Региональная политика в России и развитых странах

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: ОПЫТ РАЗВИТЫХ СТРАН И СТАНОВЛЕНИЕ В РФ

2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ

2.1 Проблемы взаимоотношения центра и регионов в Российской экономической политике

2.2 Нормативная база, финансовые ресурсы и механизм реализации региональной политики

2.3 Институциональная инфраструктура

3. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ВЕДЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ РАЗВИТИЯ

3.1 Региональная политика в развитых странах

3.2 Практическое использование западного опыта

3.3 Политические факторы в региональной политике

3.4 Перспективы региональной политики

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Вся история Российского государства связана с изменение её территории и административно-территориального устройства. С начала XVIII в. и вплоть до Октябрьской революции 1917 года основной административно-территориальной единицей была губерния. Петр I в 1708 году учредил 8 губерний, затем их число неуклонно возрастало. В начале ХХ века Россия уже была разделена на 98 губерний и областей, которые в свою очередь делились на уезды и волости.

В настоящее время Россия включает 85 регионов - субъектов федерации. Среди них республики, края, области, автономные округа, одна автономная область и два города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Эти территории резко отличаются по территории, численности населения, экономическому потенциалу. Но все они входят в состав единого государства - в Российскую Федерацию. Своеобразие в региональное развитие России внес и её богатый исторический опыт. К таковому можно отнести формирование нового геополитического и экономического пространства после распада СССР, демонтаж административно-плановой экономики и переход к экономике рыночного типа с нестабильным государственным регулированием, открытие национальной экономики для внешнего рынка, длительный экономический кризис, изменения государственного устройства, в том числе политических и экономических отношений между центром и регионами. Сегодня в условиях проводимых реформ, непосредственно затрагивающих проблему взаимоотношений между центральным и региональным уровнем власти (фактическое назначение губернаторов регионов, попытки реализации идеи укрупнения регионов, перераспределение полномочий в экономической сфере и др.) становится ясно, что рассматриваемая проблема весьма актуальна в условиях становления Российского государства как Федерации, в условиях укрепления позиций нашей страны в экономической и политической сферах.

В качестве объекта исследования при рассмотрении данной темы можно выделить процессы политического и социально-экономического развития России на современном этапе, а в качестве предмета - отношения между двумя уровнями вертикали власти - центральным и региональным.

Целью курсовой работы является изучение проблемы взаимоотношения центра и регионов в российской экономической политике.

Актуальность данной темы заключается в том, что региональная экономика изучает природно-ресурсный потенциал России и ее регионов, население, трудовые ресурсы и современные демографические проблемы, анализирует стартовый уровень экономики России и ее регионов в период становления и развития рыночных отношений, определяет основные факторы размещения производительных сил в переходный период к рынку, изучает структуру хозяйства и определяет пути ее рационализации, направления структурной перестройки экономики России и ее регионов, место России в мировой хозяйственной системе.

Исходя из цели, формируются задачи курсовой работы:

1.региональная политика: опыт развитых стран и становление в РФ;

2.характеристика взаимоотношений центра и регионов в РФ;

3.зарубежный опыт ведения региональной политики и перспективы ее развития.

Сегодня Россия пытается найти своё место на международной политической и экономической арене. Но осуществление этих попыток возможно только в том случае, если она будет поистине сильным государством. А сила федеративного государства напрямую зависит от продуктивности и слаженности отношений между центром и регионами Федерации.

1. РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: ОПЫТ РАЗВИТЫХ СТРАН И СТАНОВЛЕНИЕ В РФ

Воздействие государства вполне значимо корректирует процессы регионального развития. В большинстве случаев, как и при воздействии «естественных» факторов, государство не преследует собственно региональных (территориальных) целей, осуществляя свое вмешательство. Скорее можно говорить о «непредвиденных» региональных последствиях деятельности государства. Это справедливо для всех территориальных уровней. Хороший пример из российской действительности -- уплата основных налогов по месту регистрации головного офиса. Решение это было принято из политических и фискальных соображений. Но оно имеет значительные региональные последствия: резкое увеличение различий в бюджетной самообеспеченности регионов, территорий, временный подъем (и спад) «офшорных» зон. И лишь в «некоторых» случаях вмешательство государства направлено на достижение собственно региональных, территориальных целей. Именно в этом случае и можно говорить о региональной политике государства. Региональной политикой следует считать целенаправленную, институционально и законодательно оформленную деятельность органов государственной власти, имеющую целью достижение позитивных (с его точки зрения) сдвигов в территориальной организации и структуре общества и/или хозяйства и осуществляемую присущими ей методами. Государственная региональная политика имеет свои особые цели, предмет, формы и методы и осуществляется на долговременной основе. Региональная политика не может рассматриваться как панацея при решении всех региональных проблем. Ее возможности сильно ограничены, и не только нехваткой средств у государства. Идущие в обществе и экономике процессы значительно «мощнее» по своим пространственным последствиям, чем собственно региональная политика. Пространственные последствия вмешательства государства по иным каналам значимее, чем в рамках собственно региональной политики. В пространственном плане региональная политика может замедлить или временно приостановить действие «естественных» процессов или иных направлений воздействия государства (или усилить их), уменьшить их негативные последствия, но не в состоянии повернуть их вспять (Artobolevskiy, 1990). Так, в западных странах политика разгрузки крупнейших агломераций (в 50-70-е годы) способствовала увеличению миграции из них населения и хозяйства, но основные факторы, вызвавшие суб- и рурурбанизацию -- желание людей жить более комфортно на менее урбанизированных территориях, а компаний -- размещать на них свои мощности (что дешевле и технологически удобнее).

