроля, Контрактная система устанавливает порядок предоставления заказчиком отчётности об исполнении контрактов у СМП в соответствии с формой, закреплённой в Постановлении Правительства РФ от 17.03.2015 №238. Это позволяет дисциплинировать заказчиков и структурировать результаты закупочных процедур.

Исполнение заказчиком обязательства предоставления закупок для СМП обеспечивается ещё одним условием: за неисполнение данной нормы должностное лицо несёт персональную административную ответственность (пункт 11 статьи 7.30 КоАП РФ). Если заказчик в течение года не осуществил установленный нормой законодательства Российской Федерации о контрактной системе необходимый объём закупок товаров, работ, услуг у СМП, на должностное лицо налагается штраф в размере пятидесяти тысяч рублей. Данный вид санкций призван ограничить возможность того, что заказчик несерьезно отнесется к исполнению нормы об обязательном предоставлении закупок отдельным видам поставщиков.

Законом №44-ФЗ также установлен максимальный размер обеспечения заявок на участие в конкурентных процедурах выбора поставщика, и он не должен превышать 2 % начальной (максимальной) цены контракта. Это является дополнительным стимулом для участия малого бизнеса в конкурентных процедурах выбора поставщика для обеспечения государственного заказа. Стоит заметить, что для субъектов малого предпринимательства, основной проблемой которых выступают ограниченные финансовые возможности, крайне важна законодательно установленная гарантия невысокой цены обеспечения заявки.

Однако, не смотря на разработку нового подхода к обеспечению доступа СМП к сфере государственного заказа в Законе №44-ФЗ, представители малого бизнеса всё ещё испытывает трудности в процессе осуществления закупок. В связи с наличием ряда барьеров, которые затрудняют эффективное участие СМП в процедурах выбора поставщика, субъекты малого предпринимательства считают нецелесообразным затрачивать силы и финансовые средства на участие в государственных закупках. Для представителей малого бизнеса, важным препятствием на пути к свободному участию в конкурентных процедурах выбора поставщика является низкий уровень квалификации в данной области. Более того, у малых фирм ограничены возможности беспрепятственного получения банковских гарантий, необходимых для участия в торгах.

В условиях меняющихся законодательных норм в отношении поддержки СМП в сфере госзакупок, заказчики также испытывают трудности, связанные с адаптацией к новым условиям и новым механизмам. Например, порядком Закона №94-ФЗ устанавливалось, что, несмотря на наличие заявок от участников, объявленная заказчиком закупка для СМП уже являлась исчерпывающим исполнением нормы об осуществлении закупок у малого бизнеса. Но теперь, в рамках Контрактной системы, несостоявшиеся закупки у субъектов малого предпринимательства не отменяют необходимости осуществлять не менее 15% годового объёма закупок. Это обязательство создает дополнительную нагрузку на государственных заказчиков.

Возможно, именно поэтому на данный момент у участников государственных закупок нет возможности быстро достичь существенного прогресса в вопросе преодоления барьеров на пути к достижению высокого уровня эффективности взаимодействия государства и малого бизнеса в сфере госзаказа. Более того, наличие барьеров и препятствий влияет на успешность закупок у СМП. Можно предположить, что в условиях ограничения, наложенного статьей 30 Закона №44-ФЗ, число потенциальных участников конкурентных процедур в закупках, объявленных для СМП и СОНКО, будет ниже, чем в условиях свободной конкуренции. Соответственно, это может влиять и на уровень конкуренции, и на эффективность таких закупок с точки зрения цены закупаемых товаров.

