Плюсы и минусы бюрократии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Бюрократию мы все недолюбливаем. В нашем представлении она одновременно сочетает в себе противоречащие друг другу качества неэффективности и угрожающего могущества. С одной стороны, ее отличают некомпетентность, волокита и забота лишь о собственном благополучии; с другой - манипуляции, обструкционизм и византийские интриги. Нет почти ни одного порока, который бы ей когда-либо не приписывался. На бюрократию сыплются проклятия со всех концов политического спектра. Правые стремятся ограничить ее во имя свободного рынка; центристы хотят реформировать ее, чтобы сделать ее открытой и ответственной; левые надеются заменить ее самоуправлением. Тем не менее бюрократия демонстрирует впечатляющую способность противостоять всем подобным покушениям на свои права. Крупнейший теоретик бюрократии Макс Вебер писал: «Приближается диктатура чиновника». Причиной этого служила, как он утверждал, уникальная способность бюрократии справляться со сложными управленческими задачами в массовом индустриальном обществе. Очевидно, что бюрократия парадоксальным образом является необходимой, но неизменно порождает проблемы.

1. Понятие и сущность бюрократии

Слово «бюрократия» образовано от фр. bureau - стол, канцелярия и греч. kratos - власть и буквально означает столоначальство, власть канцелярии, конторы.

К пониманию бюрократии существует два основных подхода. Один из них связан с именем М. Вебера, работы которого оставили заметный след в теории управления. В этом подходе термином «бюрократия» обозначается рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в точном соответствии с законами и другими правилами. В другом подходе бюрократия оценивается негативно и рассматривается как крайне нежелательное общественное явление. И как всегда в таких случаях существует и некая третья позиция, когда в бюрократии усматривают явление, необходимое обществу, но имеющее свои негативные стороны. При этом пытаются иногда провести различие между «хорошими» и «плохими» сторонами данного явления на основе различения слов «бюрократия» и «бюрократизм»: дескать, бюрократия - это хорошо, а вот бюрократизм - плохо. В такой достаточно запутанной ситуации анализ требует точной расстановки акцентов.

Что касается первого подхода, то можно, конечно, словом «бюрократия» пользоваться в том позитивном смысле, который ему придает М. Вебер, а для социальной аномалии, на которую указывает слово «бюрократия» в его негативном значении, подыскать какой-нибудь другой термин. Однако такая терминологическая операция ничего не дает, поскольку не избавляет общество от этого зла, а нас - от необходимости его изучать и бороться с ним. Поэтому речь пойдет о бюрократии именно как об определенной социальной аномалии.

Наметим основные черты этого явления.

1. Бюрократия - это явление общественное, социальное, присущее только социуму (обществу).

2. Бюрократия, как и демократия, неразрывно связана с таким социальным явлением, как власть. Не случайно в составе обоих слов содержится указание на власть. Бюрократия и демократия - это два различных, а точнее, противоположных способа организации власти в социальном коллективе.

3. Бюрократия, как и демократия, может касаться не только власти государственной, но и власти в любой общественной организации (например, в партии). Однако бюрократия в отличие от демократии может существовать только в том случае, когда субъект и объект власти разделены, отчуждены друг от друга (что характерно для государственной власти). В этом и состоит объективная основа бюрократии, постоянно таящая в себе ее ростки. В этой связи отечественный исследователь бюрократии В.П. Макаренко правильно характеризует бюрократизм государства как «материализацию политического отчуждения».

Полностью искоренить бюрократию (как в рамках конкретной властно-управленческой системы, так и в масштабе общества) можно, только лишив ее названной объективной основы, путем перехода на принципиально иной способ управления - самоуправление, которое предполагает совпадение (полное или частичное) субъекта и объекта власти. Так, человек на социальном уровне зачастую выступает как объект управления, а на уровне физиологическом - как целостный живой организм он представляет собой самоуправляемую систему, которая не может «обюрократиться»: человек не может стать бюрократом по отношению к самому себе. Не было бюрократии и в догосударственных формах организации власти, которые представляли собой первобытное, естественное самоуправление. Самоуправление - это апофеоз демократии, ее наиболее полное воплощение. Поэтому демократия и бюрократия и выступают как антиподы.

