Региональное управление в РФ и его особенности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых»

(ВлГУ)

Кафедра бизнес-информатики и экономики

Реферат

по дисциплине: «Региональная экономика»

на тему: «Региональное управление в РФ и его особенности»

Выполнил:

ст. гр. БИ - 112

Макаров В.О.

Приняла:

доц., к.э.н.

Гаипова Т.Ф.

Владимир 2014

Содержание

Введение

1. Понятие региона и регионального управления

1.1 Понятие региона

1.2 Понятие регионального управления

1.3 Министерство регионального развития как основной субъект управления регионом

2. Региональная политика, как основа регионального управления

3. Современные тенденции и пути развития регионального управления в РФ

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Значимость регионального управления в достижении целей и решений региональных задач в современных условиях очень велика, так как выдвигаются новые требования к подготовке и профессиональному уровню руководителей административных территорий.

Новые задачи и содержание регионального управления ведет к росту количества проблем и их усложнению, вследствие чего происходит не только увеличение числа функций управления, но и изменение их содержания.

Принцип размещения производительных сил, исходя из политических и экономических интересов государства, как основа регионального управления, был забыт при распаде СССР. В условиях экономического кризиса 1990-х гг. государство практически не уделяло внимания развитию социально-экономических отношений между регионами.

В условиях современной социально-экономической и политической ситуации в России государственное региональное управление должно представлять собой систему мер государственного воздействия на субъекты Российской Федерации, совместно осуществляемых федеральными и территориальными органами для совершенствования структуры производства и потребления регионов, эффективного использования их потенциала и территориальных ресурсов, сохранения окружающей среды и соблюдения интересов России в целом.

Основой государственного регионального управления служит региональная политика. Суть проблемы развития региональной политики - это то, что должно делаться для согласованного и взаимно неразрушающего развития всех элементов пространственно локализованной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий.

Государственная региональная политика, регулирующая способы регионального развития, призвана обеспечить дееспособность государственной региональной политики на местах.

Актуальность выбранной мной темы обусловлена значительным ростом и разнообразием задач, решаемых регионами. В Российской Федерации до сих пор не отлажена система работы с регионами, однако государство ведет работу в этом направлении. Региональный уровень управления - проблема не менее сложная, чем государственное управление на федеральном уровне. В области такой науки как "региональное управление" образовался некоторого рода "вакуум". К изучению вопросов регионального управления, как правило, подходят лишь с экономической точки зрения. Большую роль в своих трудах региональному управлению отводит Малин А.С., профессор кафедры общего и стратегического менеджмента ГУ ВШЭ, который обобщил накопленный в данной области опыт. Значительный вклад в развитие теории и практики управления регионами внесли А.Г. Аганбегян, А.Г. Гранберг, В.В. Кистанов. В.Е.Селиверстов занимается исследованиями, посвященными моделированию экономических систем, проблемам экономического взаимодействия регионов, прогнозам развития субъектов Федерации. О.М.Барбаков рассматривает регион как социальную систему со всеми входными, выходными характеристиками и функциями, обеспечивающими его жизнедеятельность, освещает такие аспекты, как определение субъекта и объекта регионального управления; формулирование основных принципов создания системы управления регионом; создание схемы организации информационных технологий регионального управления.

Цель работы состоит в научном обосновании существующих моделей регионального управления и освещения особенностей регионального управления РФ.

В соответствии с поставленной целью были определены следующие задачи:

1. дать определение понятиям региона и регионального управления;

2. проанализировать современное состояние региональной политики в России;

3. дать определение государственной региональной политике и рассмотреть этапы её становления;

4. раскрыть особенности регионального управления в РФ

Объектом исследования в реферате - регионы.

Предметом исследования являются принципы развития, закономерности и механизмы регионального управления в РФ.

1. Понятие региона и регионального управления

1.1 Понятие региона

В отечественной и в зарубежной литературе нет четкого, однозначного толкования понятия "регион". В российских исследованиях чаще всего встречаются два термина: "регион" и "район", причем, как правило, между ними не проводят строгой границы. По мнению Э. Б. Алаева, район "представляет собой локализованную территорию, обладающую единством, взаимосвязанностью составляющих элементов, целостностью, причем эта целостность - объективное условие и закономерный результат развития данной территории". [13]

Понятию "регион" уделяется много внимания в современной экономической, географической и градостроительной литературе являются:

1. географические (расположение, величина территории и количество населения);

2. производственно - функциональные (специфика преобладающих видов деятельности);

3. градостроительные (характер застройки объектов производственной деятельности, жилья и обслуживания);

4. социологические (нормы общения, поведения).