То или иное определение региональной политики представляет не только научный интерес. От этого зависит и ее практическая реализация. Это станет окончательно ясно ниже, при сравнительном анализе российской и западной региональной политики. Но уже здесь необходимо отметить, что термин «региональная политика» трактуется в России необычайно широко. Практически в него включается все, что относится к регионам/субъектам Федерации и размещению производительных сил (Указ, 1996; О ходе реализации, 1999). Таким образом, в региональную политику попадают вопросы, относящиеся к смежным областям: государственное строительство (проблемы становления и развития федеративных отношений и взаимоотношений трех уровней власти, включая местное самоуправление), экономическая политика (повышение эффективности размещения производительных сил), национальная/этническая политика (улучшение межнациональных отношений) и т.д.

В данной главе речь пойдет о региональной политике центральных органов государственной власти. В этом случае региональная политика решает территориальные проблемы общегосударственного значения. Своя региональная политика может реализовываться (и реализуется) и на более низких территориальных уровнях. Следует отметить, что при движении «вниз» на определенном уровне региональная политика, с ее косвенными мерами стимулирования, становится не операциональной и «заменяется» пространственным (физическим) планированием с его более прямыми и жесткими методами регулирования (прежде всего на базе строгого зонирования территории и определении ее инфраструктурного каркаса) хорошо известен и в России. Проведение региональной политики в федеративном государстве имеет свои особенности. Необходимо учитывать большие возможности и самостоятельность регионального уровня. Это, несомненно, усложняет реализацию региональной политики. Но ни в коем случае нельзя передать всю ее на региональный уровень. В этом случае единая федеральная региональная политика просто исчезнет, ибо проводиться она может лишь из Центра. А кто еще сможет «взвесить» проблемы субъектов Федерации, не говоря уж о более мелких территориальных единицах. И в большинстве федеративных государств региональная политика осуществляется из Центра, используя свои собственные территориальные единицы (подробнее ниже). Лишь в Бельгии, испытывающей сильные дезинтеграционные тенденции на национальной почве, есть свои собственные слабо скоординированные региональные политики для Фландрии и Валлонии.

Осуществляя региональную политику, государство может решать проблемы повышения конкурентоспособности экономики в целом (и помогать для этого самым преуспевающим регионам), стимулировать использование собственных природных ресурсов (и помогать регионам их сосредоточения) и т. д. Целенаправленная деятельность государства, направленная на снижение пространственных социально-экономических диспропорций, становится важнейшей составляющей региональной политики, когда они (диспропорции) достигают чрезмерного уровня, препятствующего нормальному функционированию страны (угроза ее единству, рост регионального антагонизма и т.д.), и их опасность осознается населением и политиками. В этих условиях перед государством возникает вопрос о необходимости создания и развития «выравнивающей» региональной политики.

Существует весьма распространенное мнение (особенно среди экономистов), что помощь кризисным территориям можно начать лишь после значительного улучшения положения в экономике. В соответствии с логикой данного подхода, помощь надо преимущественно направлять на развитие «районов-локомотивов», которые и обеспечат подъем экономики. И уже после этого можно будет полученные средства направить на нужды кризисных территорий. Такие предложения содержались еще в программе правительства Гайдара; нынешняя деятельность Министерства экономического развития и торговли «работает» в этом же направлении (что абсолютно логично для этого Министерства, но не исчерпывает суммарные интересы страны).

Данный подход будет способствовать, на первом этапе, росту региональных диспропорций в стране. Сколько продлится этот этап абсолютно не ясны, а региональные диспропорции в стране будут возрастать (особенно между центром и периферией). В этих условиях откладывать внедрение «выравнивающей» региональной политики уже опасно с политической и социальной точек зрения.

Существующие в РФ пространственные диспропорции чрезмерны и требуют вмешательства государства. Само наличие столь значимых пространственных диспропорций является общегосударственной проблемой, которая не может быть решена без помощи федерального Центра. Последний выступает, в данном случае, и как инициатор, и как организатор, и как контролер коллективных действий всех трех территориальных уровней власти. Откладывать внедрение «выравнивающей» РП опасно (лучший пример -- Дагестан и Северный Кавказ в целом) и, даже, экономически не эффективно, так как в будущем решение этой кумулятивно нарастающей проблемы потребует больших ресурсов.

Очевидный прогресс в области региональной статистики на федеральном уровне (как, впрочем, и на региональном) позволил количественно оценить социально-экономические диспропорции между субъектами Федерации (несмотря на все недостатки современной статистической базы). Стало ясно, что по уровню безработицы и душевых доходов, ВВП на душу населения и т. п. показателям субъекты Федерации отличаются друг от друга более чем на порядок. В 1998 г. максимальный и минимальный показатели различались: ВВП на душу населения -- в 21 раз, уровень безработицы -- в 11 раз, душевой доход (с учетом покупательной способности рубля) -- в 13 раз (Российский, 1999).

Более того, статистические показатели свидетельствуют об увеличении указанных диспропорций между субъектами в 90-е годы (кризис весьма неравномерно «шел» по территории страны). Очевидно, что рыночные реформы были более благоприятны для одних регионов, чем для других. Наибольшие «блага» от него получили обе столицы, регионы, поставляющие пользующееся спросом, в том числе на мировом рынке, сырье и полуфабрикаты. Пострадали многие традиционные промышленные (особенно связанные с ВПК) и аграрные районы.

