Экономика и управление городским транспортом (на примере города Красноярска)

Оптимальное использование внешнего финансирования

Важнейшей задачей регулирующих органов и транспортных предприятий должно быть максимально рентабельное использование внешнего финансирования. Механизмы выплаты и получения финансовой помощи должны быть четкими и прозрачными.

В обязательном порядке должны быть задействованы следующие базовые принципы:

· Те, кто принимает решения "политического" характера типа повышения качества обслуживания или снижения тарифов, которые не могут быть выполнены исключительно за счет коммерческой деятельности, должны обеспечивать финансовое обеспечение реализации таких мер.

· Так называемые субсидии должны рассматриваться и учитываться как плата за полученные услуги, и транспортные предприятия должны получать причитающиеся им средства в полном объеме. Только в таком случае они смогут реализовать цели стратегического развития, выполнение которых связано с расходами и рисками, не покрывающимися за счет взимания платы за проезд в общественном транспорте. Сумма получаемых средств должна предусматривать достаточный объем выплат, предназначенных для стимулирования транспортных предприятий и привлечения необходимых инвестиций.

· Властные структуры и транспортные предприятия должны заранее определить объем финансирования. Это представляется наиболее оптимальным вариантом, так как исключает риск появления непредвиденного дефицита, который нужно будет покрывать в срочном порядке.

· В заключенных контрактах на обслуживание должны быть четко прописаны обязанности каждой стороны. В них должен быть предусмотрен уровень инфляции, а также должно быть указано, что в случаях обоснованного повышения цен транспортное предприятие может рассчитывать на получение компенсации. Это касается, в частности, возникновения таких обстоятельств, которые не зависят от транспортного предприятия: например, неожиданное повышение цен на горюче-смазочные материалы или повышение расходов на выплату заработной платы. Такие положения контракта позволяют не прибегать к повышению платы за проезд в общественном транспорте, избегать возникновения незапланированного дефицита, а также не допускать снижения уровня обслуживания.

· В контрактах должны быть предусмотрены меры финансового стимулирования в виде выплаты бонусов для поощрения инициатив со стороны транспортных предприятий, направленных на увеличение частоты и качества транспортного обслуживания. Таким образом, транспортные предприятия будут заинтересованы в предоставлении услуг лучшего качества с минимальными издержками, а государство сможет создавать условия для оптимальной эксплуатации общественного транспорта.

· Важно точно знать источники прибылей и убытков, но при определении рентабельных услуг и услуг, создающих дефицит, необходимо также учитывать сформулированные заранее стратегические или коммерческие цели.

· Необходимо предусмотреть механизмы, которые могли бы позволять четко отслеживать эффективность освоения получаемых государственных средств. В качестве примеров можно указать использование контрольных ориентиров, проведение тендерных конкурсов или использование субподряда.



3. Общественный транспорт города Красноярска

3.1 Реформа системы управления городским транспортом, рост автопарков: экономические, социальные и экологические проблемы

Состояние и тенденции функционирования городского пассажирского транспорта. Необходимость реформы

Городской пассажирский транспорт (ГПТ) - один из важных факторов обеспечения жизнедеятельности более чем 1300 городских поселений России. Ежедневно им перевозится свыше 120 млн. пассажиров.

Транспортная подвижность каждого жителя города составляет в городском и пригородном сообщении около 450 поездок в год и продолжает расти. На долю ГПТ приходится более 85-90% всех этих поездок в городах. Все более значительное влияние на состояние транспортного сектора большинства городов, особенно на загрузку улично-дорожной сети, оказывает процесс активной автомобилизации населения. На личных автомобилях совершается до 10-15% поездок.

Несмотря на усилия органов местного самоуправления и транспортных предприятий по адаптации к рыночным преобразованиям в последние годы на ГПТ сформировались следующие негативные тенденции:

· снижение качества транспортного обслуживания населения при росте его подвижности;

· сокращение провозных возможностей ГПТ, не компенсируемое ростом привлечения малых автобусов частного сектора и автомобилизацией населения;

· прогрессирующее физическое и моральное старение парка транспортных средств, резко увеличивающее текущие затраты на их эксплуатацию;

· рост транспортных затрат населения, оплачивающего свой проезд, при 2-3 кратном превышении установленных тарифов над себестоимостью перевозок;

· широкое распространение всех форм уклонения от оплаты проезда;

· повышение бюджетных расходов на обеспечение работы ГПТ при отсутствии полной компенсации расходов предприятий ГПТ по перевозке пассажиров, имеющих льготы по оплате проезда;

· неупорядоченность условий допуска и организации функционирования предприятий разных организационно-правовых форм на рынке транспортных услуг;

· существенная доля теневого бизнеса на ГПТ;

· чрезмерные, вплоть до прямо противоположности, различия систем организации транспортного обслуживания населения в российских городах;

· недостаток пропускной способности основной улично-дорожной сети для обеспечения требуемой подвижности населения крупных и средних городов.

Для преодоления этих отрицательных тенденций большинство муниципальных образований не имеет достаточных финансовых и иных ресурсов, а также необходимого опыта. Продолжение этих негативных тенденций в течение ближайших 3-5 лет сделает реальностью следующие угрозы:

1. Экономический рост в стране будет сдерживаться отсутствием у существующей системы ГПТ потенциальных возможностей по обеспечению требуемой подвижности населения, мобильности трудовых ресурсов как фактора развития производства.

2. Государство вынуждено будет осуществить значительные единовременные вложения для вывода ГПТ из кризиса. Затраты, не произведенные сегодня, многократно увеличатся завтра.

3. Общество столкнется с потерей устойчивости и резким снижением безопасности функционирования ГПТ.