Каким же образом разделение субъекта и объекта власти в общественных (социальных) организациях способствует появлению бюрократии?

Дело в том, что субъект власти в том или ином социальном образовании (коллективе, организации, обществе) наделен властью в интересах этого коллектива или общества в целом, в целях его эффективного, социально полезного управления. Однако реальное несовпадение субъекта и объекта власти, их разделенность объективно определяют и несовпадение (неполное совпадение) их интересов. Это потенциально таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения интересов властной системы и входящих в нее членов (в том случае, если властная система имеет коллективный характер). Именно в этом и заключается суть бюрократизма, его сущность. В литературе справедливо образно характеризуют бюрократизм в масштабе государстве как «кражу власти у народа» (В.И. Лихачев). Такие распространенные в общественном мнении признаки бюрократизма, как бездушие, формализм, волокита, бумаготворчество и т.п., являются лишь внешним проявлением его антиобщественной сути.

2. Бюрократия и бюрократизм

Б.П. Курашвили полагает, что бюрократизм - это неприемлемый, извращенный стиль (или форма) управления, а «бюрократия - это совокупность бюрократов, образующих некоторый слой, клан или группу в аппарате управления и в обществе». Думается, все-таки, что бюрократия - это не совокупность бюрократов (так же, как демократия - это не совокупность демократов), а определенный способ организации власти в официальных общественных образованиях, а бюрократизм (так же, как и демократизм) - это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократически (в случае с демократией - демократически) организованную властно-управленческую систему. По существу, бюрократия и бюрократизм - это одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных отношениях.

Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом. При этом бюрократизм представляет собой явление динамическое, он подвержен трансформации, т.е. во властно-управленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше. Причем чем больше в системе бюрократизма, тем меньше в ней демократизма, и наоборот. Следовательно, борьба с бюрократизмом возможна и необходима. И здесь нужно обратить внимание на следующее обстоятельство.

Ранее было замечено, что радикальным средством борьбы с бюрократизмом является изменение самого принципа управления, т.е. переход на самоуправление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных систем. В таких случаях должна быть разработана и применена система тактических мер борьбы с бюрократизмом. Общая задача этой системы - создание устойчивой обратной связи субъекта власти и объекта. Средства для налаживания такой связи имеют демократическую природу и в целом известны:

демократические процедуры формирования и функционирования властных систем, позволяющие влиять на их структуру, личностный состав;

различные механизмы надзора и контроля и др. Но здесь нужно заметить, что в механизме государства разные системы органов открыты для такого воздействия поразному: одни в большей степени, другие - в меньшей. Соответственно они в разной степени подвержены бюрократизации. Как раз поэтому представления о бюрократии и бюрократизме связываются прежде всего с управленческим, профессиональным чиновничьим аппаратом государства, который в наибольшей степени закрыт для общества и подвержен бюрократическому перерождению. А вот представительные органы государственной власти, формируемые демократическим путем, более подконтрольны обществу и менее подвержены бюрократизации. Хотя и здесь могут иметь место бюрократические тенденции: ориентация депутатов на свои личные интересы или бюрократические интересы парламента как особой системы государственных органов, «проталкивание» законопроектов, угодных узкой группе лиц («заказных» законов), и т.п.

Особенно опасна бюрократизация юрисдикционных органов государства (их называют еще правоохранительными): ведь они в своей деятельности используют наиболее острые приемы государственного властвования и в случае ориентации на интересы своей системы и формальные показатели ее деятельности могут существенно ущемить жизненно важные интересы людей. Известны факты, когда обнаруживалась невиновность людей, которым органы, призванные осуществлять правосудие, вынесли в свое время смертные приговоры именно по той причине, что в своей деятельности принимали в расчет прежде всего бюрократические интересы своей системы (а в конечном счете интересы лиц, функционирующих в этой системе).