Внутренняя пространственная неравномерность характерна и для самих субъектов Федерации. Как правило, речь идет о «противостоянии» более развитой и благополучной столицы (и иногда еще 1--2 крупных центров) и «кризисной» периферии. Таким образом, модель «центр -- периферия», характерная для РФ в целом, воспроизводится и на субъектном уровне. При этом во многих регионах отмечался очень значимый пространственный разброс основных социально-экономических показателей. Это и понятно, учитывая значительные территориальные масштабы большинства субъектов Федерации.

Понятно, что если судить о региональных диспропорциях в стране в целом на уровне административных районов и городов, то их (диспропорций) размах будет еще значительнее (о чем свидетельствуют и имеющиеся на федеральном уровне «фрагментарные» статистические данные).

Дело не только в масштабах социально-экономических диспропорций. Более тревожат крайне низкие абсолютные показатели самых кризисных территорий (например, уровень безработицы более 70%, который наблюдается в некоторых «угольных» ареалах) и «застойный» характер кризиса в них. Очевидно существование обширных территорий, отставших «исторически», пострадавших от проводимых реформ, имеющих периферийное положение. Несмотря на все различия между ними, их отличают низкие социально-экономические показатели, отсутствие достаточных собственных ресурсов для саморазвития и невозможность улучшить свое положение без помощи государства.

При любом территориальном уровне анализа абсолютно ясно, что пространственные диспропорции в РФ настолько велики, что сами по себе являются обшестрановой проблемой, ибо ведут к дезинтеграция страны. Они требуют адекватной реакции государства, его ответа на исходящие от этих диспропорций угрозы. Речь идет о сохранении единства страны (и не только политического, но и социально-экономического, культурного и т.д.), смягчении регионального антагонизма в стране, соблюдении принципа социальной справедливости.

Государство просто обязано, как минимум, продекларировать свою ответственность за все население и всю территорию страны. Население многих кризисных территорий чувствует себя «брошенным» властями всех уровней.

2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЦЕНТРА И РЕГИОНОВ В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ

2.1 Проблемы взаимоотношения центра и регионов в Российской экономической политике

Реальная же ситуация, сложившаяся ныне в России, как всегда уникальна. Обострение региональных проблем и диспропорций очевидно. Необходимость создания масштабной региональной политики признается как населением, так и властями. Само это словосочетание встречается в речах политиков и чиновников самых разных уровней и «направлений». Но до сих пор в России нет ни одного официального документа, в котором бы открыто и прямо ставились те задачи, которые так типичны для региональной политики многих развитых стран мира. Естественно, нет и ни одного закона прямого действия (как на Западе), касающегося развития кризисных районов (или даже одного их типа -- скажем, депрессивных или слаборазвитых), более того пока есть только один достаточно детально разработанный проект закона -- он касается только депрессивных регионов.

Региональной политики, адекватной остроте территориальных проблем России и ее масштабам, нет. Пока все ограничивается разработкой различных «общих» документов и их обсуждением, созданием отдельных ее элементов (институциональная инфраструктура, экспертиза законопроектов и т.п.), принятием практически не скоординированных региональных программ, выплатой трансфертов и, естественно, проведением слушаний в Думе, конференций, круглых столов, семинаров и симпозиумов.

Очевидно существование в РФ отдельных элементов «выравнивающей» РП, но говорить о некой систематической политике пока нельзя. Отсутствуют такие необходимые элементы любой политики, как скоординированная институциональная инфраструктура, законодательная база и выделение средств, адекватных остроте и масштабу проблем. Более того, федеральный центр лишен даже достоверной и полной информации о региональных проблемах страны.

2.2 Нормативная база, финансовые ресурсы и механизм реализации региональной политики

Включение в сферу деятельности региональной политики практически всех направлений деятельности государства -- а все они, естественно, реализуются на тех или иных территориях -- ведет к ее отсутствию и принятию документов, состоящих из благих пожеланий. Указ Президента от 3 июня 1996 г. и утвержденные им Основные положения региональной политики (Указ, 1996) включили в себя все -- от федерализма и местного самоуправления до экологии и национальных отношений. Но в документах нет ни целей собственно региональной политики, ни путей их достижения. Недаром раздел «Нормативная правовая база региональной политики» говорит лишь о необходимости «гармонизации отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации». О законах, необходимых для реализации региональной политики, нет ни слова, А ведь этот Указ практически пока единственный официальный документ в области региональной политики.

На сегодня региональная политика практически лишена правовой базы. Можно вспомнить разве что закон, регулирующий развитие северных территорий. Но он, во-первых, касается лишь одного типа территорий, а во-вторых, имеет во многом рекомендательный характер. Кроме того, в ежегодных законах о бюджете прописываются отдельными статьями регионально-ориентированные статьи бюджета, но это лишь констатация сложившегося положения. Расходы на собственно региональную политику не прописаны.

Некоторый прогресс в указанной сфере все же намечается. Сейчас в Думе идет обсуждение трех законопроектов -- о развитии депрессивных регионов (уже упоминался выше), основных понятиях региональной политики и региональных программах. К сожалению, вместе эти три законопроекта системы не составляют, кроме того, надо еще посмотреть, в каком окончательном виде они будут приняты. Но инициативу Думы, а все три документа инициированы ею, можно только поддерживать.