4. Будет запущен необратимый для крупных и средних городов процесс замены общественного транспорта личными автомобилями, что приведет к резкому обострению экологических проблем, росту потерь от дорожно-транспортных происшествий, нехватке улично-дорожной сети и другим известным из мировой практики последствиям неконтролируемой автомобилизации.

Масштаб социально-экономических последствий продолжения сложившихся тенденций выводит проблему за рамки внутригородских проблем, хотя транспортное обслуживание городского населения отнесено действующим законодательством к исключительному ведению муниципальных образований. Проблема обеспечения устойчивого функционирования и развития ГПТ приобрела общероссийский характер.

Российское общество и государство уже столкнулось с угрозами такого системного характера, например, в сфере коммунального хозяйства. Единственным способом решения проблем такого масштаба и сложности является глубокая системная реформа.

На ГПТ назрела необходимость реализации комплексной реформы, охватывающей все уровни управления, от федерального до муниципального, и все аспекты функционирования - от правового до технологического.

Основные проблемы и противоречия, требующие разрешения в процессе реформирования ГПТ

Основные проблемы и противоречия в развитии ГПТ, требующие решения на общероссийском уровне, могут быть сконцентрированы в 4 основных блоках:

· правовые основы деятельности;

· организация и финансирование операционной деятельности;

· инвестиции в ГПТ;

· институциональные вопросы, организация управления.

Законодательные и другие общие и специальные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность ГПТ, разрознены, противоречивы и, в ряде случаев, уже не отражают современной реальности. Растет количество протестов надзорных органов и арбитражно-судебных разбирательств по вопросам ГПТ.

В сфере законодательства сложились следующие основные проблемы и противоречия:

· не установлено четкое разграничение компетенции, предметов ведения и полномочий органов власти всех уровней в сфере ГПТ;

· не установлено конкретное содержание деятельности органов местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения;

· не совершенен механизм предоставления установленных в стране льгот по оплате проезда и учета предоставленных при этом транспортных услуг;

· не установлены обязательства федеральных органов исполнительной власти, администраций субъектов Федерации, а также ответственность муниципальных образований за неполную компенсацию предоставленных ими льгот по оплате проезда на ГПТ;

· не определены направления и формы государственной поддержки ГПТ;

· не предусмотрена возможность существования систем транспортного обслуживания населения с различными формами возмещения затрат предприятий и предпринимателей ГПТ на условиях финансовой независимости и самоокупаемости;

· не определены механизмы формирования на ГПТ конкурентной среды, в том числе конкурсный доступ перевозчиков на городскую маршрутную сеть и принципы договорных отношений между операторами ГПТ и органами местного самоуправления;

· не установлены общие подходы к организации и осуществлению перевозок пассажиров, формирования тарифов на основе социальных нормативов и стандартов.

Организация и механизмы финансирования операционной деятельности предприятий ГПТ неэффективны. Они, как правило, реализуют принцип возмещения фактических убытков предприятий в пределах ограниченных возможностей соответствующих бюджетов, что ведет к накоплению задолженностей, неудовлетворительному финансовому положению специализированных предприятий ГПТ.

В сфере финансирования сложились следующие основные проблемы и противоречия:

· отсутствие единого подхода к формированию тарифов приводит как к фактам чрезмерного их завышения по сравнению с себестоимостью перевозок, так и к фактам их неоправданного занижения;

· усилия специализированных предприятий по обеспечению полноты сбора выручки и применяемые методы недостаточно эффективны. Количество пассажиров, уклоняющихся от оплаты проезда недопустимо велико;

· компенсации затрат предприятий на перевозки льготных категорий пассажиров из бюджетов всех уровней не покрывают связанных с этим выпадающих доходов;

· не производится целевым образом компенсация затрат предприятий, связанных с работой по установленным властями пониженным в сравнении с себестоимостью перевозок тарифам, а также на социально важных маршрутах или в отдельные периоды времени с низкими пассажиропотоками;

· отсутствует мотивация снижения затрат на перевозки пассажиров на муниципальных маршрутах, обслуживаемых специализированными предприятиями, как правило, на условиях общественной монополии[2]

· отсутствие систем объективного контроля объема предоставленных услуг и непрозрачность финансовых потоков операторов не позволяют применять методы объективной оценки затрат убытков в системе ГПТ, в том числе в связи с перевозками льготных категорий пассажиров;

· не разработаны механизмы, препятствующие нецелевому использованию межбюджетных трансфертов, связанных с компенсацией затрат на перевозки льготных категорий пассажиров из бюджетов всех уровней.

Процесс воспроизводства основных фондов ГПТ нарушен. Идет их активное старение и выбытие. Инвестирование предприятий ГПТ с использованием современных механизмов практически отсутствует. В этой сфере сложились следующие основные проблемы и противоречия:

· инвестиционные возможности предприятий, средства, выделяемые субъектами Федерации и муниципальными образованиями для обновления производственных фондов ГПТ, не обеспечивают даже их простого воспроизводства. Они не покрывают и половины объективных потребностей;

· отсутствуют отлаженные организационно-финансовые механизмы государственной и муниципальной инвестиционной поддержки ГПТ;

· не созданы правовые и организационно-финансовые условия для широкого привлечения в ГПТ частных инвестиций;

· отсутствие социальных стандартов транспортной обеспеченности городского населения не позволяет оценить уровень минимальных потребностей в инвестициях;

· технико-эксплуатационный уровень транспортных средств, предлагаемых для ГПТ российскими производителями, остается недостаточно высоким, прежде всего по параметрам экономичности и уровню воздействия на окружающую среду.

Процессы государственного и муниципального регулирования работы ГПТ не подкреплены в должной мере институциональными преобразованиями. Имеющиеся и создаваемые органы управления часто не имеют четких полномочий и недостаточно эффективно взаимодействуют между собой.