Итак, бюрократизм можно охарактеризовать как социальную аномалию, патологию, присущую профессиональным (отделенным от объекта управления) властно-управленческим системам (как государственных, так и негосударственных организаций). Его суть заключается в том, что властный субъект начинает постепенно утрачивать качества элемента в целостной системе властеотношения «субъект - объект» (т.е. перестает в своей профессиональной деятельности ориентироваться на ту цель, для которой он создан) и начинает работать на себя, на сохранение и упрочение своего статуса, учитывая в первую очередь свои собственные интересы, а в дальнейшем переходит к разрушительной экспансии внутри социальной системы. В конечном счете это приводит к гибели и самой властно-управленческой системы. Последнее происходит в силу той общесистемной закономерности, что бесцельное развитие системы (т.е. развитие системы, не являющейся или переставшей быть элементом другой системы) представляет собой, по существу, процесс самоуничтожения, непременно приводящий систему к внутреннему взрыву. Точно так же бессмысленно и невозможно существование властно-управленческой системы, полностью отошедшей от объекта своего управления, «забывшей» свои функции. Субъект власти, противопоставивший себя объекту управления, просто нежизнеспособен вне социально полезных связей, тем более, что зачастую объект власти в таких случаях становится субъектом, устраняющим дисфункцию пораженного бюрократизмом властеотношения. С учетом всего сказанного можно выделить черты бюрократизма как явления, характеризующего определенный способ организации власти.

1. Это явление общественное, присущее только социуму (обществу).

2. Бюрократизм неразрывно связан с таким социальным явлением, как власть.

3. Он может касаться любой власти (как государственной, так и негосударственной), организованной по принципу разделения субъекта и объекта власти (именно так организована государственная власть).

4. Проблема бюрократизма характерна для официально оформленных общественных образований (коллективов, организаций), хотя

По существу она является частным проявлением общей закономерности взаимоотношений центра управления и его объекта в условиях их разделенности.

5. Объективной основой бюрократизма является разделение субъекта власти и ее объекта, их отчуждение друг от друга. Оно таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения интересов властной системы. В этом состоит суть бюрократизма, его сущность.

6. Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом.

7. Бюрократизм представляет собой явление динамическое: во властно-управленческой системе его может быть больше или меньше. Это обстоятельство определяет возможность и необходимость борьбы с бюрократизмом.

8. Различные системы государственных органов подвержены бюрократизму в разной степени. В наибольшей степени к бюрократизации склонен профессиональный аппарат управляющих, государственных служащих, составляющих костяк исполнительной власти, а в меньшей - государственные органы, образуемые демократическим путем.

9. Бюрократия - это способ организации власти, а бюрократизм - совокупность качеств, свойств, признаков, характеризующих бюрократически организованную властно-управляющую систему.

10. Бюрократия и демократия - антиподы: они представляют собой противоположные по своей сущности способы организации власти.

11. Радикальным средством борьбы с бюрократизмом является смена самого принципа организации власти и управления - переход на самоуправление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных систем. В этих случаях должна быть налажена устойчивая обратная связь субъекта и объекта власти.

бюрократизм социальный управленческий экономика

3. Плюсы бюрократии

Расходы на создание бюрократических структур (многоуровневых административных иерархий) достаточно быстро окупались за счет улучшения уровня слаженности действий всех подразделений компании и сокращения потерь «на стыках» всего процесса движения капитала, что приводило к ускорению оборота капитала и росту эффективности функционирования фирмы в целом.

Более подробно «плюсы» бюрократической структуры выглядят следующим образом:

1) иерархическая цепочка команд, которая привносит простой и масштабный порядок в организацию,

2) специализация и организация на основе должностных обязанностей, дающие возможность добиться эффективности за счет разделения труда и сосредоточения интеллекта в центре организации,

3) единые правила для всех, создающие ощущение справедливости,

4) стандартные процедуры, обеспечивающие жесткую организационную связь, позволяющие преодолеть устаревшие методы работы,

5) карьера в результате продвижения по служебной лестнице, обеспечивающая преемственность управленцев и профессионалов,

6) безличностные отношения, снижающие роль семейственности в организации и позволяющие ввести твердую дисциплину,

7) координация сверху, дающая возможность регулирования неквалифицированной рабочей силы, снижающая текучесть кадров.