В условиях информированности РП практически отсутствуют. В федеральном бюджете 1998 г. было выделено 2 млрд рублей на развитие депрессивных районов. Но так как последних официально не существовало, то эти деньги практически были использованы для выплат трансфертов.

Одна из причин низкой эффективности реально проводимой региональной политики -- это распыление выделяемых средств (плюс отсутствие последовательности при ее реализации). Хороший пример -- федеральные целевые региональные программы. Таковых уже насчитывается несколько десятков. Но при этом программы финансируются федеральным центром, как правило, от 0 до 30-40% (от запланированного), и лишь частично «живыми деньгами». Второй показатель достигался только в «лучшие годы» и для избранных программ (при условии активного лоббирования).

Да и сами программы принимаются отнюдь не только для самых кризисных субъектов Федерации (такая задача не ставится даже формально). Так, до недавнего времени не было такой программы по Дагестану. А внутри субъектов средства программ шли, преимущественно, в более развитые, а отнюдь не кризисные ареалы. Это и понятно, так как при отборе инвестиционных проектов (и на федеральном, и региональном уровнях) предпочтение отдавалось наиболее экономически эффективным.

С определенной степенью условности к РП можно отнести систему трансфертов, федеральных целевых региональных программ, помощь угольным регионам и ЗАТО, финансирование «северного» завоза.

Практически везде речь идет о субсидиях (даже когда формально декларируется возврат получаемых денег). Отдельные территории страны получали налоговые и таможенные льготы. В рамках проводимых мероприятий помощь получают как реально кризисные территории, так и относительно благополучные. Система поддержки собственно кризисных территорий отсутствует. Даже не ставится задача официально выделения собственно кризисных территорий. Естественно, остается огромный простор для принятия субъективных решений.

Еще в 1993 г. в Администрации Президента был создан первый вариант «Региональной стратегии России», сходные документы были разработаны в 1993-1994 гг. в Министерстве по делам национальностей и региональной политики, Министерстве экономики, Государственной Думе, Академии наук. При всех своих отличиях они, суммарно, вполне могли бы стать базой для конкретной региональной политики. Более того, на базе «Региональной стратегии России» в 1994 г, создается Программа развития депрессивных районов, к концу 1995 г. программа развития кризисных регионов уже имелась в Министерстве по делам национальностей и региональной политики.

В «Региональной стратегии России» были сформулированы три главные цели новой РП (благополучие граждан, целостность государства, территориальная справедливость) и основные особенности новой региональной политики (общественный, а не только экономический, подход, рекомендательный, а не директивный, характер, упование на самоорганизацию общества, примат социальных целей над экономическими и т.д.). Это своего рода свод принципов, на которых должны базироваться конкретные мероприятия.

Стратегия регионального развития России вполне могла бы стать базой для разработки конкретных законов и программ в области региональной политик. За два года Стратегия не была реализована, но оказала несомненное воздействие на мышление ряда политиков верхнегоэшелона власти.

Осенью 1994 г. на базе стратегии был выработан уже более «практический» документ -- «О Программе помощи депрессивным районам» (в том же Аналитическом управлении) -- и он не был реализован. Сначала были надежды «учесть» его в бюджете 1995 г., затем 1996 и т.д. Часть его положений учтена в документе, подготовленном Министерством по делам национальностей и региональной политики (см. ниже).

Немного позднее появились проекты «Основных положений региональной политики в Российской Федерации» и «Основных положений федеральной программы депрессивных и отсталых районов подготовленные Министерством по делам национальностей и региональной политики.

Итак, уже к концу 1995 г. федеральные власти обзавелись целой системой документов по региональной политике. Дело было за малым -- их внедрением в жизнь. На это федеральные органы нацеливало и второе послание Президента Федеральному собранию, где была поставлена задача введения в федеральный бюджет 1996 г. таких корректив, которые окажутся необходимыми для постепенной реализации намеченных целей региональной политики, в том числе программы помощи

Уже первые попытки реализации указанной программы натолкнулось на сильное сопротивление различных политических кругов. На стадии обсуждения стало ясно, что конкретизация региональной стратегии и политики окажется в России непростым делом, требующим гонкого знания политических нюансов, в том числе и отношений между федеральными властями и региональными элитами. Документы, подготовленные Министерством по делам национальностей и региональной политики, не были одобрены правительством, а вышедший в 1996 г. уже упоминавшийся Указ Президента как бы подвел черту под списком официальных программ и документов. Идеи развития региональной политики практически были отвергнуты, в том числе и практические шаги по развитию кризисных территорий.

Мониторинг региональных ситуаций и региональных проблем («региональный мониторинг») как информационно-аналитическая база региональной политики России в настоящее время отсутствует. Слабая информационная обеспеченность региональной политики дает возможность широкого использования несистематизированной и конъюнктурно препарированной региональной информации. Наличие хотя бы минимально структурированного регионального мониторинга могло бы заметно поднять престиж региональной политики, усилить объективность, значимость и научную доказательность предлагаемых решений в области государственного регулирования территориального развития. Для региональной политики пока нет и достаточной статистической базы. Госкомстат России собирает детальную статистику по субъектам и значительно менее подробную по городам, но не по административным районам. Таким образом, в Центре нет детальной картины происходящих внутри субъектов Федерации процессов, как и достаточно детальной картины страны в целом. Впрочем, этот недостаток можно легко восполнить, так как в столицах регионов все необходимые данные имеются, и речь идет лишь об их унификации и передаче в Госкомстат. Научная база для разработки российской региональной политики явно недостаточна. В стране нет ни одного научного подразделения, занятого анализом тенденций регионального развития, проблемным районированием, разработкой инструментария региональной политики, критической оценкой отечественного и зарубежного опыта (речь идет о сути, а не о вывесках). В то же время необходимые кадры существуют, но они разбросаны по различным учреждениям ив условиях нехватки средств вынуждены заниматься иными проблемами, которые оплачиваются. Даже небольшая помощь государства могла бы привести к созданию необходимого научного центра (лучше всего в рамках РАН -- нужен хотя бы относительно независимый научный центр).