Такое разнообразие критериев затрудняет полное раскрытие сущности региона в одном определении. Регион должен рассматриваться одновременно и как элемент территориальной организации национального хозяйства, и как элемент системы расселения, и как элемент социальной организации общества - места всех сфер жизнеобеспечения и жизнедеятельности человека. Основываясь на вышесказанном можно считать, что регион -- это территория в административных границах субъекта Федерации, характеризующаяся: комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, т.е. наличием политико-административных органов управления.

В последнее время все большее число специалистов в области региональной науки и особенно непосредственных руководителей краев, областей, республик сходятся в одном: регионами в России необходимо считать субъекты Федерации, поскольку, особенность территории (акватории, аэротории) Российской Федерации, а также ее неоднородность по различным признакам или чрезмерные размеры с точки зрения определенных целей изучения или практической деятельности предполагают необходимость членения территории на части - регионы.[13]

Регион - это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее элементов. Слово "регион" - латинского происхождения (от корня regio), в переводе означает страна, край, область. Существует много определений данного термина, например:

1. Под регионом понимается крупная территория с более или менее однородными природными условиями, главным образом, характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой.

2. Регионы - это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью составляющих ее элементов.

3. Регион - это часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации, либо объединять территории нескольких субъектов. В тех случаях, когда регион выступает как субъект права, под ним понимается только субъект Российской Федерации .

Таким образом, понятие региона является весьма абстрактным (как регион вообще) и предполагает, что его конкретизация и содержательная интерпретация осуществляются при выделении определенных типов регионов. Регионы - понятие типологическое, они выделяются из территории в соответствии с определенными целями и задачами.

Третье определение позволяет реализовать нормативно-законодательное равенство субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, заложенное в Конституции РФ, создает реальные условия для учета региональных особенностей каждого субъекта в экономической деятельности и обеспечивает более устойчивое управление регионом.[9]

Конституционное признание регионов субъектами РФ требует раскрытие их роли в системе реформирования экономики России. Многоукладность экономики потребовала принципиально нового подхода к содержанию системы управления народным хозяйством, что нашло свое отражение в региональной концепции реформирования, основными положениями которой являются:

1. признание самостоятельности субъектов РФ и обеспечение их экономического равноправия с целью укрепления единства России;

2. признание предприятия в качестве основного самостоятельного хозяйствующего субъекта, в качестве необходимого условия реализации рыночных отношений в экономике страны;

3. формирование системы государственного регулирования регионального развития при переносе центра тяжести социально-экономических преобразований на региональный уровень.

Данные положения определяют содержание регионального управления, которое учитывается федеральным центром и осуществляется на региональном уровне самими регионами.

В учебной литературе деление территории на регионы принято называть районированием. Районирование проводится в соответствии с поставленными целями и всегда является целевым или проблемно ориентированным. В настоящее время существует несколько видов районирования России, а именно:

1. административно-территориальное;

2. общее экономическое;

3. проблемное экономическое.

Рассмотрим более подробно каждый из перечисленных видов районирования России.

С административно - территориальным районированием связана вся территория Российского государства. До Октябрьской революции 1917 г. основной административно-территориальной единицей была губерния. В 1708 г. впервые Петр 1 учредил восемь губерний, затем их число росло и в начале XX в. Россия уже была разделена на 97 губерний и областей, которые в свою очередь делились на уезды и волости.

С 1922 по 1991 г. Россия (РСФСР) входила в состав СССР в качестве одной из союзных республик и имела в своем составе края, области, автономные республики, автономные области, автономные (национальные) округа. [10]

C 18 марта 2014 года в РФ добавились Республика Крым и город Севастополь. В настоящее время в России 85 регионов - субъектов Федерации, включающих 22 республику, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, одну автономную область, 4 автономных округа.

По оценке на 1 января 2013 г. на территории Российской Федерации насчитывалось 11 городов с численностью населения свыше 1 млн человек: Москва - 10470,3 млн; Санкт-Петербург - 4568,0 млн; Новосибирск - 1390,5 млн; Екатеринбург - 1323,0 млн; Нижний Новгород - 1274,7 млн; Омск -1131,1 млн; Самара - 1135,4 млн; Казань - 1120,2 млн; Челябинск - 1092,5 млн; Ростов-на-Дону - 1048,7 млн; Уфа - 1021,5 млн человек.[18]

Все 85 регионов различаются по размеру территории, численности населения, экономическому потенциалу и другим показателям. Однако все они принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый правовой статус субъекта РФ.[2]

На территории России в мае 2000 г. было образовано семь федеральных округов: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Они не затрагивают основное (конституциональное), административно-территориальное деление, являются формой укрепления вертикали государственности.

Общее экономическое районирование России в настоящее время содержит 11 экономических районов. При этом каждый экономический район включает определенные субъекты Федерации по принципу смежности. Вне экономических районов находится экономическая область как особая экономическая зона.