Таким образом, перед Правительством России стоит задача эффективного планирования развития контрактной системы одновременно с эффективной государственной социально - экономической и бюджетной политикой. Таким образом, одной из основополагающих проблем государства в вопросе разработки механизмов поддержки СМП посредством их привлечения к сфере государственных закупок выступает нахождение оптимального баланса между двумя важными задачами: реализация основных принципов контрактной системы и решение дополнительных задач в рамках государственных закупок. Статьей 12 Закона №44-ФЗ установлен принцип «ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок». Однако, если закупки, проводимые у СМП малоэффективны, либо вообще не эффективны, то вышеуказанный принцип не может быть реализован в полной мере. Именно поэтому возникает необходимость нахождения наиболее действенных механизмов привлечения малого бизнеса к закупкам посредством определения наиболее благоприятной области товаров, работ и услуг для привлечения малого бизнеса. В ином случае, слабая взаимосвязь планирования социально-экономического развития на различных уровнях власти, бюджетного процесса и процесса планирования госзакупок приведёт к системным несоответствиям в реализации государственных контрактов и неэффективности бюджетных затрат.

1.2 Обзор зарубежных и отечественных исследований участия малого бизнеса в госзаказе

Относительно теоретических основ важности поддержки малого бизнеса, обратимся к статье Метелева И.С. «Организационно-экономические особенности функционирования субъектов малого предпринимательства в системе государственного и муниципального заказа» делает акцент на важности взаимодействия малого бизнеса и государства в рамках привлечения СМП к государственным закупкам. Автор считает, что «государственные закупки у малого предпринимательства являются элементом национальной политики и значительным источником материального обеспечения нужд социально - экономического развития регионов и местных органов власти РФ». В этом случае нельзя не согласиться с автором, так как именно государство за счёт своей огромной покупательской способности может предоставить СМП возможность осуществлять госзаказы и способствовать наиболее эффективному развитию малых предприятий, которые в большей степени сконцентрированы в регионах и муниципалитетах.

Другой автор, Галкин В.Ю., также утверждает, что государственные закупки, которые проводятся среди малого бизнеса, представляют собой дополнительный источник материального обеспечения нужд субъектов Российской Федерации. Автор объясняет, что «малый бизнес, располагая различными экономическими ресурсами, осуществляет их эффективное использование, выбирает сферу их применения, прежде всего для получения максимальной прибыли». Именно таким образом малые предприятия исполняют функции, обеспечивающие развитие экономики всего государства за счёт реализации решения следующих задач: создание новых рабочих мест, поддержка занятости населения, снижение социальной напряженности и т.д.

Особое внимание вопросу взаимодействия государства и бизнеса через закупки в своих работах уделяет Ким Лоадер. Именно она провела целый ряд исследований в поисках оптимального решения проблем участия средних и малых предприятий в госзакупках в Великобритании. Анализируя опыт участия 109 малых фирм в государственных закупках в рамках региона Великобритании Теессайде, Ким Лоадер обнаружила, что, несмотря на предоставление преференций государственными заказчиками малым предприятиям, последние всё равно испытывали трудности, не свойственные крупным предприятиям, что неминуемо снижало конкурентоспособность малого бизнеса. В ходе своего исследования, автор также провела опрос, применив метод анализа частотных характеристик, связанный с восприятием СМП определённых барьеров в процессе участия в государственных закупках. Таким образом, выяснилось, что наиболее популярные опасения связаны с недостаточной уверенностью в своих возможностях (78% опрошенных), с трудностями попадания в список одобренных поставщиков (77%), с недостатком знаний о закупочном процессе (64%) и со сложностью закупочного процесса (64%). Около половины из 109 респондентов считают серьёзными препятствиями для участия в конкурентных процедурах: чрезмерные нормативные требования (56%), недостаточность пред тендерных консультаций (53%) и несоразмерные объёмы закупок с возможностями СМП (46%). Очевидно, что малый бизнес нуждается не столько в возможности участвовать в госзакупках, сколько именно в поддержке и обеспечении более простого доступа к конкурентным процедурам, гарантии прав и особых условий участия.