В институциональной сфере и организации управления сложились следующие основные проблемы и противоречия:

· не завершен процесс передачи собственности ГПТ с федерального уровня на уровни Субъекта Федерации и муниципальный;

· не выстроена система органов государственного и муниципального регулирования ГПТ, способная обеспечивать его устойчивое функционирование и развитие в интересах населения страны;

· не завершено формирование специальных структур для управления пассажирскими перевозками в городах, не получают широкого развития современные информационно-управленческие системы;

· отсутствует механизм эффективного управления государственной и муниципальной собственностью в ГПТ;

· преобладающей организационно-правовой формой на ГПТ остается унитарное предприятие, в рамках которого не стимулируется эффективная хозяйственная деятельность, рост накоплений и инвестиционная активность.

· имеют место уход части перевозчиков в теневой сектор экономики и попытки установления криминального влияния на ГПТ;

· органы государственного и муниципального управления не обладают достаточными ресурсами, а их персонал - опытом и знаниями, необходимыми для проведения комплексных реформ, прежде всего в сфере управления ГПТ.

Условия общественной монополии возникают, когда органы местного самоуправления предоставляют исключительное право обслуживания части маршрутной сети одному или нескольким предприятиям, не применяя конкурсных процедур при наличии иных альтернативных.

Цель и задачи реформирования ГПТ

Целью реформирования является формирование устойчиво развивающейся, эффективно и надежно функционирующей, экологически ориентированной системы ГПТ, отвечающей потребностям населения и доступной всем его слоям, включая малообеспеченные.

Реформирование ГПТ предполагает решение следующих основных задач:

1. Создание правовых, институциональных и финансово-экономических условий, способствующих стабилизации работы и роста потенциала ГПТ на основе сбалансированного использования механизмов государственного регулирования и рыночной самоорганизации.

2. Повышение качества транспортного обслуживания городского населения, создание условий для выравнивания уровня транспортной обеспеченности городов на основе использования системы социальных стандартов.

3. Создание возможностей для роста транспортной подвижности городского населения как необходимое условие экономического роста.

4. Формирование условий, при которых пассажир будет иметь возможность выбора услуг ГПТ в соответствии уровнем его дохода и качеством услуг.

5. Снижение зависимости предприятий ГПТ от государственной и муниципальной финансовой поддержки.

6. Формирование, где это социально и экономически оправданно, конкурентной среды на ГПТ с использованием конкурсных процедур.

7. Организация выполнения социальных обязательств государства и муниципальных образований (предоставление льгот по оплате проезда, специальные системы доставки пассажиров-инвалидов и др.) на условиях полного возмещения объективно-необходимых затрат перевозчика.

8. Стабилизация условий хозяйствования операторов ГПТ всех форм собственности на основе долгосрочных гражданско-правовых договоров на осуществление транспортного обслуживания населения с органами местного самоуправления.

9. Создание условий для организации устойчивого процесса воспроизводства основных фондов ГПТ на базе привлечения прямых государственных и частных инвестиций, а также использования механизмов государственной поддержки для реализации инвестиционных проектов.

10. Стимулирование использования на ГПТ подвижного состава с улучшенными технико-эксплуатационными и экологическими показателями.

Прогнозируемый облик системы ГПТ после реформирования

Органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством получают исключительное право на организацию транспортного обслуживания населения на маршрутной сети города. Им также предоставляется право регулировать доступ на маршрутную сеть всех операторов общественного транспорта.

К исключительным полномочиям органа местного самоуправления относятся:

· формирование маршрутной сети ГПТ;

· установление расписаний, графиков и условий движения транспортных средств на маршрутах ГПТ;

· определение условий доступа операторов на маршрутную сеть.

2. Орган местного самоуправления (уполномоченные им организации) выступает в качестве заказчика услуг на перевозки по муниципальным маршрутами осуществляет финансовую поддержку работы на этих маршрутах не только муниципальных транспортных предприятий но и иных операторов всех форм собственности. Отношения между органом и оператором устанавливаются на основе муниципального заказа и договора (контракта). При предоставлении отдельным специализированным транспортным предприятиям права на обслуживание муниципальных маршрутов на условиях общественной монополии их деятельность осуществляется под полным контролем органа местного самоуправления.

Перевозки сверх муниципального заказа по остальным маршрутам утвержденной сети организуются исходя из платежеспособного спроса населения в условиях справедливой конкуренции, регулируемой органом местного самоуправления (уполномоченными им организациями) также на основе договора (контракта).

3. При наличии конкурентной среды доступ на маршрутную сеть осуществляется преимущественно на основе открытых конкурсных процедур, проводимых органом местного самоуправления (уполномоченными им учреждениями, предприятиями). Между победителем конкурса и органом местного самоуправления или его представителем заключается гражданско-правовой договор (контракт), которым оператору передается право осуществления транспортного обслуживания населения на маршруте (группе маршрутов) на определенный срок, позволяющий при эффективной работе окупить вложенные инвестиции. В договоре (контракте) оговариваются права и обязательства сторон.

4. Реализуются равные права конкурсного доступа на всю маршрутную сеть города и пригорода операторов любой организационно-правовой формы, имеющих соответствующие лицензию и сертификат.

5. Все операторы, допущенные к работе на маршрутной сети города (пригорода) регистрируют в органе местного самоуправления публичный договор, определяющий их обязательства по перевозке любого пассажира, соблюдающего заранее объявленные условия по оплате проезда и установленные в городе правила пользования ГПТ.

6. Тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам устанавливаются органами власти Субъекта Федерации или, при делегировании полномочий, органами местного самоуправления. Предприятия, выполняющие муниципальный заказ реализуют транспортные услуги по тарифам, возмещающим их текущие затраты и, по возможности, обеспечивающим процесс воспроизводства основных фондов. В случае, когда тарифы не обеспечивают процесс воспроизводства основных фондов таких предприятий, муниципальные образования обеспечивают финансирование необходимых для воспроизводства инвестиций.

Тарифы на перевозки по остальным маршрутам устанавливаются по результатам конкурса, а затем индексируются в установленном порядке на условиях их заблаговременной регистрации в органе местного самоуправления и извещения пассажиров.

7. Обязательства по перевозке льготных категорий населения, а также по обеспечению движения транспортных средств в периоды времени или на маршрутах с малыми пассажиропотоками, обязанности применения заниженных социально-ориентированных тарифов могут быть возложены на оператора только одновременно с обязательствами заказчика услуг по полному и своевременному возмещению затрат, связанных с выполнением указанных перевозок. Эти обязательства являются неотъемлемой частью договора (контракта) на транспортное обслуживание в соответствии с муниципальным заказом.

8. Органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления:

· Проводят тарифную политику, исходя из обеспечения доступности поездок по муниципальным маршрутам ГПТ для всех групп населения, включая малообеспеченные.

· осуществляют поддержку текущей деятельности и развития ГПТ, прежде всего по обеспечению муниципального заказа..

9. Государство, руководствуясь социальными стандартами, осуществляет федеральную поддержку развития ГПТ на территориях субъектов Федерации, содействуя постепенному выравниванию уровней транспортной обеспеченности городов региона.

10. Дополнительная поддержка государства городам обуславливается готовностью органа местного самоуправления следовать федеральной политике в области ГПТ и участвовать в специальных инновационных проектах и программах, субсидируемых Правительством Российской Федерации.

11. Государство и субъекты Федерации в соответствии с концепцией социальной реформы, реализуемой Правительством Российской Федерации, обеспечивают адресное субсидирование граждан взамен социальных и профессиональных льгот по оплате проезда на ГПТ отношений.

Государство совместно с субъектами Федерации:

· на постоянной основе осуществляют мониторинг развития и функционирования ГПТ;

· уточняют и корректируют нормативную правовую базу, стандарты и технические правила;

· осуществляют сбор и распространение информации об успешных нововведениях в области ГПТ;

· способствуют и поддерживают системы подготовки и переподготовки персонала ГПТ.

Организация транспортного обслуживания населения с выходом в пригородную зону - по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления на территории пригорода.

Сеть муниципальных маршрутов с указанием количества, времени работы и графика движения по нему транспортных средств устанавливается органом местного самоуправления в соответствии с социальными стандартами транспортного обслуживания. На этих маршрутах городские власти гарантируют населению применение установленных субъектом Федерации тарифов и предоставление установленных социальных льгот.



Основные направления реформирования ГПТ

В сфере законодательства необходимо реализовать следующие основные направления реформирования:

1. Принятие рамочного федерального закона об основах государственной политики и регулирования ГПТ, а также других федеральных нормативных правовых актов, определяющих:

· предметы ведения органов управления различных уровней в сфере ГПТ;

· направления и формы государственной поддержки ГПТ;

· основные принципы организации деятельности по транспортному обслуживанию населения на формируемом рынке услуг ГПТ;

· права и полномочия органов местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения, включая регулирование допуска и деятельности операторов всех форм собственности на городской маршрутной сети;

· порядок компенсации всех предоставляемых льгот по оплате проезда

· правила перевозок пассажиров на ГПТ

· социальные, технологические и технические стандарты, действующие на ГПТ.

2. Создание в стране единого правового поля, регулирующего деятельность ГПТ, включая:

· разработку и принятие субъектами Федерации и муниципальными образованиями новых нормативных правовых актов в соответствии с федеральным законодательством и другими федеральными нормативными правовыми актами;

· гармонизацию ранее принятых нормативных правовых актов субъектов Федерации и муниципальных образований с федеральным законодательством и другими федеральными нормативными правовыми актами.

В сфере финансирования операционной деятельности необходимо реализовать следующие основные направления реформирования:

1. Осуществить переход к большей финансовой независимости, а в перспективе и самообеспеченности предприятий ГПТ на основе последовательной реализации принципа «любая предоставленная пассажиру транспортная услуга должна быть оплачена».

2. Обеспечить полноту сбора выручки, в том числе с использованием современных технических средств для оплаты проезда и его контроля.

3. Реализовать эффективные и прозрачные механизм компенсации выпадающих доходов от предоставления натуральных льгот по оплате проезда, установленных на федеральном уровне, с поэтапной заменой их адресными компенсационными выплатами по мере реализации социальной программы Правительства Российской Федерации.

4. Стимулировать снижение затрат предприятий ГПТ, выполняющих муниципальный заказ, на основе использования нормативов при планировании субсидий и дотаций, обеспечения прозрачности финансовых потоков, содействия формированию конкурентной среды на основе применения конкурсных процедур.

5. Обеспечить равный доступ к государственной и муниципальной финансовой поддержке всех операторов, привлекаемых к выполнению муниципального заказа, независимо от их организационно-правовой формы

6. Унифицировать налоговую среду для перевозчиков, осуществляющих один и тот же вид перевозочной деятельности на ГПТ.

В сфере инвестиций необходимо реализовать следующие основные направления реформирования:

1. Перейти к последовательному обновлению основных фондов специализированных предприятий ГПТ на основе современных схем финансирования с привлечением различных источников.

2. Ввести в действие механизм государственной поддержки инвестиций в ГПТ, в том числе на основе софинансирования из федерального бюджета, стимулирующего обновление парка транспортных средств для перевозок по муниципальным маршрутам, а также субсидирования лизинговых и кредитных схем при реализации проектов развития ГПТ.