2.3 Институциональная инфраструктура

Важнейшая причина отсутствия адекватной существующим проблемам региональной политики -- ее институциональная «бесхозность». Ею занимается множество федеральных органов. Различными ее аспектами занимаются в Администрация Президента, центральном аппарате Правительства, Министерстве экономического развития и торговли, Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики (в прошлом «... и региональной политики», и просто «Министерство региональной политики»), в Государственной Думе и Совете Феде-рации (в обеих палатах парламента есть комитеты, «ведущие» вопросы федерализма и региональной политики). Координации между этими органами практически нет, как нет и «главного» института в данной сфере. Для всех этих органов региональная политика имела и имеет третьестепенное значение, часто воспринимается как ненужная нагрузка. Нет ни одного федерального института, для которого «выравнивающая» региональная политика была бы единственной сферой деятельности, или хотя бы среди основных. Именно поэтому страна не имеет ни одного закона в области региональной политики. Пассивность законодательной власти соседствует с еще большей пассивностью власти исполнительной.

На практике региональная политика чаще всего рассматривается в качестве деятельности, призванной решать экономические проблемы страны (правильное «размещение производительных сил») и, соответственно, ее пытаются индустриально втиснуть в Министерство экономического развития и торговли. Попытки заставить это Министерство исходить в своих решениях из социально-политических соображений априори обречены на провал. Решая свои задачи, региональная политика неминуемо снижает эффективность экономики страны в целом. Ученые регионалисты хорошо знакомы с дилеммой «эффективность или равенство» (Richardson, 1969). Региональная политика обычно направлена на увеличение «равенства» и, следовательно, за счет снижения экономической «эффективности». Цели же Министерства экономического развития и торговли диаметрально противоположны. финансовый ресурс региональный политика

Региональная политика пострадала больше других направлений воздействия государства от институциональной «чехарды» 90-х годов. И в новой структуре правительства ее место четко не определено. Ясно лишь, что она будет «делиться» между министерствами экономического развития и торговли и по делам федерации, национальной и миграционной политики.

3. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ВЕДЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕЕ РАЗВИТИЯ

3.1 Региональная политика в развитых странах

В развитых странах ситуация кардинально отлична. Масштабная региональная политика уже много лет существует во всех развитых странах. Преимущественно она направлена на выравнивание пространственных диспропорций в уровне социально-экономического развития, что и официально декларируется государством. Только в ее рамках достижение региональных целей и смягчение указанных диспропорций осознанно ставится государством на первый план, и она является наиболее эффективным, хотя и не единственным инструментом выравнивания.

Региональная политика является такой же «политикой», как внешняя, макроэкономическая, экологическая и т.д., со своей институциональной инфраструктурой и законодательной базой. В ее рамках осуществляется перераспределение между регионами огромных средств (до нескольких процентов валового внутреннего продукта страны). При этом региональная политика осуществляется центральными органами власти, ибо только они могут сопоставить ситуацию в различных регионах/ареалах (и «покрыть» всю страну) и решить, какие из них «заслуживают» помощи и в каких размерах.

Для РФ особый интерес представляет опыт стран Западной Европы (и общая региональная политика Европейского Союза). Для Западной Европы характерны большие, чем в Северной Америке, пространственные диспропорции. Традиционна для Западной Европы и большая «вера» в регулирующие возможности государства (чем для США). И, наконец, у этого региона и РФ много общего в экономической истории. В развитых странах целенаправленное вмешательство государства в процессы регионального развития, т.е. региональная политика, начинается, когда пространственные социально-экономические диспропорции становятся чрезмерными (что рассматривается как неизбежные негативные последствия деятельности рыночных механизмов). Понятие«чрезмерные» никак не параметризовано и каждой страной определяется самостоятельно, исходя из уровня и истории развития, господствующей идеологии, существования «национальных территорий» и т.д.

Региональная политика развитых стран решает, прежде всего, социальные, а не экономические проблемы (правда, действуя только через экономику). Государство вмешивается в ход регионального развития из соображений социальной справедливости, заботясь о реальном единстве страны. Априори полагается, что государство обязано заботится обо всех гражданах страны (в том числе и живущих в кризисных районах) и что страна не может быть реально едина при слишком значительных пространственных различиях в уровне развития и качестве жизни населения.

Лишь очень богатые и относительно внутренне однородные страны (как, например, Нидерланды или Дания) могут позволить себе обходится без «выравнивающей» региональной политики социальной направленности (и то периодами), делая упор на помощи наиболее развитым районам -- для усиления их конкурентоспособности на мировых рынках.

Региональная политика не может быть реализована без «позитивной дискриминации» кризисных регионов. Им и только им дается от государства дополнительная помощь (в различных видах). И хотя помощь идет от центральных органов власти, все в странах Запада понимают, что в их пользу перераспределяются средства, «изъятые» из более благополучных регионов. Региональная политика, таким образом, предполагает неравенство районов. И сама идея необходимости такого перераспределения средств между регионами не встречает оппозиции на Западе (хотя о его масштабах много спорят): предполагается, что оно является разумной платой за единство страны.