Правительство России предприняло попытку решения данной проблемы путём разграничения закупок, осуществляемых в условиях свободной конкуренции и закупок, проводимых исключительно для субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций. Более того, российское законодательство в сфере государственных закупок устанавливает возможность участия СМП в качестве субподрядчиков (соисполнителей). В этом случае представители малого бизнеса также избегают необходимости конкурировать с крупными фирмами. Стоить заметить, что государственные заказчики относятся к данному обязательству несколько критически. В рамках подготовки Национального доклада 2014 года в России, экспертами был проведён опрос государственных заказчиков на предмет их оценки обоснованности и выполнимости требования привлечения СМП и СОНКО в качестве соисполнителей. Результаты оказались следующими: менее половины респондентов, лишь 38,4%, полностью поддерживают такое решение Правительства. 21,3% опрошенных совершенно не видят перспектив развития такого механизма привлечения СМП, и 18,7% заказчиков придерживались относительно нейтрального мнения, посчитав меру обоснованной, но не выполнимой.

В одной из последних статей, Ким Лоадер продемонстрировала результаты обширного анализа данных и информации на тему эффективного взаимодействия государства и бизнеса в рамках госзаказа. В процессе литературного обзора, автор приходит к выводу, что практически все предыдущие исследования находились под влиянием двух направлений: дискуссии и эмпирические данные о барьерах, с которыми сталкиваются малые и средние предприятия при участии в госзакупках и разработка предложений по решению данной проблемы. То есть основной массив данных сосредоточен на мотивации субъектов малого и среднего предпринимательства в участии в закупках. Лишь немногие авторы обращали свой исследовательский интерес к вопросу анализа практики осуществления политики привлечения СМП к закупкам с точки зрения государственных заказчиков. Отзывчивость государственных заказчиков оказывает сильнейшее влияние как на заинтересованность в участии в госзакупках субъектов малого предпринимательства, так и на реализацию политики протекционизма в целом. Более того, известно, что представители малого и среднего бизнеса серьёзно заинтересованы в участии в госзакупках, и признают наличие больших возможностей в данной сфере (Bovis C., 1996; Loader K., 2005). Поэтому, не трудно предположить, что в связи с устремлённостью малых предприятий участвовать в государственных закупках, дальнейшие исследования должны быть ориентированы не только на стимулирование СМП, но и на анализ результатов закупок у СМП с целью оценки эффективности проводимой политики и разработки новых, экономически оптимальных политических решений.

Для наиболее эффективной реализации политики стимулирования участия малых предприятий в государственных и муниципальных закупках, необходимо проводить анализ механизмов применения законодательно установленных преференций для малого бизнеса. Всесторонний анализ практики закупок у привилегированных групп участников госзакупок позволит определить наиболее успешные методы применения инструментов поддержки и достичь максимальной эффективности таких закупок.

Например, Антони Флинн и Пол Дэвис провели исследование в Ирландии, обозначив своей целью собрать данные о промежуточных результатах реализации политики сотрудничества государства с малым и средним бизнесом (далее - МСП) через закупки. Главной задачей авторов было нахождение разницы между задекларированной политикой внедрения мер и практической реализацией внедрения этих мер на базе опроса участников государственных закупок. Исследование проводилось в рамках программы ирландского Правительства под названием «Обеспечение доступа МСП к государственным контрактам» 2010 года. Кейс-анализ был основан на результатах опроса 3010 субъектов малого и среднего предпринимательства в Ирландии в 2013 году. Критерии оценки промежуточных результатов проведения программы были выбраны следующие: осведомлённость МСП о программе, оценка степени исполнения заказчиками обязательства разделения контрактов на лоты, гибкий подход заказчиков в отношении выбора типа банковских гарантий, учёт пропорциональности квалификационного критерия, а также поощрение заказчиками случаев формирования субъектами малого и среднего предпринимательства консорциумов.