Интересы районов в значительной мере определяются структурой их хозяйства. По такому принципу можно классифицировать регионы:

1. на добывающие (Тюмень, Якутия и др.), у которых высока доля экспорта; обеспечивающая им привилегированное положение;

2. на агропромышленные (Черноземье, Ставропольский край, Кубань и др.), которые, будучи самодостаточными (особенно в отношении продовольствия), стремятся к формированию внутреннего регионального рынка, ограждают себя от проблем других регионов;

3. с ярко выраженной этнической доминантой (Северный Кавказ, Тува и др.), которые стремятся к обособлению не по экономическим, а по национальным и политическим причинам.

Эти регионы имеют незначительные перспективы устойчивого развития.

Современное административно-территориальное деление Российской Федерации прошло сложный путь в своем развитии, сформировалось под влиянием экономического районирования, содержанием которого было экономико-территориальное размещение производительных сил, что определяло специализацию и уровень развития регионов. Теория и практика определили четыре типа экономических районов:

1. основной экономический район, охватывающий несколько областей, автономных республик;

2. экономический административный район, состоящий, как правило, из одной области, края, автономной республики;

3. внутриобластной экономический район, объединяющий несколько городов или административных районов;

4. местный экономический район, являющийся, как правило, одновременно административным районом или городом.

Урбанизированные промышленные регионы, в том числе с высокой долей ВПК, при всем разнообразии их хозяйственной структуры ориентируются преимущественно на внутренний рынок и рынки стран СНГ. В таких районах проживает большинство россиян.

Наряду с экономическими районами для стратегического анализа и прогнозирования в практике применяется деление России на две макроэкономические зоны:

1. Запад (Европейская часть и Урал);

2. Восток (Сибирь и Дальний Восток).

Таким образом, общее экономическое районирование - это не механическое деление территории на заданное количество регионов, а деление, базирующееся на определенной методологии и содействующее совершенствованию территориального разделения труда и эффективности национального рынка.

Проблемное экономическое районирование осуществляется для государственного регулирования территориального развития. С этой целью выделяются различные типы проблемных регионов. К таковым могут относиться отстающие или слаборазвитые регионы, депрессивные, кризисные регионы, особо выделяются приграничные регионы. Проблемы связаны с тем, что эти регионы не могут развиваться с опорой только на собственные экономические ресурсы, им в обязательном порядке требуется государственная поддержка.

К регионам проблемного типа могут относиться те части территории страны, где осуществляются общегосударственные (федеральные) целевые программы (программа развития Дальнего Востока и Забайкалья, программа развития зоны Севера).[9]

Следовательно, проблемное экономическое районирование не охватывает всю территорию России, как и выделяемые проблемные регионы.

Подводя итог, следует подчеркнуть, что процесс образования регионов связан с развитием общественного (территориального) разделения труда и специализаций отдельных территорий.

1.2 Понятие регионального управления

Управление - универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова - это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (несколько объектов), изменяющих положение, свойства, поведение, качества объекта.

Однако под управлением чаще всего понимают воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию со стороны людей.

Предмет регионального управления в широком смысле сложен и многосторонен. Его основными составляющими являются:

1. управление отдельными регионами;

2. управление межрегиональными связями;

3. система управления регионом;

4. региональные аспекты управления.

В России в настоящее время существуют 85 регионов, и все они имеют свои особенности.

В самом общем виде региональное управление - это регулирование поведения управляемого объекта (государственного и негосударственного) региональными органами, организациями, должностными лицами в целях, определяемых государством и регионом, направление деятельности объекта путем применения самых различных средств: экономических, административных, идеологических, правовых и не правовых, путем стимулирования, требований, запретов и т. д.

Региональное управление изучает управление отдельным регионом: формирование объективных предпосылок экономического развития региона, управление производственной структурой, социальной сферой, обеспечением условий жизни, расселение и размещение хозяйства, формирование механизма функционирования и управления экономикой, социальной сферой и экологией. Предметом изучения, кроме элементов внутренней структуры управления регионом, должны быть связи данного региона с другими регионами страны, государствами - членами СНГ и зарубежными странами.

В системе регионального управления определяющее место занимают его цели. Наиболее общими целями в современных условиях являются безопасность, жизнеобеспечение, целостность и упорядоченность экономической и социальной системы. Эти цели должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями: улучшением качества жизни; гарантией прав и развития личности; обеспечением демократии; социальной справедливостью; социальным прогрессом общества.

Практика показывает, что стабильность системы регионального управления важное, но не доминирующее ее качество. Главное - это адаптация управленческого механизма к изменению условий управления, динамике общества, региона, потребностей людей.