Коренной для региональной политики западных стран вопрос -- какая институциональная модель будет избрана. Известны случаи создания своего рода специализированных министерств региональной политики и ее передачи иным институтам государственной власти. При создании отдельного органа для управления региональной политикой он может распределять «собственные» средства или лишь осуществлять контроль за деятельностью других институтов. Западный опыт свидетельствует о предпочтительности наличия отдельного государственного органа, ответственного за региональную политику (как DATAR во Франции).

Западный опыт свидетельствует о предпочтительности использования формальных количественных критериев при выделении кризисных территорий. В большинстве случаев нескольких показателей вполне достаточно: душевой валовой внутренний продукт, уровень безработицы, размеры заработной платы и доходов на душу населения. Правда, определенные возможности для учета качественных характеристик часто намеренно оставляются.

Если до середины 70-х годов в развитых странах в качестве таких объектов выделяли весьма обширные территории (вполне сопоставимые с нашими субъектами Федерации), то позднее идет переход к значительно меньшим по площади ареалам, вплоть до отдельных частей городов. Так, в систему региональной политики Европейского Союза входит программа «URBAN». Она направлена на социальное и экономическое возрождение кризисных городов и пригородов в странах Союза. Переход к ограниченным по площади кризисным территориям связан как с попытками сэкономить государственные средства, так и с реально идущей фрагментацией пространства. Весьма благополучные ареалы возникают в классических кризисных районах (например, в Руре или Уэльсе), очаги кризиса -- в традиционно благополучных регионах (например, в центральных частях столиц).

Виды помощи, которые может предоставить государство в рамках региональной политики, весьма немногочисленны. Оно может дать что-то ареалу (дотации, льготные займы, создание инфраструктуры) или не взять что-то у него (налоговые льготы). Искусство региональной политики состоит в том, чтобы, сочетая указанные меры, дать ареалу минимум, но достаточный для его развития.

3.2 Практическое использование западного опыта

Насколько реально на нынешнем этапе практически использовать опыт западных (т. е. развитых) стран в области региональной политики? Создавая российскую региональную политику, безусловно, невозможно копировать западные аналоги: слишком отлична от стран Запада наша страна и ситуация, в которой она находится.

Так, для поведения равномасштабной с Западом региональной политики у РФ просто нет средств. Бюджет только «Структурных Фондов» ЕС, практически целиком идущий на финансирование РП, за период с 1994 по 1999 гг. составил почти 25 млрд долл./год (что больше федерального бюджета РФ). Но знать зарубежный опыт необходимо, И в России придется решать ряд основополагающих для региональной политики вопросов, и при этом учесть западный опыт (и позитивный, и негативный) просто необходимо.

На первом этапе предстоит оценить, насколько пригодна для наших условий сама идеология региональной политики Запада: ответственности государства (в липе центральных органов власти) за все население и территорию страны, невозможности нормального функционирования страны со значительными пространственными социально-экономическими диспропорциями. Если же принимаем западную модель социально ориентированной региональной политики, то надо одновременно понимать ее экономическую «убыточность» (во всяком случае, ь краткосрочном и среднесрочном плане).

Понятны все различия между Россией и развитыми странами. Что же может свидетельствовать в пользу использования опыта последних (в области региональной политики)?

Экономическая история и трансформация территориальной структуры России (и даже СССР) и развитых стран имеют много общего. Были и существуют районные аналоги и сходные проблемы регионального развития. Не следует переоценивать уникальность России.

За более чем 60 лет своего «официального» существования в странах Запада региональная политика накопила огромный позитивный и негативный опыт реализации в различных экономико-финансовых, исторических и политических условиях. Следует помнить и о том, что региональная политика появилась как часть ответа государства на миро-вой экономический кризис 1929-1932 гг., который по своим масштабам вполне сопоставим с российским 90-х (и имел много общего в своей географии). Используя весь накопленный на Западе опыт (а не только современный), можно многое почерпнуть для современной российской региональной политики.

В настоящее время западная региональная политика внедряется почти во всех экс-социалистических странах (в тех из них, кто претендует на вхождение в Европейский Союз). Уже полученный при этом опыт представляет интерес и для России, ибо показывает возможность реализации западной модели региональной политики в переходный период.

Научная база региональной политики находится на несравненно более высоком уровне, нежели в России (что и понятно, учитывая «государственный заказ» и щедрое финансирование). Свидетельство этого -- поток публикаций (монографий, сборников, статей), многочисленные конференции, интернетовские сайты. Широко развиты и прикладные исследования. Суммарно можно говорить о развитой научно-аналитической базе региональной политики.

Анализ истории развития и современного состояния западной региональной политики позволяет сделать ряд выводов, имеющих практическое значение и для России (при «построении» собственной). Основной -- о возможности развития региональной политики только в условиях достижения в обществе консенсуса о ее необходимости. Последний аргументируется соображениями социальной справедливости и сохранения единства страны (не только и не столько политического). Региональная политика воспринимается населением и политической элитой как деятельность» усиливающая «равенство», пусть даже и в ущерб «эффективности».