Результаты показали, что в рамках каждого из заданных критериев большинство респондентов считают политику не реализованной на практике либо не уверены, что она была реализована. А именно: только 22% опрошенных согласны с тем, что государственные заказчики поощряли организацию консорциумов со стороны участников; 25% представителей малого и среднего бизнеса согласны с тем, что государственные заказчики проявляли гибкость в вопросе выбора типа банковских гарантий. Более высокие результаты были отмечены по двум другим критериям: 27% респондентов согласны с тем, что государственные заказчики прилагали усилия, чтобы разделить крупные контракты на лоты, и 39% уверены в использовании соответствующих и соразмерных квалификационных требований. Стоит отметить, что 77% участников опроса не были осведомлены о проведении государственной программы, что, скорее всего, значительно повлияло на уровень участия субъектов малого и среднего предпринимательства и, соответственно, на их отношение к реализации политики. В основном, участие представителей МСП в программе зависело от наличия у поставщиков опыта участия в тендерах и размера предприятия, и совсем не коррелировало с возрастом предприятия.

В рамках нашего исследования, большой интерес представляет статья Пауло Рейс и Сандро Кэбрал «Public procurement strategy: the impacts of a preference programme for small and micro businesses». В ней авторами была проведена оценка влияния программы, направленной на привлечение малых и микро предприятий к участию в реверсивных аукционах для государственных закупок в Бразилии, на эффективность закупок. Исследовательский вопрос заключался в обнаружении влияния предоставления преференций СМП на снижение стоимости контрактов и качестве исполнения контрактов, осуществленных привилегированными поставщиками. Основной гипотезой исследования выступило предположение о том, что программы предоставления преференций малым и микро предприятиям не оказывают никакого влияния на цену контракта. Более того, авторы предполагали, что политика протекционизма негативно сказывается на качестве исполнения контрактов малым бизнесом.

В результате анализа, авторы пришли к следующим выводам: не смотря на то, что программа предоставления преференций для СМП стимулировала рост заключённых контрактов с малым бизнесом, изменений в таком аспекте, как стоимость заключенных контрактов, не наблюдалось. То есть, с точки зрения роста экономии денежных средств, положительной динамики зафиксировано не было. Помимо этого, результаты исследования показали, что у малых предприятий, выступающих в качестве поставщиков, объём незавершённых контрактов гораздо больше, чем у крупных фирм, что также является показателем низкой эффективности осуществления закупок у субъектов малого предпринимательства. Возможно, это связано с тем, что малые предприятия могут столкнуться с дополнительными трудностями в процессе выполнения договорных обязательств по государственному заказу. С другой стороны, есть вероятность, что государственные заказчики больше обращают внимание на мониторинг и обеспечение контрактов, заключенных с малыми предприятиями в виду особых условий их участия в госзакупках.

Таким образом, данное исследование демонстрирует, что политика поддержки субъектов малого предпринимательства в сфере государственного заказа позволила разрешить проблему доступа СМП к госзакупкам, однако политика протекционизма не привела к росту эффективности закупок у привилегированных поставщиков. Более того, политика поддержки малых и микро предприятий сопряжена с ростом расходов государственного бюджета, поэтому наличие ситуации осуществления экономически неэффективных закупок у малого бизнеса означает неэффективное расходование денежных средств государства. Именно поэтому, Правительство любого государства, нацеленного на поддержание участия малого бизнеса в государственных закупках, должно стремиться к экономической эффективности путем совершенствования работы механизмов поддержки особых категорий участников госзакупок.

С некоторыми показателями российской практики реализации политики протекционизма можно ознакомиться в статье Маковлевой Е.Е. «Анализ практики государственных и муниципальных закупок у субъектов малого предпринимательства». В данной работе автор исследует результаты закупок у субъектов малого предпринимательства за несколько последних лет и анализирует механизмы применения преференций малому бизнесу в закупках. В рамках оценки динамики основных показателей результатов закупок у субъектов малого предпринимательства, автор приходит к следующему выводу: в целом, изменение правил участия СМП в госзакупках привело к увеличению числа заключённых контрактов с малым бизнесом почти вдвое. Более того, благодаря реформированию системы государственных закупок, возможности субъектов малого предпринимательства в данной сфере значительно расширились.