3. Создать организационные и правовые условия для привлечения, снижения рисков и обеспечения приемлемых сроков окупаемости частных инвестиций в ГПТ, а также накопления и использования для этой цели собственных средств предприятий.

В сфере институциональных преобразований и организации управления необходимо реализовать следующие основные направления реформирования:

1. Сформировать на всех уровнях государственного управления и в муниципальных образованиях современные структуры управления ГПТ.

2. Передать предприятия ГПТ, находящиеся в федеральной собственности, в собственность субъектов Федерации и муниципальную.

3. Ввести в действие механизмы эффективного управления муниципальной собственностью на ГПТ.

4. Стимулировать распространение на ГПТ эффективных систем контроля и диспетчерского управления, основанных на современных информационных технологиях, в том числе как средство оперативного управления перевозками, а также средство получения объективной информации и регулирования рынка транспортных услуг в городах;

5. Реализовать меры, стимулирующие выход операторов ГПТ из теневого сектора экономики.

6. Создать систему предоставления консалтинговых услуг и подготовки персонала государственных и муниципальных органов управления к проведению реформы ГПТ.



Последовательность осуществления реформы ГПТ. Приоритеты

Первоочередные меры по организации реформирования ГПТ:

1. Формирование правовой основы реформ на федеральном уровне.

2. Гармонизация региональной, городской и федеральной правовой основы деятельности ГПТ.

3. Разработка и утверждение подпрограммы «Реформирование городского пассажирского транспорта» в Федеральной целевой программе «Модернизация транспортного комплекса Российской Федерации».

4. Отработка финансово-инвестиционных механизмов поддержки реформ.

5. Разработка вариантной концепции реформирования ГПТ и широкое обсуждение ее с привлечением представителей властей, специалистов и общественности.

6. Разработка и начало реализации пионерных проектов реформирования системы управления и финансирования ГПТ с участием Министерства транспорта Российской Федерации, 2-3 субъектов Федерации и ряда находящихся в них городов во взаимодействии с реализуемыми проектами реформирования межбюджетных отношений.

7. Подготовка с учетом опыта реализации пионерных проектов характерных вариантов (моделей) реформ (организационно-методическая документация, подготовка персонала, консалтинг и другие вопросы).

8. Формирование проекта открытой общероссийской программы поддержки реформ на ГПТ

Широкое реформирование ГПТ на основе открытой общероссийской программы:

1. Разработка и реализация пилотных проектов проведения комплексных реформ в 10-15 типичных городах России с привлечением для их поддержки средств российских и международных финансовых организаций.

2. Организация использования результатов реализации пилотных проектов в значительном количестве городов по их инициативе.

3. Создание системы предоставления консалтинговых услуг

4. Реализация комплекса мер по подготовке административного и операционного персонала ГПТ к работе в условиях реформирования.

5. Проведение кампании по общественной поддержке реформ на ГПТ.

6. Привлечение коммерческих инвестиций в сектор ГПТ в широких масштабах.

7. Мониторинг хода реформ и корректировка основных инструментов их проведения.

8. Формирование межрегионального рынка услуг городского транспорта на основе свободы движения капитала и транспортных ресурсов.

Открытая общероссийская программа - основной инструмент поддержки реформ на ГПТ.

Проведение большей части мероприятий по реформированию ГПТ - прерогатива городских властей. Федеральные власти и субъекты Федерации формируют правовое поле ГПТ, решают вопросы компенсации затрат на перевозки льготных категорий пассажиров, субсидируют его развитие. Здесь сконцентрирован значительный интеллектуальный, административный и деловой потенциал (знания, опыт, связи с законодателями, деловыми кругами, крупными кредиторами и инвесторами, международными организациями). В то же время развитие ГПТ существенно зависит также от общественного мнения, деятельности профессиональных ассоциаций и общественных организаций.

В условиях, когда все участники этого процесса в значительной мере свободны в выборе принимаемых решений, для реформирования ГПТ необходима координация усилий.

Традиционные инструменты решения комплексных проблем, такие как федеральные или отраслевые целевые программы, основанные на иерархическом принципе, не могут быть эффективными при организации реформирования ГПТ.

В качестве такого инструмента целесообразно использовать Открытую общероссийскую программу поддержки реформ на ГПТ.

Ее цель - создание условий и стимулирование реформ в интересах населения и социально-экономического роста.

Участники программы - федеральное правительство, администрации регионов и городов, общественные организации, предпринимательские структуры и предприятия ГПТ - выступают как партнеры.

В формирование программы должны быть положены следующие основные идеи:

· концепция и механизмы реформирования ГПТ, положенные в основу программы, устанавливаются по результатам широкого публичного обсуждения;

· города и регионы присоединяются к программе добровольно при условии принятия на себя обязательств по реализации того или иного варианта реформирования, предусмотренного концепцией;

· к программе могут присоединяться инвесторы, лизинговые компании, производители транспортной техники, систем связи и управления и др. продукции, потребляемой ГПТ

· в программе могут принять участие общественные и профессиональные организации, средства массовой информации, разделяющие ее концепцию;

· отношения между партнерами в рамках программы осуществляются на договорной основе в рамках конкретных инвестиционных, организационных и инновационных проектов;

· любой партнер может выйти из открытой программы на условиях возврата полученной государственной поддержки;

· федеральное правительство обеспечивает финансовую и иную поддержку реформирования на объявленных заранее условиях;

· поддержка реформ на объявленных заранее условиях осуществляется также российскими и международными финансовыми организациями.