В рамках общегосударственной региональной политики (в том числе и реализуемой в федеративных государствах) Центр имеет право напрямую регулировать развитие избранных территориальных единиц. Последние, кстати, не всегда есть административно-территориальные единицы того или иного ранга. Региональная политика не должна следовать «сверху -- вниз» по всем «этажам» государственного устройства. Выделяемые в ее рамках территориальные единицы должны обладать определенной экстерриториальностью. В послевоенной Великобритании новые города, на первой фазе -- ускоренного развития, вообще выводили, в значительной мере, из юрисдикции даже местных властей. Территориальные структуры общества и экономики очень инерционны, перемены в них требуют десятилетий. Естественно, что именно этими временными масштабами оперирует и региональная политика. Некоторые ареалы находятся в сфере ее действия еще с 30-х годов. Программы регионального развития принимаются как минимум на 5 лет. Попытки прекратить предоставление помощи сразу после улучшения социально-экономических показателей приводили лишь к «рецидиву» кризиса.

Региональная политика начиналась как сравнительно небольшая по финансовым и территориальным масштабам деятельность, обладавшая несложной институциональной и законодательной инфраструктурой, простым механизмом реализации. Ее история -- это взаимосвязанный рост и усложнение «аппарата» и механизмов реализации, законодательной базы, финансовых масштабов. Территориальные масштабы официально выделяемых кризисных ареалов увеличивались до середины -- конца 70-х годов, а позднее стали сокращаться (в некоторых странах весьма значительно), Это стало отражением идущей фрагментации пространства, возрождения кризисных в прошлом территорий (в том числе и благодаря региональной политике).

Для стимулирования развития кризисных территорий более эффективно предоставление им определенных льгот. Ограничения на развитие наиболее благополучных территорий (и развитие за этот счет кризисных) возможны лишь при условии устойчивого роста экономики. Эффективность ограничительных мер падает по мере интернационализации экономики.

Выделение официальных проблемных ареалов, определение ставок помощи и т.п. «процедуры» региональной политики в значительной мере формализованы (в результате процесса ее развития). Это позволяет сократить воздействие субъективных факторов, обеспечивает прозрачность принимаемых решений и распределения средств.

Цели региональной политики могут быть достигнуты за счет предоставления льгот потенциальным инвесторам и за счет улучшения инвестиционного климата в избранных ареалах (прежде всего в результате развития инфраструктуры и «подготовки кадров»). Наиболее результативно сочетание этих двух подходов, обеспечивающее, кстати, и привлечение инвесторов извне, и развитие местного бизнеса. В рамках Европейского Союза национальная региональная политика больше следует по первому пути, единая региональная политика -- по второму. Быть может, именно так можно развести в РФ региональную политику Центра и субъектов.

Успехи в области региональной политики возможны лишь на солидной научно-аналитической базе. Попытки обойтись без нее обречены на провал. Именно с создания такой базы и следует начинать создание «нормальной» региональной политики. Но это возможно лишь на базе адекватного статистико-информационного обеспечения. Видимо, с создания информационной системы для нужд региональной политики и следует «стартовать».

3.3 Политические факторы в региональной политике

Особенности текущего периода во многом определяют и судьбу региональной политики в РФ. В условиях бюджетного (и экономического) кризиса государство сильно ограничено в своих средствах. Понятно, что и масштабы российской региональной политики будут весьма ограниченными. Но тем важнее навести порядок в нынешней системе, когда средства используются «не там» и «не на то».

Для России характерна и политическая неустойчивость (в том числе институциональная). Не закончен процесс государственного строительства, в том числе не отлажены механизмы взаимодействия всех трех уровней власти. Сам термин «асимметричная федерация» свидетельствует о незавершенности процесса формирования государства. Плохо координируется как деятельность различных ветвей власти (исполнительной и законодательной), так и деятельность внутри их. Так, Администрация Президента и Правительство частично дублируют друг друга, нет отлаженного взаимодействия между министерствами, между обеими палатами парламента. Эти общие недостатки проявляются и при «переходе» к решению региональных проблем. Так, по проблемам федерализма и региональной политики есть комитеты в обеих палатах парламента. Но они практически ничего не знают о деятельности и планах друг друга.

Неустойчивость в элите (и обществе) ведет к быстрой смете и «кругообороту» политиков. Выборы меняют персонажи, но не «правящую» идеологию (последняя просто практически отсутствует). Региональная политика не может опереться ни на определенную партию, ни на постоянный «контингент». Даже на Западе цикл жизни политика меньше, чем срок решения большинства региональных проблем. Этот разрыв в России еще больше. Как результат, в региональной политике появляются элементы популизма, ориентация на нужды определенных трупп па ионов (а не на общефедеральные цели), не решаются стратегические задачи.

Субъективизм в области государственного регулирования регионального развития был особенно силен в РФ в первой половине 90-х годов. Именно в этот период было принято несколько десятков решений (в основном по предоставлению тех или иных льгот) в результате прямого лоббирования. Но и позднее он (субъективизм) полностью не исчез. Хороший пример -- федеральные целевые программы развития определенных территорий (их масштабы -- от Сибири и Дальнего Востока до отдельных городов). Принятие большинства из них стало возможным в результате давления на федеральные власти со стороны региональных. В результате многие программы были приняты для не самых кризисных территорий, а более проблемные соседи остались без них (так, Северная Осетия имела такую программу, а Дагестан, как уже отмечалось, лишь совсем недавно «обрел» таковую). Подобная субъективность легко прослеживается и при анализе различий в уровне финансирования программ. Существенные различия наблюдались даже в уровне выполнения Центров своих обязательств по трансфертам, хотя формально их размер был заранее определен по формуле.