Важнейшей материальной базой регионального управления являются ресурсы управления: наличие соответствующих органов управления; наличие кадров; финансовые возможности; укомплектованность управленческой техникой и др.

От этого в значительной степени зависит эффективность регионального управления. При изучении региона как управляющей системы рассматривается ее содержание (реализация региональной власти), структура взаимоотношений этой системы с личностью, различными коллективами, обществом; необходимость, возможность и пределы регионального управления, его различные территориальные уровни (в масштабах региона, автономии, города, поселка и других административно-территориальных единиц); особенности в различных сферах общественной жизни (экономика, социальная сфера, политика, идеология); использование для управления законодательной и исполнительной власти, статус и роль государственного служащего; методы и особенности управления в различных регионах, учреждениях, предприятиях и т. д.; технические средства регионального управления.

Сущностью регионального управления является также оценка его эффективности. Эффективность регионального управления - это достижение цели управления с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой.

Например, в России приватизация государственных предприятий хотя и была проведена быстрее, чем в Великобритании в 1970--1980-х годах в отношении части предприятий (в этой стране приватизация продолжалась десятилетия), но неэффективно. В Великобритании приватизация принесла государству около 100 млрд долл., была передана в частную собственность небольшая часть (всего несколько процентов), но крупных предприятий. В России же быстрая приватизация охватила более 70% предприятий и дала в казну приблизительно лишь 5 млрд долл.[7]

В конечном счете, эффективность регионального управления напрямую связана с повышением уровня жизни человека (населения).

1.3 Министерство регионального развития как основной субъект управления регионом

Министерство регионального развития Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, административно-территориального устройства Российской Федерации, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства) и жилищно-коммунального хозяйства, государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, а также функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета (в установленной сфере деятельности Министерства), согласованию федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития, осуществлению прав государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, разработке и согласованию методик выделения средств государственной поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям и внесению их в Правительство Российской Федерации на утверждение, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства и координации деятельности государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Правовой основой деятельности Министерства является указ Президента РФ № 1168 от 13 сентября 2004 г. "О Министерстве регионального развития Российской Федерации".

В настоящее время

Министром регионального развития является Слюняев Виктор Николаевич. Минрегионом России в настоящее время разработан проект Концепци совершенствования региональной политики в Российской Федерации и направлен в Правительство Российской Федерации от 05.08.09 Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации определяет цели и задачи региональной политики Российской Федерации, а также инструменты и механизмы ее реализации. Основные тезисы концепции: региональная политика в Российской Федерации - законодательно оформленная система правовых, финансово-экономических и организационных мер, определяющих деятельность федеральных органов государственной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленная на достижение целей и решение задач политического, экономического и социального развития регионов в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики государства.

При объективных предпосылках для межрегиональной дифференциации в Российской Федерации, базовая цель региональной политики на обозримую перспективу выражается в обеспечении сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Задачами региональной политики в концепции определены: сокращение различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, снижение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, создание равных возможностей для граждан Российской Федерации в реализации своих социальных и экономических прав, обеспечение баланса между наращиванием экономического потенциала каждого субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования и обеспечением комфортной среды обитания для жителей соответствующих территорий, равнодоступность и качество публичных услуг.

Региональная политика строится с учетом многонационального, полиэтнического состава населения страны с присущими для него различиями жизненных укладов, традиционных видов деятельности, способов природопользования, особенностей культуры и быта населения. Исходя из сути региональной политики, важно создать условия и предоставить соответствующие возможности для сохранения этого уникального многообразия.

2. Региональная политика как основа регионального управления

региональный управление Россия особенность

Государственная политика - это полномочное действие органа власти.

Государственная политика в определенной сфере - система взаимосвязанных, последовательных управленческих воздействий, объединенных единством цели, объекта и принципов деятельности. Государственную политику необходимо рассматривать как один из видов государственно-управленческой деятельности.

Государственная политика формируется преимущественно государством, общественная политика предполагает участие граждан в ее формировании и реализацию через институты гражданского общества. В обоих случаях политика направлена на решение общественных проблем, существование этих терминов фиксирует разные подходы к ее разработке, подтверждает, что в современных условиях грань между субъектами и объектами государственной политики все менее заметна. Государственные и политические институты, общественные организации, социальные группы, отдельные граждане выступают и субъектами политики, и ее объектами. [12]

В современной России утверждается понимание трех уровней государственной политики: местный (город, район и ниже), региональный (область, край, республика) и уровень федеральный.