Программа не ограничивает возможностей органов власти и местного самоуправления, предприятий и организаций, не участвующих в ее реализации. Все они могут избрать свой путь реформирования ГПТ, не предусматривающий использование ресурсов программы и принятие на себя каких-либо обязательств.

Разработку проекта такой программы целесообразно осуществлять силами Министерства транспорта РФ во взаимодействии с другими федеральными ведомствами, с привлечением Конгресса муниципальных образований и других общественных организаций России.

При разработке программы должны быть использованы результаты специального исследования проблем реформирования ГПТ, проводимого по заданию Минтрансу России, Минфина России и Всемирного банка в рамках завершения проекта «Городской транспорт», а также результаты других российских и международных проектов в области ГПТ.

Ожидаемые результаты реформы

В результате формирования четкой правовой базы, сбалансированной системы регулирования, создания конкурентной среды, привлечения частных инвестиций и ограниченной государственной поддержки, обеспечения прозрачности финансовых потоков при успешной реализации реформы ГПТ будет обеспечено:

Для населения

· Гарантированная доступность ГПТ для всех слоев населения, включая малообеспеченные

· Повышение качества транспортного обслуживания, расширение перечня предоставляемых услуг

· Установление соответствия цены и качества транспортных услуг на основе конкуренции

Для города

· Повышение уровня устойчивости, управляемости и безопасности работы ГПТ

· Снижение муниципальных расходов на ГПТ

· Создание новых рабочих мест в частном секторе ГПТ

Для экономики страны

· Обеспечение уровня подвижности населения, соответствующего темпам экономического роста

· Прозрачность и управляемость государственных расходов на ГПТ

Для предприятий ГПТ

· Превращение в полноценные финансово-независимые компании, заинтересованные в эффективном хозяйствовании и развитии в условиях конкурентного давления

· Модернизация основных фондов

· Стимулы к инновациям в сфере транспортного обслуживания населения.

Существующие проблемы транспортного обслуживания населения города Красноярска можно разделить на следующие группы:

· качество обслуживания;

· безопасность перевозок;

· организация дорожного движения;

· тарифная политика;

· инфраструктура системы пассажирского транспорта.

Недостаточное качество обслуживания в первую очередь обусловлено наличием в транспортной системе:

· подвижного состава, не предназначенного для городских перевозок пассажиров транспортом общего пользования (М3 класс I);

· несоответствующего санитарного состояния салонов транспортных средств;

· недостаточного уровня квалификации экипажей;

· отсутствием дополнительных информационных услуг, предоставление которых практикуется в общественном транспорте развитых стран;

· неприемлемого в некоторых случаях интервала движения транспортных средств по маршрутам (зачастую время ожидания пассажирского транспорта значительно превышает определенное расписанием вследствие транспортных заторов на улично-дорожной сети);

· низкого технического и санитарного состояния остановочных пунктов (конечных и промежуточных).

Имеющиеся проблемы безопасности перевозок транспортом общего пользования проявляются:

· в систематическом нарушении правил дорожного движения водителями транспорта общего пользования;

· в необеспечении безопасной высадки и посадки пассажиров в значительном числе случаев;

· в несоблюдении режимов движения подвижного состава (резкие ускорения и торможения, которые могут привести к травмированию пассажиров);

· в отсутствии системы реагирования на возможные инциденты в салонах транспортных средств.

Проблема организации дорожного движения в настоящее время приобрела особую актуальность. В связи с несоответствием ресурсов улично-дорожной сети и транспортных потоков регулярно возникают транспортные заторы, которые приводят к снижению скорости сообщения (увеличении интервалов движения подвижного состава). В некоторые периоды (как правило, в пиковые периоды) время рейса транспортного средства увеличивается более чем в два раза по сравнению с расписанием.



В результате:

· в пиковые периоды транспортные средства в значительной степени переполнены;

· существенно увеличивается время ожидания пассажиров на остановочных пунктах;

· возрастает время доставки пассажиров, не обеспечивается максимальное регламентированное время поездки (40 мин. для Красноярска);

· провоцируется рост частного транспорта на улично-дорожной сети, что еще более осложняет сложившуюся ситуацию;

· усугубляется влияние транспорта на окружающую среду.

Проблемы тарифной политики

В результате недостаточного уровня пассажирского тарифа и нерегулярного его корректировки:

· снижается качество транспортного обслуживания (перевозчики увеличивают интервал движения транспортных средств для повышения уровня использования вместимости);

· не обеспечивается приемлемый уровень обновления подвижного состава;

· применяются «серые» схемы заработной платы, в результате существует проблема социальной защиты персонала транспортных организаций;

· нарушается режим труда и отдыха водителей с целью обеспечения приемлемого уровня заработной платы, что оказывает значительное отрицательное влияние на безопасность дорожного движения;

· вследствие недостаточного уровня оплаты труда, сложных условий работы в настоящее время имеется острейший дефицит водительских кадров.

Инфраструктура пассажирского транспорта - это:

· автобусные парки и парки электрического транспорта;

· маршрутная сеть;

· система диспетчерского управления пассажирским транспортом.

Оборудование маршрутной сети города Красноярска не отвечает существующим требованиям: на конечных пунктах отсутствуют условия отдыха экипажей (кроме 10 пунктов, на которых в 2010 году установлены служебные станции), большое количество промежуточных остановочных пунктов не обеспечивают удобную и безопасную посадку-высадку пассажиров и комфортное ожидание транспортного средства.