3.4 Перспективы региональной политики

Несмотря на все сложности, Россия уже не может больше обходиться без региональной политики, и, прежде всего, направленной на выравнивание пространственных социально-экономических диспропорций. В ее отсутствии можно ожидать дальнейшей дезинтеграции страны. Понятно, что сохранение единства страны не может не находиться в числе приоритетов любого государства. Признавая это, уже не имеет смысла обсуждать вопрос, есть ли у России деньги для региональной политики (тем более, что реально они уже ежегодно тратятся). Другой вопрос, сколько может выделить на нее бюджет и как более эффективно потратить средства.

При становлении региональной политики страна может пойти по двум путям. Первый -- модернизация уже существующих механизмов.

Можно начадить более строгий контроль за расходованием средств, модернизировать систему региональных программ, реанимировать кон-троль за размещением производительных сил и т. д. Но эта система базируется на вере в неограниченные возможности государства и не-минуемо плохо впишется в систему рыночных отношений. Но она привычнее для существующих институтов и управленцев, т. е. более реальна именно ее реализация. Второй -- пойти по «западному» пути. Потребуются коренные перемены в идеологии и практике региональной политики. Упор будет сделан на косвенных методах регулирования за счет предоставления льгот и улучшения инвестиционного климата избранных кризисных территорий. Второй путь легко вписывается в рыночную экономику и играет роль ее политико-социального компенсатора. В этом случае региональная политика решает региональные проблемы (как прошлого, так и порожденные рынком), учитывает и стратегические проблемы развития.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе выполнения курсовой работы были решены следующие задачи:

1.региональная политика: опыт развитых стран и становление в РФ;

2.характеристика взаимоотношений центра и регионов в РФ;

3.зарубежный опыт ведения региональной политики и перспективы ее развития.

На основе изученного материала можно сделать следующие выводы.

Современный хозяйственный комплекс России имеет сложную отраслевую структуру, которая сейчас испытывает коренную перестройку в направлении социологизации. Но и при приоритетном развитии отраслей, производящих товары для населения, важнейшими звеньями отраслевой структуры останутся электроэнергетика, топливная промышленность, металлургия, химия, машиностроение, отрасли агропромышленного комплекса, строительство и транспорт.

В условиях суверенизации республик, входящих в состав Российской Федерации, и ее регионов центр тяжести исследований региональной экономики перемещается с вопросов размещения производительных сил на проблемы социального и экономического развития суверенных республик и регионов. Региональная экономика занимается также разработкой концепций развития экономических и социальных процессов в регионах страны, разработкой экономических рычагов воздействия на процессы размещения инвестиций и регионального развития.

Предмет региональной экономики расширяется за счет включения в ее сферу изучения региональных финансово-кредитных отношений, а также процессов формирования региональных рынков.

Таким образом, региональная экономика -- это область научных знаний, изучающих развитие и размещение производительных сил, социально-экономические процессы на территории страны и ее регионов в тесной увязке с природно-экологическими условиями.

В последние годы в условиях перехода к рыночным отношениям возросла значимость региональной экономики. Практически любая проблема, возникающая в процессе перестройки, тесно связана с воздействием тех или иных региональных факторов и условий.

Результаты проведения экономических реформ и становление рыночных отношений в России зависят в первую очередь от нормализации политической обстановки в регионах.

В настоящий период, когда политическая обстановка отличается нестабильностью, обостряются межнациональные конфликты, региональная политика ставит своей главной целью сохранить целостность государства, не допустить проявления сепаратизма, развала Федерации.

В региональной политике и стратегии главной задачей является недопущение социальных конфликтов в аграрных регионах с перенаселением и экономической депрессивностью. Такими отсталыми регионами являются в первую очередь национальные образования -- республики Калмыкия, Дагестан, Тува, Бурятия, Ингушская республика, а также районы Крайнего Севера, особенно автономные округа, отличающиеся экстремальными природными условиями. Поэтому особенно важно создать систему экономических стимуляторов для поддержки этих регионов, предоставления им ряда льгот и особых прав по квотированию экспорта, уплате пошлин, а также сохранению части валютной выручки в этих регионах.

Для успешного проведения экономических реформ необходимо сохранение единого экономического пространства и общих принципов функционирования рынка на всей территории России. При этом особенно важной стороной региональной политики является разграничение компетенции федеральных и региональных органов управления.

Важной стороной при изучении регионов является глубокое понимание современной экономической ситуации в них. Известно, что при вхождении в рынок все регионы России испытывают кризис, идет процесс ломки структуры экономики, зачастую очень болезненный. Проявляются дезинтеграция экономического пространства, разрыв связей между регионами и суверенными государствами -- бывшими республиками СССР, экономика которых была тесно интегрирована с Россией.

Каждый регион в настоящее время имеет разный стартовый уровень вхождения в рынок. Например, Московская и Петербургская агломерации несмотря на всю сложность экономической обстановки успешно провели первый этап приватизации и развивают сервисную деятельность, приносящую значительные дивиденды. Внутри даже наиболее экономически благополучного региона, каким является Центральный экономический район, есть области с крайне неблагоприятной обстановкой из-за развала связей, например Ивановская область, где вдет процесс резкого сокращения преобладающей отрасли -- текстильной. Растет безработица. В ряде регионов сложилась неблагоприятная обстановка из-за высокой концентрации конверсируемых отраслей оборонного комплекса. Регионы с незавершенными инвестиционными программами имеют ограниченные возможности самообеспечения.