В связи с тем, что сфера государственного заказа является одной из наиболее привлекательных сфер взаимодействия государства и бизнеса, законодателям следует активно внедрять новые механизмы, которые позволят минимизировать всевозможные барьеры и повысить эффективность закупок у субъектов малого предпринимательства. Это важно, в первую очередь, потому, что наличие препятствий на пути к успешной реализации политики сопряжено с возрастанием дополнительных расходов бюджетных средств государства. Более того, наличие отрицательно влияющих факторов подвергает риску соблюдение основных принципов законодательства о государственных закупках в России: обеспечение конкуренции и обеспечение эффективности осуществления закупок.

Анализ выше представленных исследований, проведённых в различных странах, позволяет нам сделать следующие выводы:

Политика, направленная на поддержку субъектов малого предпринимательства в сфере государственных закупок, является актуальной и перспективной не только для России, но и для других стран мира.

Возможности преодоления существующих и предполагаемых барьеров должны быть рассмотрены не только с точки зрения ограничений малого бизнеса, но и с точки зрения работы государственных заказчиков.

Процесс обеспечения доступа субъектов малого предпринимательства к государственным закупкам сопряжён с появлением дополнительных задач перед государством и с ростом издержек, которые зачастую могут даже перекрывать ожидаемые положительные результаты регулирования.

Государственная поддержка малого предпринимательства в рамках госзаказа является перспективной и важной, особенно в период экономического кризиса.

Обеспечивая дополнительный спрос субъектам малого предпринимательства, важно помнить о возможных ограничениях, характерных для малого бизнеса, сопоставлять условия и специфику закупок с возможностями СМП для достижения наилучших результатов такой политики. Поиск экономически оптимального решения является важным аспектом успешной политики протекционизма в сфере госзаказа. Именно поэтому в данной работе будет проведен анализ результатов закупок у субъектов малого предпринимательства с целью нахождения эффективных методов реализации поддержки СМП.

Глава 2. Проблемы и перспективы политики протекционизма в сфере государственного заказа

2.1 Существующие барьеры на пути к обеспечению эффективности закупок у СМП

Основной целью данной работы мы определили анализ закупок у субъектов малого предпринимательства в части их успешности, поэтому важно определить, какие внутренние и внешние факторы влияют на уровень конкуренции, степень заинтересованности малого бизнеса в участии в государственных закупках, и, в результате, на эффективность закупок, осуществляемых такими поставщиками.

Гипотетически, мы предполагаем, что на уровень конкуренции среди СМП влияют не только предполагаемые и существующие внешние и внутренние барьеры, но и характеристики закупки: число поданных заявок на участие в процедуре выбора поставщика, количество закупаемого товара, а также особенности региона, в котором проводится закупка. Однако, осуществление закупки - это следующий этап после принятия представителями малого бизнеса решения об участии в государственных закупках в целом. Именно поэтому, предварительно необходимо рассмотреть все существующие барьеры, которые оказывают влияние на привлекательность сферы госзакупок для СМП.

В целом, стоит отметить, что субъекты малого предпринимательства наряду с субъектами среднего предпринимательства рассматривают государственные закупки как потенциально перспективную сферу для реализации своего потенциала, и стремятся участвовать в осуществлении государственных закупок. Это может быть связано с различными преимуществами, которые государственные организации как заказчики могут им предоставить. В одном из своих исследований, Ким Лоадер провела опрос представителей малого и среднего бизнеса Великобритании на тему определения своего места в сфере государственных закупок. По результатам опроса выяснилось, что для них участие в государственных закупках сопровождается следующими положительными аспектами: 81% малых фирм привлекает уверенность в оплате заказчиком их работы, 61% высоко ценят возможность гарантированных долгосрочных отношений, 47% респондентов считают важным плюсом - быстрый срок оплаты заказчиками выполненной ими работы.

Однако, к сожалению, процесс сотрудничества государства и бизнеса через государственные закупки зачастую сопровождается наличием барьеров, оказывающих влияние на интерес малого бизнеса к сфере государственных закупок. Эффективное осуществление разработанной Правительством того или иного государства системы поддержки СМП может не состояться из-за влияния каких-либо внутренних и внешних факторов, препятствующих увеличению числа участников в конкурентных процедурах, успешности проведения торгов и, соответственно, снижению цены контрактов.