Регион (от лат. Regio (regionis) - область) - как обширный территориальный массив, большой район, охватывающий в России несколько областей, в других странах соответствующие единицы. Может включать и группу стран. Регион выделяется по сходным экономическим, социально-политическим и иным особенностям. [20]

Звучное слово "регион" стало в последнее время очень модным и употребляется сейчас чаще всего как синоним субъекта Российской Федерации. В рамках государственной региональной политики это особенно актуально. В практике государственного управления России понятия "регион" и "субъект РФ" тождественны.

Перейдем к одной из ветвей государственной политики - к государственной региональной политике. Это самостоятельное направление государственной политики по регулированию регионального развития в соответствии с федеральными приоритетами.[4]

По сути, государственная региональная политика является более широким понятием региональной политики. Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Главный объект исследования государственной региональной политики - отношения между центром (государством в целом) и регионами (территориями).

Государственная региональная политика имеет своей целью:

1. реализацию конституционно установленных принципов федеративных отношений в Российской Федерации, и обеспечение целостности и неразрывности России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления.

К задачам государственной региональной политики относятся:

1. формирование единого экономического, социального и правового пространства на всей территории Российской Федерации, с учетом интересов и приоритетов регионального развития;

2. создание условий для обеспечения самодостаточного, сбалансированного и устойчивого экономического и социального развития каждого региона;

3. создание условий для обеспечения равного качества жизни в различных регионах Российской Федерации.[4]

4. В рамках региональной политики регламентируются взаимосвязи между центром и регионами, определяются права и полномочия административных единиц; складывается своя практика влияния центра на регионы и, наоборот, регионов на центр, заключенная в стабильные или меняющиеся правовые рамки.

Участниками разработки и реализации государственной региональной политики являются:

1. Президент Российской Федерации и его полномочные представители в федеральных округах;

2. Органы законодательной (представительной) власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

3. Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

4. Органы местного самоуправления;

5. Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации;

6. Федеральные фонды регионального развития.

7. По усмотрению государственных органов, обеспечивающих реализацию государственной региональной политики, к разработке государственной региональной политики могут привлекаться иные заинтересованные органы, организации и граждане.[4]

Реализация государственной региональной политики выражается в претворении в жизнь конкретных мер по достижению поставленных целей усилиями всех слоев общества при главенствующей роли исполнительной власти. Механизм реализации включает нормативно-правовые, организационные, экономические средства и методы воздействия на управляемый объект и предполагает выработку соответствующих решений, создание управленческих структур, наличие необходимых ресурсов. Эффективность выполнения мероприятий зависит от реалистичности поставленных целей, взаимодействия всех организаторов и участников реализации политического курса, поддержки его социальными группами и лидерами политических течений.

Также, важной характеристикой государственной региональной политики считается ее централизм. Всегда существует некий штабной центр, в котором принимаются основные решения и который обеспечивает координацию различных институтов, вовлеченных в процесс реализации политики.

На этапе разработки государственной региональной политики в целях ее эффективной реализации определяется система инструментов и методов, с помощью которых будут выполняться планируемые мероприятия, т.е. формируется оптимальный механизм реализации политики. Он включает организационно-управленческую, нормативно-правовую основу, финансово-экономические компоненты, систему управления персоналом.

Реализация государственной региональной политики начинается после принятия соответствующего нормативного акта, но еще в процессе разработки политики важно предусмотреть наличие правового обеспечения готовящихся государственных решений. Качество системы правового регулирования государственной политики относят к факторам ее эффективности.

Выделяют несколько уровней правового регулирования политики:

1. Конституция, где определены принципы построения системы власти и принципы формирования государственной политики;

2. федеральные конституционные законы, правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, положения о государственных органах, отражающие приоритеты, цели, функции в определенной сфере;

3. видовые федеральные законы, постановления Правительства РФ о целевых программах;

4. подзаконные акты, нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, отражающие вопросы регулирования деятельности по реализации политики в конкретной сфере;

5. государственные контракты, заключенные на предмет разработки и реализации государственных программ, в которых отражены требования к качеству исполнения и результатам деятельности;

6. распоряжения органов государственного управления (административного и оперативного характера), судебные решения.[12]

Важными элементами политического цикла являются контроль, мониторинг, оценка реализации государственной политики. Контроль государственной политики проводится уже на ранних стадиях ее реализации в целях выявления отклонений от принятых норм и принятия мер по их устранению.

В государственной региональной политики можно выделить политический, социальный и экономический аспекты. Ее содержание сводится к созданию эффективной властной вертикали и системы разделения полномочий между центром и регионами (подобное в том или ином виде существует во всех странах - и унитарных, и федеративных).

Экономический аспект предполагает дифференцированное развитие регионов, повышение эффективности региональных экономик и государственное регулирование финансовых потоков между территориями и центром.

Социальный аспект государственной региональной политики направлен на сглаживание региональной дифференциации в уровне жизни, а также общее улучшение качества социальной среды.