Реализация достоинств бюрократической организации дает возможность увеличить производительную силу труда в фирме. Однако данный ресурс тоже исчерпаем и не является безграничным. В координатах доход - затраты бюрократическая организация утрачивает свой позитивный потенциал, повышающий общую эффективность функционирования организации. Это проявляется, например, в формулировании известных законов Паркинсона, не оставляющих сомнения в том, что достоинства бюрократической организации ограничены и даже при определенных условиях сомнительны.

4. Недостатки бюрократии

Хотя бюрократия является общей моделью, на базе которой строится большинство организаций, ее часто критикуют. Один из наиболее критических отзывов принадлежит социологу Р.К. Мертону. По его мнению, проблемы в бюрократических структурах возникают, прежде всего, по причине излишнего внимания к стандартизированным правилам, процедурам и нормам, которым обязаны слепо следовать работники, выполняя свои задания и требования других подразделений организации, а также взаимодействуя с потребителями и обществом. Это приводит к чрезмерной жесткости поведенческих стандартов, поскольку все вопросы и проблемы решаются на основе организационного прецедента, и в дальнейшем от поиска каких-либо альтернатив отказываются все больше и больше. Далее, из-за того, что их проблемы решаются в соответствии с заранее установленными правилами, процедурами и нормами, потребители и общество начинают ощущать, что с ними обращаются не слишком внимательно. А если сотруднику бюрократической организации указывают на недостаточно правильное обращение с клиентом, он, защищаясь, ссылается на правило или инструкцию. Это еще больше ухудшает взаимоотношения организации с потребителями или обществом. Однако при этом бюрократ надежно защищен от каких-либо санкций, поскольку с официальной точки зрения организации он действует правильно.

Такая же жесткость поведенческих норм формируется и среди сотрудников. Строгое соблюдение правил приводит к новым проблемам в сфере взаимодействия, коммуникации и координации деятельности разных частей организации. По мнению исследователей Д. Катца и Р. Кана, еще одним дисфункциональным последствием бюрократии является «отсутствие новаторских и спонтанных действий, необходимых для эффективного функционирования организации». Практически полный акцент на строгое соблюдение правил лишает организацию гибкости поведенческих реакций и, следовательно, способности к новаторству. Как мы увидим, организации с бюрократическими структурами хуже реагируют на изменения рынка и технологий и действуют менее эффективно, чем небюрократические. Далее в этой главе мы обсудим адаптивные структуры, благодаря которым организация может быстрее реагировать на изменения и заниматься новаторством.

Заключение

Бюрократия воплощает идеальный тип легального господства и формальной рациональности. Бюрократическая организация рассматривается Вебером как безличный механизм, основное правило которого - четкое и безошибочное функционирование, направленное на максимизацию прибыли. Чтобы достичь такой цели, необходимо знать, что:

1) организация свободна в выборе любого средства для обеспечения своей устойчивости (например, жесткой централизации власти);

2) индивиды работают таким образом, что могут быть заменимы, поэтому каждый обязан выполнять только одну задачу;

3) труд представляет собой наиболее подходящую меру успеха индивида и является для него основой существования;

4) поведение исполнителей полностью детерминировано рациональной схемой, которая обеспечивает точность и однозначность действий, позволяет избежать предубежденности и личных симпатий во взаимоотношениях.

Литература

1. Гудков А., Левада Ю., Лсаинсон Ф., Седов Л. Бюрократизм и бюрократия: необходимость уточнений // Столица. 2008. №12.

2. Заславская Т.И. Социальная структура современного российского общества // Общественные науки и современность. 2007. №2.

3. Пушкарем Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 2007. №5.

4. Солонье А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // Общественные науки и современность. 2006. №4.

5. Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа. М.: Юнити. 2007 г. 352 с.

Размещено на Allbest.ru