Наиболее актуальные задачи совершенствования транспортного обслуживания населения определены по результатам анкетирования пассажиров. К ним относятся:

· повышение регулярности движения по маршрутам (сегодня около 39% пассажиров ожидает транспорт более 10 минут, что противоречит параметрам маршрутной сети, внедренной в 2008 году);

· увеличение скорости сообщения подвижного состава на маршрутах (время поездки 25% пассажиров превышает 40 минут, 55% пассажиров проводят в транспортном средстве более 30 минут на поездку);

· совершенствование информационного обеспечения пассажиров;

· оборудование конечных и промежуточных остановочных пунктов;

· решение проблемы работы транспорта в вечернее время;

· повышение уровня комфортабельности транспортных средств;

· обеспечение безопасности движения подвижного состава и посадки-высадки пассажиров.



3.2 Приоритетные пути решения проблем общественного и личного транспорта

Обновление парка подвижного состава пассажирского транспорта общего пользования

Одна из актуальных проблем городского пассажирского транспорта общего пользования г. Красноярска - недостаточный уровень обновления парка коммерческих перевозчиков. Ежегодное обновление парка сегодня составляет порядка 0,5% при нормативе 10 - 12% в год. Требуется замена порядка 30% автобусов малого класса и 20% среднего класса по сроку службы.

В муниципальных автобусных предприятиях в настоящее время эксплуатируется в основном новый подвижной состав (срок службы до 4-х лет).

Парк электрического транспорта имеет существенный моральный и физический износ. Физический износ подвижного состава обусловливает низкий уровень комфортабельности перевозок и повышенный расход электрической энергии (на 30 - 50% по сравнению с современными моделями подвижного состава).

В соответствии с прогнозом развития пассажирского парка общего пользования к 2015 году необходимо обеспечить:

· снижение количества автобусов малого класса на 300 единиц;

· приобретение автобусов большого класса в количестве 269 единиц;

· обновление 125 единиц троллейбусов и 78 трамваев.

Прогнозные параметры развития парка подвижного состава определены для уровня обслуживания 8 пассажиров на 1 кв. м салона в часы пик. В настоящее время в федеральных нормативных документах рекомендуется постепенный переход к уровню 5 пассажиров на 1 кв. м салона в часы пик. В некоторых регионах этот показатель уже реализован. Однако расчеты показывают, что реализация данного уровня качества транспортного обслуживания населения в условиях города Красноярска затруднительна вследствие ограниченных ресурсов улично-дорожной сети. В этой связи для кардинального решения проблемы приемлемого качества транспортного обслуживания населения предлагается обеспечить за счет развития сети скоростного трамвая.

Совершенствование инфраструктуры маршрутной сети пассажирского транспорта общего пользования

К инфраструктуре маршрутной сети относятся промежуточные и конечные остановочные пункты.

В зависимости от интенсивности пассажирооборота, остановочные пункты подразделены на следующие группы, для которых предложены минимальные параметры их технического оснащения:

1-я группа - остановочные пункты с интенсивным пассажирооборотом (более 15000 пассажиров)

2-я группа - остановочные пункты со средним пассажирооборотом (от 5000 до 15000 пассажиров);

3-я группа - малодеятельные остановочные пункты (до 5000 пассажиров).

В настоящей концепции планируется осуществить переоборудование (дооборудование) 957 промежуточных остановочных пунктов

Конечные остановочные пункты должны иметь соответствующую инфраструктуру для отстоя подвижного состава, бытового обслуживания членов экипажей.

С учетом перспективы развития маршрутной сети г. Красноярска предлагается оборудовать 56 конечных остановочных пунктов. На конечных пунктах планируется установить модуль для обслуживания экипажа и организовать отстойно-разворотные площадки.

Модули служебных станций для обслуживания экипажей в рамках концепции планируется установить на 40 конечных пунктах (10 модулей установлены в 2010 г). На всех конечных остановочных пунктах требуется оборудование отстойно-разворотных площадок, общая площадь которых составляет 208 тыс.кв.м.

Для повышения эффективности взаимодействия разных видов пассажирского транспорта служат транспортно-пересадочные узлы (ТПУ) - пассажирские терминалы, выполняющие функции перераспределения пассажиропотоков между видами транспорта и направлениями движения. Кроме инфраструктуры для обслуживания экипажей и отстоя подвижного состава в ТПУ следует предусмотреть соответствующую инфраструктуру для обслуживания мощных пассажирских потоков. В ТПУ рекомендуется по возможности предусмотреть перехватывающие парковки личного транспорта.

В городе Красноярске представляется целесообразным организация ТПУ в следующих крупных пунктах тяготения пассажиров:

· железнодорожный вокзал;

· станция «Енисей»;

· междугородный автовокзал;

· железнодорожная станция «Северный»;

· автовокзал «Восточный»;

· станция «Бугач».

Совершенствование маршрутной сети пассажирского транспорта общего пользования

В настоящее время маршрутная сеть г. Красноярска не вполне удовлетворяет требованию транспортной доступности: 30% пассажиров затрачивают на поездку более 40 минут (при нормативе 10 - 20%). Одна из актуальных задач - повышение скорости сообщения на маршрутах пассажирского транспорта общего пользования. Для ее решения необходимо:

· внедрять скоростные виды транспорта;

· обеспечивать приоритетное движение подвижного состава общего пользования на улично-дорожной сети.

Наиболее перспективным видом скоростного пассажирского транспорта является скоростной трамвай, который имеет следующие преимущества:

· это единственный вид наземного транспорта, который технологически в состоянии обеспечить обслуживание мощных пассажирских потоков;

· имеет лучшие показатели по комплексу характеристик стоимость - комфорт - безопасность - экологичность.

Трамвай в крупных городах развитых стран осуществляет перевозки до 50% пассажиров. По своим потребительским качествам трамвай приближается к метрополитену при значительно меньших потребностях в капитальных вложениях.