В мировой практике известны самые различные факторы, влияющие на возможности участия малого бизнеса в государственных закупках. Широко известно, что малый бизнес в первую очередь сталкивается с проблемой конкурирования с другими участниками в торгах (Лоадер, 2013; Флинн, 2015). Как правило, эта проблема включает в себя множество аспектов: ограниченные финансовые возможности малого бизнеса, недостаток информации в открытом доступе о проведении торгов государственными заказчиками (Loader, 2005), обременительный объём конкурсной документации (Fee, 2002), недоступность государственных заказчиков, случаи оппортунистического поведения заказчиков и многие другие. Перечисленные факторы свидетельствуют о том, что сама природа государственных закупок вместе с ограниченностью ресурсов малого бизнеса препятствуют продуктивному участию СМП в госзакупках.

Однако российские законодатели, разрабатывая и внедряя новые механизмы обеспечения поддержки СМП в госзакупках, серьезно сократили наличие лишних барьеров. Именно поэтому, на сегодняшний день, в рамках политики протекционизма, субъекты малого предпринимательства защищены от влияния основных внешних факторов и в значительной степени обеспечены возможностью участия в государственных закупках.

Таким образом, при участии в торгах, возможности малого бизнеса ограничены в основном внутренними барьерами: низкий уровень квалификации малых предприятий и ограниченность финансовых ресурсов. Например, для представителей малого бизнеса вход на рынок затруднён на этапе получения банковской гарантии, необходимой для участия в конкурентных процедурах выбора поставщика.

К сожалению, до сих пор и в самом законодательстве есть некоторые несовершенства и барьеры для исполнения норм, которые препятствуют успешной реализации политики привлечения малого бизнеса к сфере госзакупок. В статье «Проблемы участия малого и среднего бизнеса в закупках» Карданова З.М. говорит о законодательных противоречиях в сфере государственных закупок и о соответственном снижении эффективности закупок, проводимых у СМП. Автор считает, что установленная частью 15 статьи 95 Закона №44-ФЗ норма о том, что заказчик обязан расторгнуть контракт на стадии исполнения обязательств при обнаружении несоответствий в документации поставщика, отрицательно влияет на эффективность закупок, в особенности проводимых у СМП. С экономической точки зрения, такой механизм создает дополнительные трудности при осуществлении закупки, ведь эффективнее было бы иметь возможность проверить декларируемую принадлежность участника к СМП на стадии определения поставщика.

Механизмы преодоления барьеров могут оказаться самыми различными. Однако для того, чтобы определить направление политики в отношении данного вопроса, важно предварительно провести всесторонний анализ: оценивать не только экономические показатели, но и осуществлять глубинный анализ путём проведения опросов участников государственных закупок. Комплексный подход даст возможность нахождения коррелирующих факторов и возможность обнаружить наиболее оптимальные политические решения.

Более того, нельзя утверждать, что барьеры на пути к эффективному сотрудничеству между государством и малым бизнесом заключаются только в ограниченных возможностях субъектов малого предпринимательства. Во многом, успех их взаимодействия зависит от обратной реакции со стороны государственных заказчиков, их исполнения обязательств и от желания содействовать привлечению малого бизнеса. Оппортунистическое поведение заказчиков может заключаться в следующем: попытки заключения контрактов с проверенными поставщиками; стремление к экономии денежных средств и ориентация только на низкую цену, снижающие возможности успеха среди малых предприятий и т.д.

На пути к преодолению барьеров, возникающих из-за оппортунистических действий со стороны государственных заказчиков, важно довести до их сведения основные преимущества сотрудничества с малыми предприятиями. Например, Правительство Великобритании выделило несколько основных положительных аспектов привлечения именно малых предприятий в качестве исполнителей государственного заказа. Среди их конкурентных преимуществ можно отметить: гибкость, оперативность, высокое качество исполнения заказа (в том числе высокий уровень технических возможностей), обеспечение высокого уровня конкуренции на рынке, снижение цены, высокий уровень инноваций, соответствие цены качеству исполнения, высокий уровень специализации, а также возможность поддержки экономики регионов. Осознание государственными заказчиками важности привлечения малых предприятий и выгод от такого сотрудничества - важный элемент развития механизмов их взаимодействия, который нельзя игнорировать при разработке стимулирующей политики.