К нему относятся программы по поддержке незащищенных слоев населения.

Политический аспект сводится к многоуровневой системе рекрутирования граждан в политику. Он начинается с простейших, элементарных форм участия, и развивается до высших уровней - политических лидеров.

Таким образом, экономический, социальный и политический аспекты государственной региональной политики тесно связаны между собой. Разработка и эффективная реализация моделей каждого из аспектов повлечет региональное развитие, а значит, и повышение эффективности государственной политики в целом.

3. Особенности регионального управления в РФ

Региональная политика в России учитывает следующие особенности, которые определяют специфические черты во взаимодействии Центра и регионов:

- Россия имеет самую большую в мире территорию и огромный многоресурсный экономический потенциал;

- Россия - многонациональная страна;

- существует резкая дифференциация в природно-климатических, экономических условиях, уровне жизни населения и др.;

- разные стартовые условиях регионов при переходе централизованной системы управления к рыночным отношениям хозяйствования.

Меры государственного воздействия на развитие регионов во многом определяются характерными особенностями регионального развития. Сегодня в России одна из основных проблем - не снижающаяся региональная асимметрия. По характеру и темпам развития регионы можно условно разделить на несколько типов. В их числе выделяются развитые (опорные) и проблемные регионы.

Государственная региональная политика в опорных регионах направлена на обеспечение наибольшей свободы и конкуренции товаропроизводителей, всемерной активизации экономической деятельности с учетом имеющихся здесь благоприятных предпосылок. Это предполагает массовое привлечение капитала в производственную сферу, прежде всего в современные отрасли обрабатывающей промышленности с высокими технологиями.

Развитые регионы призваны быть лидерами активных структурных преобразований на принципах экономики постиндустриального типа, формирования наукоемких, высокопроизводительных и ресурсосберегающих, а также экспортных и импортозамещающих производств, сервисных видов услуг.

Среди механизмов регулирования социально-экономического развития опорных регионов важнейшая роль отводится широкому использованию потенциала частнопредпринимательских, особенно коллективной (акционерной), форм рыночного хозяйствования при ограничении прямой государственной помощи. Государство призвано, посредством налоговой и кредитной политики поощрять акционерный бизнес. Отлаженные кредитные и налоговые инструменты могут стать здесь важнейшими рычагами хозяйственно-предпринимательской активности.

Проблемные регионы различаются по характеру факторов, угнетающих развитие. Основными типами проблемных регионов в современной ситуации являются: депрессивные, отстающие, кризисные, а также регионы особого стратегического значения.

Тип депрессивных регионов характеризуется сравнительно высоким уровнем экономического потенциала, значительной долей промышленности, повышенной квалификацией местных трудовых ресурсов. Однако из-за низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей, нарушения снабженческо-сырьевых связей (легкая промышленность и др.) или переориентации стратегического курса (относительно ВПК) эти регионы теперь отличаются глубоким спадом производства, высокой безработицей (главным образом структурной), малой инвестиционной активностью, низким уровнем финансовобюджетной обеспеченности и реальных доходов населения и его резким социальным расслоением. К этой категории территорий следует относить не только субъекты Федерации, но и конкретные части областей, краев или республик в составе России, что позволит оказывать целевую помощь депрессивным местностям, не распространяя ее на развитые центры субъектов Федерации.

Основной формой поддержки депрессивных регионов является концентрация уже предусмотренных нормативно-законодательными актами методов и механизмов поддержки предпринимательства, привлечения частных (в том числе иностранных) инвестиций, содействие инвестиционной активности, реструктуризации предприятий, переподготовке кадров с целью обеспечения доступа к действующим каналам финансовой помощи.

Отстающие в экономическом отношении регионы характеризуются чрезмерно низкими душевыми доходами населения и недостаточным производственным и финансовым потенциалом по сравнению с основной массой регионов страны. В ряде регионов, относимых к этой группе, социально-экономическая ситуация усложняется политическими, этническими, криминальными, экологическими проблемами.

Основными путями решения этих проблем являются: осуществление централизованных инвестиций из федеральных источников на новое строительство, главным образом в сфере промышленности, инфраструктуры (производственной, общехозяйственной и социальной), а также стимулирование частных капиталовложений в отдельные секторы экономики посредством льготных кредитов и налогов. Для регионов с крайне низким уровнем бюджетной обеспеченности разрабатываются программы по созданию льготного режима бюджетных взаимоотношений. Слаборазвитые регионы требуют усиления механизмов государственного регулирования экономики.