В концепции предлагается осуществить модернизацию существующих линий трамвая в городе, проектирование и строительство новых линий в направлениях с пассажиропотоками достаточной мощности. В части модернизации существующих линий трамвая планируются следующие мероприятия:

· сократить количество переездов на трамвайных путях с устройством их только на регулируемых перекрестках;

· произвести капитальный ремонт трамвайных путей по стандартам скоростного трамвая 50 км;

· произвести автоматизацию 26 стрелочных переводов на трамвайных линиях.

Необходима разработка технико-экономического обоснования развития скоростного трамвая.

Предлагается осуществить следующие мероприятия по проектированию и строительству новых линий трамвая:

1. Пос. Энергетиков - КрасТЭЦ (с устройством эстакады через железнодорожные пути).

2. Скоростной трамвайной линии по ул. Свердловской от ул. Матросова до Горнолыжного комплекса «Бобровый лог» и далее до парка «Роев ручей».

3. Скоростной трамвайной линии КрасТЭЦ - ЖД вокзал.

4. Скоростной трамвайной линии мкрн «Солнечный» - ЖД вокзал.

5. Скоростной трамвайной линии мкрн «Ветлужанка» - КрасТЭЦ.

3.2.4 Развитие производственно-технической базы электротранспорта

К основным элементам производственно-технической базы электрического транспорта относятся тяговые подстанции, кабельные и контактные линии, путевое хозяйство. Предложения по развитию трамвайных линий представлены выше. Кроме этого предлагаются мероприятия по совершенствованию тяговых подстанций, кабельных и контактных линий.

В настоящее время основное оборудование тяговых подстанций городского электротранспорта физически и морально устарело в ближайшей перспективе требуется заменить порядка 70 км кабельных линий и более 130 км контактной сети.

Необходимо осуществить реконструкцию 18 тяговых подстанций электрического транспорта.

Тяговые подстанции целесообразно перевести с напряжения 6 кВ на напряжения 10 кВ, что снизит потери в линии в 2,5 раза. Предлагается осуществить автоматизацию тяговых подстанций.

Кабельные линии троллейбусные рекомендуется перевести на напряжение 10 кВ.

Мероприятия по совершенствованию системы диспетчерского управления пассажирским транспортом общего пользования г. Красноярска

· увязка в единую корпоративную информационно-вычислительную сеть ЦДС с диспетчерскими службами перевозчиков;

· совершенствование технологического процесса диспетчерского управления транспортным процессом и взаимодействия с диспетчерскими службами перевозчиков;

· техническое развитие системы централизованного диспетчерского управления пассажирским транспортом общего пользования г. Красноярска (программного обеспечения, оборудования). Расширение круга задач, решаемых системой диспетчерского управления, в части обеспечения безопасности транспортного процесса и качества пассажирских перевозок (видеонаблюдение в подвижном составе, тревожные кнопки для пассажиров, автоинформаторы, информационные услуги для пассажиров и пр.).

В этой связи предлагаются следующие мероприятия:

Совершенствование информационного обеспечения пассажиров. Для этого предполагается осуществить интеграцию информационных систем МГИС «Электронная карта города» и Автоматизированной навигационной системы диспетчерского управления пассажирским транспортом (АНСДУ-ПТ).

Создание системы информирования пассажиров о движения пассажирского транспорта г. Красноярска интегрированной с системой АНСДУ-ПТ через подсистемы информирования через сотовые телефоны, в сети интернет, информирования через платежные терминалы.

Предлагаемая система позволить на основе данных, получаемых из системы АНСДУ-ПТ, предоставлять жителям города Красноярска достоверную информации о фактическом времени прибытия автобусов на интересующую остановку.

Развитие системы централизованного диспетчерского управления пассажирским транспортом г. Красноярска. В рамках данной задачи предлагается реализовать следующие мероприятия:

· разработка программного обеспечения для расчёта нормирования скоростей на регулярных маршрутах городского пассажирского транспорта;

· доработка программного обеспечения модуля анализа рейсового пассажиропотока автоматизированных обследований в части формирования и вывода отчётных данных, по форме, утверждённой департаментом транспорта;

· предусмотреть в АНСДУ возможность определения номеров автобусов и маршрутов, проходящих через определенную точку маршрута (перекресток, остановка) на карте в определенный период времени (для использования в ответах на запросы и жалобы);

· в программном обеспечении диспетчера предусмотреть дополнительные функции, необходимые для работы с электротранспортом;

· для более точной работы остановочных табло предусмотреть возможность контроля работы автобуса не только по контрольным пунктам, но и по фактическим координатам с учётом скорости и времени движения автобуса по маршруту;

· предусмотреть в программном обеспечении диспетчера автоматический расчет оперативного интервала.

Установка системы обеспечения безопасности в салонах подвижного состава пассажирского транспорта общего пользования (видеонаблюдение, тревожные кнопки и пр.), а так же системы контроля выполнения водителем правил дорожного движения и посадки-высадки пассажиров.

Мероприятия по совершенствованию организации дорожного движения

Во всех развитых странах обязательным условием повышения эффективности функционирования пассажирского общественного транспорта считается обеспечение приоритетного движения подвижного состава на улично-дорожной сети. Наиболее распространенными методами обеспечения приоритетного движения транспорта общего пользования являются:

· организация выделенных полос для транспорта общего пользования;

· снижение задержек подвижного состава на пересечениях за счет соответствующего светофорного регулирования.

В условиях города Красноярска наиболее актуальным является организация выделенных полос.

При организации выделенных полос применяются следующие схемы:

· предоставление общественному транспорту крайней правой полосы с отделением или без отделения ее от остальной проезжей части. Для ограничения выделенной полосы используется бордюрный камень или другие способы;

· предоставление второй полосы для общественного транспорта на многополосных участках улично-дорожной сети. Первая полоса в этом случае служит для местного движения и парковки транспортных средств;