В любом случае, с чьей бы стороны не возникало препятствие на пути к успешному и эффективному сотрудничеству между субъектами малого предпринимательства и государственными заказчиками, преодоление этих барьеров является общей задачей и целью для обеих взаимодействующих сторон. Поэтому необходимо подходить к решению проблемы комплексно и всесторонне.

Для субъектов малого предпринимательства, определяющим фактором и главной стратегической задачей в налаживании конструктивного диалога с государственными заказчиками выступает высокий уровень обеспеченности всеми необходимыми ресурсами, так как это усилит позиции СМП и увеличит возможности для качественного исполнения государственных заказов. Более того, представителям малого бизнеса следует обратить внимание на специфику и методы взаимодействия с государственными заказчиками для того, чтобы успешно себя зарекомендовать и достигать более высоких результатов.

2.2 Перспективы развития механизмов взаимодействия государства и малого бизнеса через закупки в России

Актуальность развития малого бизнеса отрицать невозможно, так как малое предпринимательство представляет собой важный компонент здоровой рыночной экономики за счёт своей распространённости в предпринимательской среде и способности к быстрому реагированию в меняющихся экономических условиях. Миссия малого бизнеса в России заключается в целом ряде аспектов: образование новых рабочих мест, обеспечение самозанятости, развитие инноваций, развитие конкурентной среды, снижение степени влияния экономических кризисов, расширение потребительского сектора. Более того, способность малого бизнеса к выживанию в условиях кризиса означает их способность к поддержанию региональной экономики в стране. Именно поэтому, поддержка малого предпринимательства является стратегической задачей государственной экономической политики.

К сожалению, в России потенциал малого бизнеса не достаточно развит. По статистике, на тысячу российских граждан приходится около 15 предпринимателей, наряду с этим в странах ЕС - не менее 40. При этом, доля малого и среднего бизнеса в ВВП занимает около 20%, в то время как, например, в США этот показатель равен 50%. Более того, в нашей стране, сокращение числа предприятий малого бизнеса происходит значительно быстрее, чем возникновение новых, и лишь 3,4% СМП продолжают своё существование дольше трёх лет, а остальные закрываются раньше.

Однако, на данный момент, одной из целей государства в соответствии со «Стратегией развития России до 2020 года», выступает увеличение доли малых и средних предприятий во всём объеме экономики до 40%. Более того, планируемый уровень занятости в этой области равен 60% рабочих мест. Поэтому, стимулирование работы малого бизнеса через закупки - одна из приоритетных задач государственного регулирования. В связи с этим, поддержка субъектов малого предпринимательства через государственные закупки выступает эффективным способ стимулирования работы малого бизнеса.

В 2010 году исследователями из Германии был проведён анализ программ за 2008-2009 гг., разработанных и реализованных с целью разрешения кризисной экономической ситуации в 14 развитых странах. В ходе исследования было обнаружено: важным инструментом государственного влияния на работу малого бизнеса выступают именно закупки. Например, политика российских управленцев была ориентирована на достижение высокого экономического уровня и обеспечение социальной стабильности за счёт проведения эффективной фискальной политики, включающей в себя, в том числе, предоставление средним и малым предприятиям квоты на их долю в общем объёме государственных заказов. В то же время китайское правительство обеспечило финансирование крупных инвестиционных проектов с целью стимулирования спроса.