Проблемы кризисных регионов, отличающихся экстремальным характером экономических, социально-политических и экоприродных процессов (остановка подавляющей части промышленных предприятий, межэтнические конфликты, последствия природных катаклизмов), решаются с помощью федеральных целевых программ. На кризисные регионы распространяются меры, предпринимаемые в отношении депрессивных регионов.

Народное хозяйство России не может нормально развиваться без природных ресурсов Крайнего Севера. Здесь необходимо, прежде всего, решать проблемы структурной перестройки промышленности Севера в направлении ликвидации непрофильных, убыточных и экологически «грязных» предприятий, развития транспортной инфраструктуры, включая совершенствование трансарктической навигации, а также необходимо создать благоприятные условия для коренных народностей Севера, переселить избыточное население в районы, более благоприятные для проживания.

Особое геополитическое положение Дальнего Востока и Калининградской области предопределяет необходимость принятия специальных целевых федеральных программ социально-экономического развития этих регионов, укрепления их транспортных связей с Центральной Россией, усиления их роли во внешнеэкономических отношениях.

Требуют внимания регионы, граничащие с республиками бывшего СССР. Новое приграничье России глубоко интегрировано с сопредельными зарубежными территориями в экономическом, культурно-этническом и демографическом плане, поэтому необходимо посредством правовых и экономических инструментов поощрять стремление приграничных районов к сотрудничеству с соседними областями республик бывшего СССР. Классификация методов регионального регулирования может быть выполнена по следующим признакам:

- в зависимости от способа воздействия на агентов рынка;

- в зависимости от широты или комплексности охвата объекта регулирования. В зависимости от способов воздействия на объект регулирования методы можно разделить на экономические и административные.

Экономические методы оказывают стимулирующее или ограничивающее воздействие на производство и развитие проблемных регионов. Государственное регулирование регионального развития с помощью экономического механизма осуществляется на различных уровнях управления: федеральном, региональном, межрегиональном и местном.

Федеральные органы должны прежде всего регулировать процессы организации производства в экстремальных районах и в районах нового освоения, реализации крупных экологических и социальных программ, организации межрегиональных и межгосударственных экономических связей. Региональные органы управления должны уделять основное внимание использованию местных ресурсов, рационализации структуры хозяйства, экологическим и социальным проблемам.

Экономические методы реализации региональной политики могут быть разделены на прямые и косвенные. При использовании прямых методов регулирования субъект управления непосредственно воздействует на объект управления. Прямые методы реализуются посредством принятия законодательных актов, которые осуществляют регулирование государственной собственности, управление предприятиями государственного сектора, целевое финансирование, субсидии, государственные закупки.

При использовании косвенных методов такое воздействие осуществляется опосредованно, через экономическую среду, в которой функционирует объект. Косвенные инструменты можно разделить на финансово-экономические и социально-политические.

К финансово-экономическим инструментам относятся: фискальная, денежная, внешнеэкономическая, инвестиционная политика, а также политика регулирования доходов. Социально-политические инструменты - это социальные программы развития, обеспечение эффективной занятости, социальная защита населения, политика в сфере образования, культуры, здравоохранения.

Административные методы включают систему административных запретов.

В зависимости от территориальной широты или комплексности охвата объекта регулирования можно выделить:

- комплексный системный метод государственного регулирования (государственные региональные программы);

- системы льгот на компактной территории (специальные экономические зоны).

Выбор конкретного инструмента зависит от задач управления и специфических условий их решения, сложившихся в данный момент в регионах России.

Все многообразие экономических и административных методов регулирования экономического развития можно разделить на две основные группы:

- методы ограничительного воздействия на распространение отрицательных эффектов;

- поощрительные методы.

Основное воздействие государства на региональную экономику осуществляется в рамках:

- бюджетного федерализма;

- применения регионального целевого программирования;

- государственной селективной поддержки регионов.

Бюджетный федерализм - это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в форме образования и расходования средств.

Бюджетный федерализм реализуется механизмом установления и регулирования федеративных отношений на базе бюджетно-налоговых связей. Сущность бюджетного федерализма заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов). Цель бюджетного федерализма - компромисс интересов Федерации и ее субъектов, основанный на обеспечении условий саморазвития.

Элементом бюджетного федерализма является перераспределение финансовых ресурсов между органами власти различных уровней. Перераспределение по вертикали обычно предназначено для компенсации совокупных дисбалансов между бюджетами органов власти различных уровней. Причина дисбалансов состоит в том, что доходы, закрепленные за каждым уровнем, не могут полностью соответствовать необходимым расходам на этом же уровне. Горизонтальное перераспределение имеет целью уменьшение неравенства бюджетной обеспеченности населения регионов, вызванного неравномерным размещением источников поступлений.