Как уже было сказано ранее, на данный момент реформирование института государственных закупок является важной задачей государственной политики, и оно в серьезной мере направлено на процесс расширения возможностей для субъектов малого предпринимательства в процессе участия в государственных закупках и на проработку нормативно закреплённых правовых гарантий. Нынешнее законодательство направлено на увеличение шансов СМП в реализации своего потенциала в сфере государственного заказа. Стоит отметить, что правила, прописанные в Законе №44-ФЗ в отношении участия СМП в госзакупках, устанавливают новые обязанности перед заказчиками и не касаются дополнительных требований к малому бизнесу. Такой подход призван в большей мере освободить СМП от дополнительных трудностей в ходе взаимодействия с государственными заказчиками, и снизить уровень влияния внешних барьеров, стимулируя малый бизнес к участию в конкурентных процедурах на заключение контрактов и повышая степень заинтересованности малых предприятий в участии за счёт той или иной мотивации.

Директор Департамента развития контрактной системы Чемерисов М.В. отмечает, что нововведение Закона №44-ФЗ о сокращении сроков взаиморасчётов заказчиков с СМП позволило устранить серьезное препятствие для роста заинтересованности малого бизнеса в участии в госзакупках. Длительные сроки оплаты, предусмотренные предыдущим Законом №94-ФЗ, создавали дополнительный барьер и снижали уровень потенциальных участников конкурсных процедур.

Расширение мер поддержки малого бизнеса в системе государственных закупок доказывает, что государство предпринимает попытки создать максимально благоприятные условия для участия СМП. А исследования, проводимые с целью анализа эффективности поддержки СМП в сфере государственного заказа, позволяют понять перспективы развития данного взаимодействия между государством и бизнесом.

Так, по результатам проведённого в 2014 году статистического наблюдения, основанного на данных, предоставленных Федеральной службой государственной статистики, изменение нормативно-правового регулирования в отношении участия субъектов малого предпринимательства приводит к положительной динамике участия малого бизнеса в государственных закупках. Авторы статьи «Оценка практики закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций», сопоставив данные форм статистического наблюдения «1-торги» и «1-контракт» государственных заказчиков за 2013 и 2014 годы, пришли к выводу, что доля закупок, проводимых среди СМП и СОНКО, увеличилась по стоимости в 1,81 раза. Также авторы отметили рост числа закупок, в рамках которых субъекты малого бизнеса привлекались в качестве соисполнителей, в 1,98 раз. Такие показатели позволяют говорить о положительном эффекте от изменений законодательного регулирования и применения новых механизмов поддержки участия малого бизнеса.

Изучение динамики числа контрактов, заключённых с субъектами малого предпринимательства в период с 2010 по 2014 годы, подтверждает положительное влияние нового регулирования Контрактной системы. Данные, описанные в Таблице 1, наглядно иллюстрируют количественный прирост числа контрактов с исполнителями, относящимися к категории малого бизнеса.

Таблица 1 Основные показатели проведения торгов и запросов котировок на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд РФ среди субъектов малого предпринимательства (авторская таблица на основе данных, предоставленных Федеральной службой государственной статистики)

В целом, сопоставление статистики за обозначенный период позволяет сделать вывод, что с 2011 года число контрактов, заключенных с представителями малого бизнеса, неуклонно растёт. Рассматривая динамику активности субъектов малого предпринимательства в области государственных и муниципальных закупок, можно определить, что количество заключённых контрактов в большей степени возросло именно после принятия Закона №44-ФЗ, то есть после введения новых механизмов регулирования участия малого бизнеса в госзакупках. В 2011 году наблюдается относительное снижение числа заключенных контрактов с СМП в размере 5,4%, а в 2012 и в 2013 годах количество таких контрактов возрастает. Однако, ежегодный относительный прирост до перехода на Контрактную систему значительно меньше относительного прироста числа заключённых контрактов с СМП к 2014 году. Наряду с этим, наибольшая экономия бюджетных средств приходится также на 2014 год, однако данный показатель в процентном отношении отличается не так значительно от результатов предыдущих отчётных периодов. Эти данные свидетельствуют о том, что рост эффективности закупок у представителей малого бизнеса может не зависеть от роста числа заключенных контрактов с такими поставщиками.