Действующая в настоящее время в Российской Федерации модель межбюджетных взаимоотношений в основном сложилась в 1994 г. Она характеризуется едиными нормативами расщепления федеральных налогов между федеральным центром и субъектами Федерации и едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки регионов России (ФФПР).

Селективная поддержка регионов. Чаще всего на федеральном уровне регулирование территориального развития осуществляется в виде государственной селективной поддержки отдельных регионов.

Под селективной поддержкой понимаются специально организуемые органами государственной власти действия политического, правового, социального, финансового, экономического или иного характера, имеющие своей целью:

- стимулировать (в том числе ресурсно) развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;

- активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения отдельных регионов (направленная миграция);

- создавать условия для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных «точек роста»;

- обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций;

- формировать и поддерживать специфические организационно-правовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения;

- оперативно реагировать на образование зон бедствий.

В международной практике объектами селективной государственной поддержки являются проблемные регионы. В большинстве стран в качестве объектов селективной поддержки выделяются по крайней мере три типа регионов:

- депрессивные промышленные регионы;

- депрессивные аграрные регионы;

- перенаселенные городские ареалы.

В России объектами селективной поддержки являются депрессивные районы, районы нового освоения, слаборазвитые, приграничные районы, районы экологического бедствия и т. д.

В настоящее время эффективность селективной региональной политики зависит от следующих обстоятельств:

- наличия четких критериев выбора регионов, которые являются объектами государственной поддержки;

- дифференциации объемов предоставляемой регионам государственной поддержки в различных ее формах в зависимости от конкретных задач;

- выбора приоритетных секторов в проблемных регионах, на стимулирование которых должна направляться государственная поддержка;

- выбора источника средств стимулирования регионального развития. В дореформенной практике проведения региональной политики в России и бывшем СССР объектами селективной поддержки являлись, как правило, районы нового освоения, депрессивные промышленные и слаборазвитые районы.

В реформенный период на первый план с точки зрения необходимости селективной государственной поддержки вышли слаборазвитые регионы и депрессивные районы, к которым относят районы, охваченные структурным кризисом, обусловленным переходным состоянием экономики.

В условиях кризисной российской экономики к числу проблемных можно отнести практически все регионы, поскольку во всех наблюдается спад производства, рост безработицы, т. е. традиционные условия и стимулы развития не действуют. Для того чтобы селективная поддержка была действенной, регионы, являющиеся ее объектами, должны отличаться особой остротой проблем и поэтому претендовать на их приоритетное разрешение. В зависимости от выбора определяется и набор инструментов региональной политики, при помощи которого власти намереваются разрешить их проблемы.

Конкретная государственная поддержка регионов осуществляется преимущественно в следующих формах:

- региональные программы;

- бюджетные инвестиции, выделяемые отдельным регионам в соответствии со специальными правительственными решениями;

- передача собственности регионам, которая осуществляется в форме передачи объектов социальной инфраструктуры либо в виде контрольных пакетов акций предприятий, находящихся на территории региона;

- федеральное содействие занятости в рамках федеральных целевых программ занятости, которое выражается в индивидуальном подходе к отдельным регионам с наиболее острой ситуацией на рынке труда;

- коммерческие кредиты регионам под федеральные гарантии, которые предоставляются для авансирования текущих расходов бюджетов субъектов Федерации для обеспечения социальных гарантий населению за счет будущих доходов федерального бюджета;

- поддержка регионов по отраслевым каналам;

- поддержка северных территорий;

- установление особых организационно-правовых режимов;

- прецедентные виды поддержки отдельных регионов.

Поддержка регионов через отраслевые каналы осуществляется путем предоставления финансовой помощи либо льгот различного рода предприятиям и организациям отрасли, находящимся на территории региона. Основная часть поддержки, направляемой по отраслевым каналам, приходится на три сектора: угольную промышленность, предприятия военно-промышленного комплекса и предприятия аграрного сектора.

Поддержка северных регионов является экономической необходимостью, поскольку размещение в этих районах промышленных объектов было осуществлено по критериям государственной целесообразности. Инфраструктура городов и поселков без государственной федеральной поддержки сохраниться не может.

Установление особых организационно-правовых режимов чаще всего осуществляется в следующих формах:

- территория особой функциональной или проблемной ориентации (закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), районы проживания малочисленных народов, особо охраняемые природные территории и т. п.);

- территория с особыми режимами хозяйствования и внешнеэкономической деятельности (особые экономические зоны, технопарки и т. п.);

- территория с особыми организационно-правовыми режимами, устанавливаемыми в связи с чрезвычайными ситуациями.

Прецедентные виды государственной поддержки регионов осуществляются путем принятия специальных территориально-ориентированных президентских и правительственных решений, которые устанавливают на территории отдельных субъектов России условия хозяйствования, отличные от общенациональных.